Румыния: аграрная реформа и продовольственная безопасность

АНГАРА САМОРУКОВА
кандидат экономических наук,
ведущий научный сотрудник Института международных экономических
и политических исследований Российской академии наук

• Индивидуальное хозяйство - антипод бывшим сельскохозяйственным кооперативам
• Усиление государственного протекционизма в целях стабилизации производства
• Импортная экспансия на фоне кризиса и низкой конкурентоспособности АПК

Аграрный вопрос всегда занимал ключевое место в экономической политике Румынии. Реформы 1864 и 1921 гг. дали толчок длительному процессу ликвидации крупного помещичьего землевладения и формирования товарного хозяйства. Массовое кооперирование в деревне в 1949-1962 гг. превратило сельскохозяйственные производственные кооперативы (СПК) в основную форму организации производства и землевладения. Последняя аграрная реформа, начатая в 1990 г., оказала шоковое воздействие на сельское хозяйство, вызвав к жизни многочисленные социально-экономические проблемы и поставив на повестку дня вопрос о продовольственной безопасности страны.

Земельная реформа - центральное звено в становлении новых производственных отношений в сельском хозяйстве

Программа аграрного реформирования, принятая в 1990 г., была нацелена на создание мощного слоя эффективных земельных собственников, обладающих правом свободного распоряжения и использования земли, выбора форм хозяйствования. Масштабный процесс преобразований включал в себя ликвидацию СПК и приватизацию принадлежавших им земель и имущества, превращение госхозов в “коммерческие общества” с последующим акционированием, перевод отрасли в режим конкуренции. Для этого намечалось принять пакет законодательных актов, регулирующих земельные и налоговые отношения, сферу обращения сельхозпродукции, развитие сельской местности в целом¹.

Основополагающим правовым документом стал Закон о земельном фонде 1991 г., давший начало радикальному переделу земель. В сферу его действия попали 4,3 тыс. СПК, которым к моменту реформирования принадлежало около 47% сельскохозяйственных угодий.

Право на возвращение земельных паев, перешедших в свое время в собственность СПК, получили члены ликвидируемых хозяйств, лица, работавшие в течение последних пяти лет по контракту в СПК, а также наследники бывших владельцев земель. Минимальная величина земельного надела составляла 0,5 га на человека, максимальный пай на семью - 10 га (в пахотном эквиваленте).

Предусмотрена свободная продажа и покупка земли для граждан Румынии, однако общая площадь земельного владения на одно физическое лицо не может превышать 100 га.

Жестко оговаривается в законе обязанность собственников использовать землю только в целях производства сельхозпродукции. Если в течение трех лет земля не обрабатывается, она изымается в собственность государства.

Учитывая большую дифференциацию плотности сельского населения по отдельным природно-географическим зонам, закон дает возможность предоставлять семьям, проживающим в освоенных в хозяйственном отношении районах, наделы в малонаселенных регионах с условием их обязательной обработки.

В ходе ликвидации СПК особый режим был установлен для приватизации площадей, занятых многолетними плодовыми насаждениями, предприятий по переработке продукции, животноводческих комплексов, теплиц, парников. Крестьянам предлагалось либо создать на их основе производственно-коммерческие ассоциации, либо распродать имущество на торгах. Реформирование СПК намечалось завершить за 2-3 года, однако реально оно могло закончиться не ранее 1996 г.

Иные принципы действовали при реорганизации госсектора, который включал в себя земли общенационального значения (например, под различными сооружениями, дорогами, парками и т.д.), земельные угодья государственных производственных предприятий, станций по механизации, научно-исследовательских и опытных учреждений (в целом 28% сельскохозяйственных площадей страны). Перевод госхозов в статус коммерческих обществ должен был завершиться акционированием земли и имущества, однако деструктивные процессы, вызванные ликвидацией СПК, заставили правительство подходить к изменению собственности в госсекторе более осторожно.

К 1995 г. приватизировано примерно 10% госхозов, преимущественно мелких хозяйств. В 1996 г. намечалось продолжить разгосударствление предприятий, оказывающих производственно-снабженческие услуги, в том числе около 550 станций по механизации, организаций по поставкам семян, химических удобрений и средств защиты растений, племенного скота, а также по закупкам продукции.

Модель приватизации предусматривает более полный учет интересов потребителей услуг сервисных компаний: до 30% акций передается их руководству и персоналу, остальная собственность подлежит свободной продаже, при этом преимущественное право на приобретение акций на льготных условиях имеют руководство и члены сельхозассоциаций, входящих в зону обслуживания. Несельскохозяйственные земли, принадлежащие сервисным организациям, могут быть переданы в собственность местной администрации, которая затем вправе сдать их в концессию тем же предприятиям. Если в ареал землепользования входят наделы физических лиц, то последние могут стать пайщиками-акционерами компаний сроком на пять лет, после чего надел может быть возвращен владельцу или компенсирована его стоимость.

Новая структура землепользования

Итогом передела собственности в сельском хозяйстве стала амортизация крупного производства, беспрецедентная парцеллизация землепользования, сокращение почти на 10% обрабатываемых площадей, в том числе за счет появления многочисленных меж, внутрихозяйственных дорог.

На конец 1995 г. в собственности государства осталось 12,3% сельхозугодий, в “общественном секторе” (в основном коммунальные сенокосы и пастбища) - 17,7%. Доминирующим стал частный сектор, к которому перешло 70% сельхозплощадей (в том числе 80% пашни) и 50-90% поголовья скота². После ликвидации СПК земельные наделы получили 6,5 млн человек, из которых 43% уже потеряли всякую связь с сельским хозяйством и проживали в городах. Для использования этих земель в производственных целях в 1994 г. был принят Закон об аренде, который разрешил физическим лицам сдавать полученные участки в аренду сроком не менее пяти лет. Арендаторами могут быть только румынские граждане.

К настоящему времени создано 3,6 млн индивидуальных крестьянских хозяйств на общей площади 7 млн га, что составляет около половины всех сельхозугодий и пахотных земель страны. Хотя закон 1991 г. обязывал вернуть бывшим владельцам прежние земли, по многим причинам это не всегда оказывалось возможным. Поэтому при среднем наделе на одно крестьянское хозяйство менее 2 га он оказывался разбитым на 7-10 участков в радиусе бывшего СПК. Всего же по стране таких участков насчитывается свыше 45 млн.

Первые же шаги новых собственников показали их слабую адаптацию к изменившимся экономическим реалиям. Плохо оснащенные в техническом отношении, испытывающие острую нехватку финансовых средств, практически не прибегающие к наемному труду эти хозяйства имеют низкую товарность (например, свыше половины сборов пшеницы потребляется для собственных нужд) и у них мало перспектив на ведение интенсивного производства.

Стремление выжить в условиях спада побудило крестьян уже в ходе передела собственности объединяться для совместной обработки земли и сбора урожая. Возникли семейные ассоциации без прав юридического лица, а также другие виды хозяйственной кооперации, опыт создания которых был позднее закреплен в специальном законе (общее число семейных ассоциаций достигло 14 тыс., различных кооперативов с юридическим статусом - более 4 тыс.). В 1995 г. почти 25% обрабатываемых площадей входило в зону действия различных форм кооперации.

Этот процесс позволил несколько укрупнить обрабатываемые массивы (в семейных ассоциациях в среднем до 112 га, в межхозяйственных объединениях - до 446 га), однако, по мнению специалистов, неизбежны дальнейшая концентрация сельхозплощадей и вымывание мелких крестьянских хозяйств. По прогнозам, к 2005 г. их количество может сократиться в 3-4 раза, а доля в земельной собственности - до 13-14%³.

Конкурентоспособным типом хозяйства в ближайшие годы станут, видимо, специализированные семейные фермы с наделом не менее 30 га, различные формы производственно-сбытовых ассоциаций, интегрированных по вертикальному или горизонтальному принципу. Наиболее соответствующими требованиям современных технологий сельхозпроизводства остались после реформы бывшие госхозы - “коммерческие общества”, сохранившие материально-техническую базу и специалистов, но испытывающие огромные финансовые и сбытовые трудности в силу сложной экономической ситуации в стране.

Становление аграрного рынка и роль государственного протекционизма

Несмотря на то, что в стране создана законодательная база для формирования земельного рынка, установлены жесткие нормативы на общий земельный надел, введено преимущественное право на покупку (которое предоставлено совладельцам земли и соседям продавца), механизм купли - продажи сельскохозяйственных земель практически не действует.

Это связано с затянувшимся процессом юридической регистрации прав собственности индивидуальных владельцев, отсутствием нормативных актов, разграничивающих формы владения-распоряжения-использования земли, земельного кадастра, который позволил бы на основе классификации земель в зависимости от их качества устанавливать реальную, а не спекулятивную рыночную цену земли. Не меньшие трудности испытывает становление рыночной системы цен, налогов, новых форм снабженческо-сбытовых структур, кооперационно-интеграционных связей сельского хозяйства с другими звеньями АПК.

Обвальный спад сельхозпроизводства в 1992-1993 гг. обострил потребность в расширении протекционизма отечественных производителей, обусловил необходимость новой финансово-кредитной политики государства в аграрной сфере.

Принятый в 1993 г. Закон о защите сельхозпроизводителей, дополняемый ежегодными постановлениями правительства, предоставляет сельскохозяйственным предприятиям и крестьянам широкий спектр финансово-кредитных льгот. Введена система минимальных цен, гарантируемых государством, на важнейшие виды продукции, по которым ведется оптовая торговля (зерновые, масличные, бобовые культуры, сахарная свекла, картофель, томаты для промышленной переработки, свежее молоко, семенной и посадочный материал).

По стратегически значимым товарам, номенклатура которых устанавливается ежегодно, цены в национальной валюте эквивалентны среднемировым. Кроме того, производителям выплачиваются из бюджета специальные надбавки. В 1994 г. в эту категорию входили цены на пшеницу и свежее молоко, в 1995 г. - свинину и мясо птицы. Тем не менее цены на свободном рынке, как правило, выше государственных, что создает затруднения с закупкой ресурсов в государственный фонд.

Большие трудности вызывает обеспечение сельхозпроизводителей оборотными средствами и инвестициями. По официальным данным, бюджетное и коммерческое кредитование дает не более 60% средств, привлекаемых товаропроизводителями в сельском хозяйстве. Государство предоставляет льготные кредиты по 15%-ной ставке, погашает из бюджета до 60-75% (в зависимости от срока займа) выплат по процентам на коммерческие кредиты. Введены прямые денежные выплаты на закупку химических удобрений, семенного и посадочного материала, племенного скота. С 1995 г. сняты пошлины с импорта репродуктивных животных, протеиновых кормов, пестицидов. Тем не менее, по оценкам румынских экономистов, сельское хозяйство продолжает оставаться “пасынком государства”. Уровень госпротекционизма невысок, составляет не более 10% стоимости конечной продукции, что в несколько раз ниже аналогичных показателей в западноевропейских государствах⁴.

Особая проблема - дефицит капиталовложений. За 1990-1995 гг. объем государственных инвестиций в сельское хозяйство сократился в 4-5 раз, составляя в настоящее время не более 20% дореформенного уровня. Сохраняющиеся “ножницы цен” на промышленные материально-технические ресурсы и продукцию сельского хозяйства способствуют переливу чистого продукта отрасли в другие сектора, резко сужая внутренние возможности аграрной сферы к накоплению капитала⁵. Использование коммерческих кредитов, учетная ставка по которым в 1994-1995 гг. сохранялась на уровне 65-69%, обусловлено высокими залоговыми гарантиями (100%-ная стоимость депозитов физических и юридических лиц, 75% от стоимости земли, сельхозпродукции, поголовья скота), что при низкой рентабельности и нестабильности производства может превратить крестьян в банкротов. Не случайно поэтому основными пользователями этих кредитов были торгово-посреднические фирмы, занимающиеся импортом продовольствия.

Принятие в 1994 г. Закона о сельскохозяйственном налоге завершило 3-летний льготный период, введенный в начале аграрной реформы. Средняя ставка налога (15%) будет корректироваться с учетом инфляции и дифференцироваться по пяти природно-сельскохозяйственным зонам и типам угодий. Новая система налогообложения, при всем своем щадящем режиме, вряд ли поправит финансовое положение крестьянства.

Кризис сельского хозяйства
и продовольственная безопасность

По мнению большинства румынских экономистов, результатом аграрной реформы стал кризис сельскохозяйственного производства. Резкая смена форм собственности не способствовала развитию АПК, возникла опасность утраты продовольственной безопасности страны.

В ходе ликвидации СПК была расхищена значительная часть их имущества, нанесен тяжелый урон когда-то крупному парниково-тепличному хозяйству, оросительным системам, многолетним насаждениям. Численность скота сократилась почти вдвое, в том числе крупного рогатого - с 6,5 до 3,6 млн голов, свиней - с 12 до 7,8 млн, овец - с 16 до 11 млн голов. Из 250 крупных животноводческих комплексов, использовавших западные технологии разведения и откорма скота, в 1995 г. рентабельно работами только 20, остальные были загружены на 15-40%. Отсутствие финансовых средств у производителей блокирует возможность замены машинно-тракторного парка, изношенность которого доходит до 70-80% при явно завышенных ценах продаж. Так, стоимость одного трактора в 1992 г. была эквивалентна стоимости 40 т пшеницы, в 1994 г. - 90 т.

Располагая в 80-е годы крупным по европейским масштабам специализированным производством зерновых, масличных, плодоовощных культур, Румыния полностью обеспечивала себя основными видами продовольствия. В пореформенный период даже в условиях сокращения внутреннего потребительского спроса из-за падения покупательной способности населения страна была вынуждена широко открыть национальный рынок для импорта. Сбор зерновых упал с 20 млн т в среднем за 80-е годы до 12 млн т в 1992 г., сахарной свеклы - с 7 до 3 млн т, картофеля - с 4 до 2 млн т. Впервые в истории страны было ввезено большое количество продовольственного зерна. В эти годы почти в 2 раза сократилось производство животноводческой продукции. Экстренные меры правительства позволили несколько стабилизировать в 1994-1995 гг. положение со сбором зерновых, однако производство мяса, молока, технических культур еще не достигло прежнего уровня. Вследствие этого пищевая промышленность лишена необходимого сырья, уровень загрузки мощностей в среднем не превышает 50-60%, в том числе по производству молока - 30%, сливочного масла - 17, сыров - 28%.

Деструктивные процессы в АПК усугубляются в результате широкой либерализации внешнеторгового сотрудничества с зарубежными партнерами. Отставая от западноевропейских стран по уровню производительности труда почти в 8 раз, а по урожайности культур и продуктивности скота в 3-4 раза (не говоря уже о качестве продукции), румынское сельское хозяйство не выдерживает конкуренции даже на национальном рынке.

Далеко идущие последствия могут иметь присоединение Румынии к ГАТТ, подписание в 1993 г. соглашения об ассоциации с Европейским союзом (вступившее в силу с мая 1995 г.), согласно которому страна обязана поэтапно снижать пошлины (почти на 80% за четыре года) при ввозе по квотам порошкового молока, сливочного масла, сыров, картофеля и других продовольственных товаров. После 1990 г. Румыния стала чистым импортером продовольствия и сельхозпродукции: по стоимости импорт превышал экспорт в 1990 г. в 14 раз, в 1992 г. - более чем в 3 раза, в 1994-1995 гг. - почти в 2 раза.

Расширению румынского экспорта препятствует спад и большие годовые колебания сельхозпроизводства, опасность оголения внутреннего рынка, в силу чего правительство вынуждено вводить запрет на вывоз наиболее дефицитных видов продукции. В 1995 г. эта мера коснулась 176 наименований товаров, по 53 позициям были введены экспортные квоты. Румыния не “выбирает” даже те экспортные квоты, которые ей предоставил ЕС.

Усиливающееся финансово-экономическое сотрудничество с Западом (кредиты на импорт сельхозпродукции, соглашения о развитии в Румынии свеклосеяния и модернизации производства сахара, создание специализированных молочных ферм, техническое переоснащение ряда отраслей пищевкусовой промышленности) не оказывает существенного воздействия на стабилизацию сельхозпроизводства, осуществление технологического прорыва в АПК. Оценивая перспективы вступления в ЕС, один из ведущих экономистов-аграрников О.Парпэлэ считает, что “для румынского сельского хозяйства это гамлетовский вопрос - быть или не быть”⁶.

Озабоченность положением в АПК отражена в докладе Румынской службы информации, опубликованном в конце 1995 г. Его авторы рассматривают как угрозу продовольственной безопасности страны сам ход реализации Закона о земельном фонде, деградацию животноводства, неудовлетворительное состояние машинно-тракторного парка, сокращение валовых сборов основных культур и снижение загрузки мощностей в пищевой промышленности. Подчеркивается необходимость защиты внутреннего рынка от массового импорта по демпинговым ценам пищевкусовых товаров, часто сомнительного качества⁷.

Для решения задачи обеспечения продовольственной безопасности начата разработка долгосрочной аграрной стратегии, цель которой - способствовать устойчивому и эффективному развитию АПК, превращению его в конкурентоспособный сектор экономики. Государственная политика ориентируется на поддержку новых форм кооперации, обеспечение условий, способствующих формированию капитала, интенсификацию отрасли, освоение современных технологий, в том числе связанных с производством экологически чистой продукции. Создание современного агробизнеса, основывающегося на крупных вертикально интегрированных компаниях, потребует длительного времени и больших материально-финансовых ресурсов.

***

Опыт Румынии по реализации идеи превращения крестьянина в хозяина земли через раздел самой земли и средств производства представляет интерес и для реформирования российского сельского хозяйства. На наш взгляд, он предостерегает от крайне радикальных мер, фетишизации индивидуального производства, недостаточного учета зависимости аграрного сектора от других сфер экономики. Шесть лет румынской реформы опровергли взгляды на частную земельную собственность как панацею, гарант высокоинтенсивного производства. Представляется, что для успешной модернизации АПК большое значение имеет формирование новых, адекватных рынку организационно-правовых форм хозяйствования, в том числе кооперативных. Они позволяют эффективно использовать землю, материально-технические ресурсы, создавать соответствующую инфраструктуру. Главный же урок румынской аграрной реформы - необходимость реальной поддержки государства, без которой невозможно в переходный период обеспечить благоприятную для сельского хозяйства экономическую среду, становление отечественных конкурентоспособных товаропроизводителей.