Регионы: управление и развитие

Особенности государственного управления в автономных округах

МИХАИЛ ПОНОМАРЕВ
вице-губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа

• Автономные округа находятся в особом правовом положении
по сравнению с другими субъектами Федерации
• Управленческая специфика автономных округов требует реформирования их органов исполнительной власти

Автономные округа (АО) находятся в особом правовом положении по сравнению с определенностью статусов других субъектов Федерации. Это вызвано прежде всего тем, что фактически существуют две категории АО: находящиеся вне других субъектов Федерации (Чукотский АО) и входящие в состав края, области (9 остальных АО).

Установленный в Конституции РСФСР для всех АО правовой статус не давал им значительной самостоятельности. АО, входя в состав края, области, иерархически зависели от них в решении управленческих, бюджетных и социальных вопросов. Представительные и исполнительные органы в АО являлись частью краевой или областной систем власти, элементами их плановых механизмов. Бюджетные средства для АО устанавливались решением краевых (областных) Советов народных депутатов. Исполнительные органы АО были подотчетны соответствующим краевым (областным). Никаких самостоятельных взаимодействий с центральными органами для АО не предусматривалось, в лучшем случае они могли представительствовать в составе краевых или областных делегаций. Как правило, все вопросы с правительством, министерствами и ведомствами решались только на уровне должностных лиц края, области и доводились до сведения окружных органов как свершившийся факт.

n В настоящее время у всех АО имеется полный набор конституционных атрибутов – собственная территория, население, система органов представительной и исполнительной государственной власти, устав, законодательство. Из-за неоднозначного отношения к этому  органов государственной власти отдельных краев и областей, а также сомнений в самостоятельных правах АО на решение вопросов развития собственных территорий возникла необходимость соответствующей проверки в Конституционном суде РФ, который подтвердил, что АО являются государственно-территориальными образованиями¹.

Это закрепляет за ними право самостоятельно формировать свои представительные органы, выбирать губернаторов, наделять их уставными полномочиями, осуществлять прямые взаимодействия с федеральными органами государственной власти (в том числе по разграничению полномочий  и предметов ведения), самостоятельно заключать договора и соглашения с другими субъектами Федерации. АО располагают собственными источниками формирования окружных бюджетов. В пределах своей компетенции и на своих территориях они могут осуществлять налоговое и иное законодательное регулирование.

Вместе с тем Конституционный суд обратил внимание, что у АО и краев (областей), в состав которых они входят, имеются общие интересы. Исходя из этого между ними могут устанавливаться дополнительные отношения. В экономической и финансовой плоскости они осуществляются только на основе договоров и соглашений, взаимовыгодных для всех сторон. Такая практика уже широко используется при формировании и реализации общеобластных программ (например, в Тюменской области).

К общему интересу отнесен также процесс формирования краевых (областных) органов  власти. Жителям АО предоставлено право принимать  непосредственное участие в их выборах. Тем самым представители (депутаты) АО могут воспрепятствовать односторонним действиям со стороны краевых (областных) органов по отношению к специфическим интересам проживающего в них населения.

Следует отметить то важное обстоятельство, что проблемы формирования бюджетов АО не включены конституционными предписаниями ни в сферу общих интересов с краем или областью, в состав которых они входят (как было в прошлом), ни в полномочия краевых (областных) органов. Более того, в указанном Постановлении Конституционного суда вопрос об их полномочиях на территориях АО остался открытым. Установлено, что он не может быть разрешен без согласия окружных органов власти.

Это означает, что полномочия краевых или областных органов по отношению к территориям АО не могут быть “самоназначенными”, т.е. принятыми на основе их собственных решений. Данное правовое ограничение является принципиальным, так как исключает возможность восстановления ранее существовавшей властной вертикальной подчиненности между краем (областью) и АО и защищает экономические и социальные интересы жителей АО.

Таким образом, с позиций Конституции России АО, входящие в состав края (области), представляются своеобразными региональными объектами государственного управления, в которых сочетаются, с одной стороны, значительная самостоятельность в принятии решений их органами государственной власти при регулировании общественных отношений на собственной территории, а с другой – необходимость корректировки  данных решений с учетом общих интересов АО и края (области), а также развивающихся между ними отношений.

Наряду с обеспечением специфических интересов северян (жителей АО) в социальных гарантиях, сохранении здоровья и т.д., органам государственной власти АО одновременно вменено в обязанность участвовать в реализации интересов, общих для северян и населения остальной части территорий соответствующих краев и областей.

Это можно считать первой управленческой особенностью АО.

n Уровень экономического и социального развития АО, их предметная специализация различны, что вызвано прежде всего стратегическими установками прошлых лет при размещении производительных сил страны, а также уникальностью природно-сырьевых потенциалов АО.

Сырьевая специализация Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО привела к тому, что на их территориях стали преобладать градообразующие добывающие предприятия, деятельность которых является основным источником доходов окружных бюджетов. Они определяют  темпы и масштабы промышленного освоения территории, характер техногенных последствий для окружающей природной среды. Эти предприятия в значительной мере влияют на социальные параметры на территориях АО, в том числе на уровень безработицы.

В период господства социалистической системы общественных отношений, когда у АО не было достаточной власти для регулирования территориальных процессов, решения градообразующих предприятий влияли на все без исключения сферы. Однако после того как Конституция РФ наделила АО значительными полномочиями (в пределах своих территорий), соотношение возможностей влияния со стороны власти и градообразующих предприятий номинально изменилось.

Региональная государственная власть в АО в лице ее законно установленных органов получила возможность регулировать некоторые аспекты деятельности добывающих предприятий в интересах территории, в том числе через механизмы выдачи лицензий, проведение тендеров на разработку месторождений, налогообложение. С момента активного использования окружными органами своих прав по защите интересов территории и населения АО различия в ориентации и типах решаемых задач региональной властью и градообразующими предприятиями стали более заметны.

Проблема несоответствия целей и средств их достижения обострилась на стадии перехода к рыночным отношениям, когда развернулась интенсивная реструктуризация добывающей промышленности, возросла ее зависимость от колебаний мировых цен, обнаружилась хроническая нехватка оборотных средств. Добывающие предприятия в большей степени, чем прежде, оформлялись как корпоративные структуры. Они любой ценой избавлялись от строительства и обслуживания объектов инженерной, социальной и бытовой инфраструктуры, не свойственных их основной деятельности. Эти объекты ускоренно передавались муниципальным образованиям без соответствующего финансового обеспечения на ремонт и обслуживание.

Градообразующие предприятия перешли к тщательному обоснованию своей экономической стратегии в рамках правил рыночного поведения и в данной связи  были готовы на массовые  сокращения рабочей силы, закрытие нерентабельных производств. При этом руководство добывающих предприятий не обеспечивало увольняемым работникам предусмотренных законом социальных гарантий, что создавало серьезные проблемы на территориях.

Кроме того, в новой ситуации у градообразующих предприятий появилась возможность юридической регистрации вне территорий АО и места осуществления непосредственной производственной деятельности (нефтяных и газовых промыслов), что  влекло за собой отток значительного объема платежей в бюджеты других субъектов Федерации.

В подобных условиях окружная региональная власть оказывалась в положении “заложника”, всецело зависящего от решений и действий градообразующих предприятий. На нее ложились проблемы, связанные с последствиями неплатежей, решение социальных вопросов после массовых увольнений, оказание помощи муниципальным образованиям при принятии на свой баланс объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры и бывшего ведомственного жилья. Задачи региональной власти АО по обеспечению устойчивого социально-экономического развития территории, решению проблем занятости и других социальных вопросов стали значительно расходиться с интересами и целями корпоративных финансово-промышленных групп, в составе которых находились градообразующие предприятия. Для урегулирования возникающих рассогласований действенные рычаги управления в АО в настоящее время отсутствуют.

Такое положение является второй существенной управленческой особенностью АО.

n Новое конституционное устройство РФ создало предпосылки для развития демократии и реализации ее возможностей на местах. Органам местного самоуправления установлен статус, в соответствии с которым они не входят в систему органов государственной власти. В АО, где города и многие населенные пункты были созданы в связи с промышленным освоением, ряд муниципальных образований получил возможность заметно пополнять свои местные бюджеты за счет собственных доходных источников, связанных с эксплуатацией природных ресурсов на своих территориях. Кроме того, нерегулируемому росту самостоятельности муниципальных образований способствовала выборность их жителями органов местного самоуправления (глав муниципальных образований и представительных органов).

Таким образом, на уровне АО, где сочетаются дотационные и относительно самодостаточные муниципальные образования, фактически ослабилась управленческая вертикаль по сравнению с периодом, когда руководителей этих муниципальных образований назначали главы АО (нынешние выбранные губернаторы).

В настоящее время главы муниципальных образований мало подотчетны губернаторам АО. Собственные финансовые возможности, необходимость удовлетворения текущих потребностей жителей приводят к тому, что они своими решениями создают торгово-закупочные и иные посреднические предприятия, в том числе и за пределами АО. Имеются предложения о создании муниципальных добывающих предприятий, разрабатывающих запасы углеводородных ресурсов. Контроль за этой муниципальной собственностью, целесообразностью ее создания и эффективностью использования со стороны главы субъекта Федерации (губернатора) объективно ослабевает.

Новое качество поведения появилось и у ряда дотационных муниципальных образований. Ссылаясь на необходимость в максимальной степени удовлетворять потребности жителей, они настаивают на земельных переделах в АО, рассчитывая получить под собственное управление дополнительные земли, содержащие природные ресурсы (месторождения). Естественно, что это вызывает резкую реакцию со стороны соседних муниципальных образований, которым предлагают “поделиться лишней территорией”.

Следует отметить также, что разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, установленное соответствующим федеральным законом, слабо влияет на гармонизацию отношений между ними. Размытая формулировка Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, позволяет без необходимых согласований осуществлять подобные действия как со стороны региональных органов власти, так и федеральных, что отчасти позволяет последним выстраивать собственные отношения с муниципальными образованиями в субъектах Федерации, минуя региональные органы власти. На этой основе отдельные органы местного самоуправления поощряются на проявление индивидуализированной линии поведения, не удовлетворяющей ни жителей данного муниципального образования, ни органы государственной власти субъекта Федерации, в котором оно находится.

Очевидно, что в таких условиях возникает опасность снижения степени управляемости на территориях АО, размываются границы персональной ответственности должностных лиц в органах государственной власти и местного самоуправления за допущенные ошибки. Из-за разбалансированности внутрирегиональных отношений становится затруднительным проводить в полном объеме государственные интересы на территориях муниципальных образований, а также обеспечивать людям полноценные государственные социальные гарантии.

Указанные выше ситуации характеризуют недоработанность правовых условий и управленческих механизмов по реализации на одной территории (муниципального образования) государственных интересов и решению вопросов местного значения. Такое положение может привести к ослаблению в АО (и не только в этих субъектах Федерации) одновременно государственной власти и местного самоуправления.

Это третья значимая управленческая особенность АО.

Отмеченные особенности АО, усложненные общими для  России финансовыми и экономическими проблемами, требуют от органов исполнительной власти новых подходов к реформированию их структуры, определения новых задач и приоритетов власти и механизмов принятия решений.

В этой связи администрации АО принимают меры по повышению своего управленческого потенциала для обеспечения поступлений в окружные бюджеты, реализации социальных целевых программ.

Ряд перспективных направлений совершенствования деятельности органов исполнительной власти АО намечен в ежегодном послании губернатора Ямало-Ненецкого АО Юрия Неелова (март 1998 г.) населению и окружной Думе.

К числу основных мер относятся:

n Изменение структуры органа исполнительной власти в целях решения комплексных (сквозных) задач, “пронизывающих” деятельность его структурных подразделений.

К комплексным относятся задачи, связанные с формированием отношений между АО и краем (областью), с градообразующими предприятиями, местным самоуправлением. В настоящее время ситуация такова, что многие подразделения работают в рамках локальных задач, установленных отраслевыми положениями (инструкциями). В связи с этим они недостаточно тесно и корректно взаимодействуют между собой, нередко дублируют деятельность друг друга или конфликтуют. Из-за нестыковок в понимании своих ролей и ответственности подразделения срывают сроки выполнения общих задач, распыляют финансовые и материальные ресурсы, проявляют формальное отношение к их использованию. В результате конечные цели – обеспечение потребностей и интересов населения АО - не достигаются в полной мере. При этом каждое структурное подразделение в отдельности может справляться со своей локальной задачей, но системная цель органа исполнительной власти в конкретном направлении оказывается недостижимой.

Для изменения сложившейся ситуации предусматривается создание в структуре администрации координирующих звеньев и координационных механизмов. Данные элементы обеспечивают согласованность в действиях структурно и функционально различных подразделений при решении комплексных задач.

С одной стороны, это достигается тем, что первый руководитель администрации АО устанавливает определенным подразделениям и должностным лицам специальные статусы координаторов. Таким актом признается важность данной задачи и ее комплексный характер. С другой стороны, создается определенная внутриорганизационная коммуникационная среда, в рамках которой систематически обсуждается процесс решения комплексной задачи, нуждающейся в координации. В него вносятся корректировки, изменяющие поведение части или всех участников решения задачи в зависимости от возникающих факторов. В ходе обсуждения могут появляться новые формулировки задачи, уточняться необходимые ресурсы.

n Недопущение доминирования личных (индивидуальных) интересов над целями органа исполнительной власти. Этот аспект реформирования связан с тем, что в Администрацию АО приходят люди, которые в прошлом работали в организациях другого профиля (производственных, образовательных и пр.). Одновременно орган исполнительной власти взаимодействует с различными структурами, использующими по договору с Администрацией находящиеся в ее ведении бюджетные и внебюджетные средства, материальные ресурсы. В обоих случаях в деятельность исполнительного органа могут быть привнесены не свойственные ему цели, преломленные через индивидуальные интересы.

Это общая проблема региональной и федеральной властей, которая формулируется следующим образом: как отделить (разграничить) цели организации и цели (интересы) ее работников, не отвечающие природе публичной власти? Здесь должна использоваться жесткая система внутриорганизационного контроля, предупреждающая и пресекающая действия отдельных должностных лиц, несущих опасность реализации личных интересов за счет общественных.

n Создание механизмов открытости органа исполнительной власти. Для достижения прозрачности деятельности администраций АО, роста к ним народного доверия предусматривается систематическое информирование жителей о результатах их работы, усиление контактов должностных лиц с заинтересованными гражданами. Администрация не должна скрывать причин, которые привели к невозможности выполнения ею своих задач. Цель системной открытости – создание условий для сотрудничества органа исполнительной власти с населением, обеспечение их взаимной поддержки.

¹Постановление от 14 июля 1997 г. №12-п по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области.