Управление инновационной
и инвестиционной деятельностью

Союз немецкой экономики в РФ подготовил комплексный доклад “Препятствия инвестиционной деятельности в Российской Федерации”, который базируется на многочисленных комментариях, замечаниях и предложениях комитетов
и рабочих групп. Аналитики из Германии убеждены, что своим объективным, открытым и подкрепленным фактами исследованием могут способствовать улучшению  “неоправданно плохого положения России в борьбе за привлечение как иностранного, так и отечественного капитала”.
Предлагаем сокращенный обзор этого исследования.

Инвестиционный климат и правовая система

Ни одна экономика не может долго прожить без инвестиций. Подтверждением этой азбучной истины может служить тот факт, что ни одному из действовавших в России правительств не удалось превратить в экономический рост ту стабильность в области валютной и ценовой политики, которая была достигнута в 1996-1997 годах, и обеспечить жизненно необходимый приток капитала.

Меры в области валютной и ценовой политики могут начать стимулировать рост только тогда, когда оздоровление макроэкономики будет дополнено созданием стабильных и предсказуемых рамочных условий на микроэкономическом уровне, позволяющих инвестору надежно и хотя бы на среднесрочную перспективу в расчете на прибыль вкладывать капитал. Поскольку ни первое, ни второе из этих условий с 1990 г. в достаточной степени не было выполнено, в стране идет постоянный спад отечественных инвестиций. По той же причине в течение восьми лет после открытия внешнеэкономического рынка России объем иностранных инвестиций остается на столь низком уровне по сравнению с экономическим потенциалом страны с ее гигантской потребностью в капитале.

Причина в том, что зарубежные инвесторы сталкиваются в РФ с множеством препятствий, которые прежде всего связаны с характером национальной правовой системы и реализацией права в административной практике.

Правовая государственность
и правовая защита

1. Особое значение для иностранных инвесторов имеет правовая система, позволяющая ориентироваться на законодательство страны, в которую осуществляются инвестиции. К сожалению, в России правовая система не обеспечивает такой защищенности в должной мере.

а). Новые правовые нормы, будь то законы или подзаконные нормативные акты, часто вступают в силу без должной огласки. Поэтому нередко даже специалисты не имеют возможности своевременно получать информацию об изменении законодательства. Планирование экономической деятельности осложняется и тем, что законы, как правило, вступают с момента их опубликования, поэтому субъекты хозяйственной деятельности и органы  исполнительной власти не имеют времени перестроиться в соответствии с изменившимися правовыми условиями. Во многих случаях юридические нормы имеют обратную силу.

б). Наряду с Конституцией и федеральными законами в РФ существует огромное количество подзаконных нормативных актов – указов, распоряжений, инструкций, писем, которые часто противоречат друг другу. Отсутствует четкий механизм, регламентирующий, какой именно нормативный акт из множества правовых положений, существующих по одному и тому же вопросу, применяется в каждом конкретном случае. Отсюда ни инвесторы, ни исполнительные органы не могут быть уверены в правильности своего решения. В итоге планирование инвестиций в значительной мере затрудняется, поскольку последствия конкретных решений и связанные с этим расходы становятся непредсказуемыми. Пример тому закон “Об обществах с ограниченной ответственностью”, согласно которому минимальный размер уставного капитала должен составлять не менее 100 минимальных размеров оплаты труда, в то время как изданный ранее Указ Президента РФ предусматривает для компаний с иностранным участием минимальный уставный капитал в размере не менее 1000 месячных минимальных окладов.

в). Многими законами РФ в недостаточной степени учитываются экономические интересы инвесторов. Вместо всеобъемлющего учета они поддерживают интересы только отдельных экономических групп. Рекомендации экспертов часто игнорируются. В связи с этим было бы целесообразно в рамках законотворческого процесса выслушивать мнение всех экономических групп, интересы которых затрагивают законопроекты, и на основе этой дискуссии принимать решение.

2. Не менее важным, чем принятие надежных правовых положений, является применение на практике разработанных правовых норм. К сожалению, сложившаяся в РФ административная практика не способствует установлению отношений сотрудничества, основанных на доверии.

а). Часто исполнительные органы не следуют законам и международным договорам, заключенным РФ. В частности, это происходит тогда, когда предметом этих нормативных актов является предоставление льгот иностранным инвесторам. Так, например, закон “Об иностранных инвестициях” предусматривает льготы для приоритетных инвестиционных проектов, которые должны быть включены в список, утверждаемый правительством. Однако до сих пор не приняты ни соответствующий список, ни порядок включения в него инвестиционных проектов. Этим же законом значительно сокращен перечень документов, необходимых для регистрации компании. Тем не менее регистрационные палаты продолжают применять устаревший перечень.

б). Административные органы, прежде всего таможенные и налоговые, часто не соблюдают принципы, признанные в западных странах в качестве основополагающих. Речь, в частности, идет о равенстве всех перед законом, соразмерности административных мер, запрете произвольных действий. Особый ущерб деятельности иностранных инвесторов наносит безоговорочное придание обратной силы правовым актам. Поэтому первым шагом по пресечению подобных действий могло бы стать принятие закона о регулировании административной деятельности, в котором должны содержаться положения об административной соразмерности при рассмотрении вопросов, по которым законодательство не обеспечивает полного регулирования, а также об ответственности государства за нарушение его структурами законов и других правовых актов. Предусмотренная в этом случае ответственность побудит исполнителей к строго правовым действиям.

в). Еще одна причина пробуксовки инвестиционного процесса – отсутствие согласованности в деятельности различных органов. Так, Министерство финансов и Министерство по налогам и сборам по-разному толкуют положения Соглашения об избежании двойного налогообложения между РФ и ФРГ. Так, при ввозе легковых автомобилей представительствами иностранных компаний на территорию РФ налоговое управление не требует уплаты налога на приобретение транспортного средства. Таможня же отказывается оформлять такие автомобили без подтверждения об уплате налога на их покупку.

Иностранный инвестор, полагающийся на полученную от официального органа информацию, не застрахован от того, что эти сведения не будут оставлены без внимания каким-либо другим или даже тем же самым официальным лицом.

3. Препятствием на пути капиталов в Россию является также недостаточная защищенность инвестора от экономических преступлений и коррупции. Компетентные правоохранительные органы, в частности прокуратура, даже при наличии явных подозрений не начинают расследования преступлений вообще или проводят их недостаточно эффективно. Во многих случаях чиновники сами являются соучастниками противозаконных действий. Пример тому многочисленные коммерческие информационно- консультационные центры, действующие при регистрационных палатах, где на платной основе заняты сотрудники тех же государственных органов или близкие им лица. Оформление новых офисов в принципе возможно и без этих посредников, но в этом случае регистрация затянется.

Налоги и таможенные сборы

Одним из наиболее значимых препятствий в практике инвестиций является налоговое и таможенное законодательство, в частности неудовлетворительный механизм его правового регулирования и применения.

1. В первом ряду здесь стоят неоправданно высокие санкции без учета степени вины налогоплательщика. Так, предусмотренная законом пеня за просрочку уплаты налогов по своему размеру носит характер наказания и не ограничивается истинной целью по компенсации ущерба, возникшего в результате просрочки платежа. Более того, уже через несколько месяцев после вступления в силу нового Налогового кодекса отменено положение, по которому максимальный размер пени устанавливался не выше 0,1% в день. Параллельно с этим за просрочку платежей предусматривается также штраф, который налагается без учета обстоятельств конкретного случая.

Несмотря на то что с вводом в действие Налогового кодекса планировалось разграничить техническую ошибку и умышленное уклонение от уплаты налогов, заметных улучшений в этом деле нет.

2. Новый Налоговый кодекс в четырех частях внесен в парламент еще в 1997 г., однако в действие вступила только его “Общая часть”, которая имеет множество пробелов из-за ссылок на другие, еще непринятые статьи. Так, согласно первой части Налогового кодекса отменяется действие писем Минфина, разъясняющих те или иные положения налогового законодательства. Однако из-за отсутствия других частей кодекса Минфин продолжает направлять письма, придавая им обязательный характер. Более того, вопреки Налоговому кодексу неоднозначные случаи по-прежнему истолковываются в ущерб налогоплательщику.

3. Правительство РФ устанавливает таможенным органам минимальные плановые задания по сбору таможенных платежей, подлежащих перечислению в госбюджет. Такое давление усиливает существующие и без того тенденции таможенников к произволу и злоупотреблениям правовыми предписаниями при взимании таможенных сборов.

4. Препятствия по отдельным видам налогов можно разделить на три категории.

Первое – невозможность вычета производственных расходов. Для налогообложения они вычитаются из налогооблагаемой базы только частично. К таким расходам, в частности, относится финансирование рекламы, которое составляет значительную часть расходов предприятий именно в начале инвестиционного процесса.

Второе – ограниченная возможность переноса убытков прошлых лет на будущий период. Подобная операция разрешена только для российских компаний, а иностранным фирмам в ней отказано несмотря на отсутствие для этого достаточных законодательных оснований. На будущий период могут быть перенесены только убытки из текущей деятельности фирмы. При этом не учитываются потери, возникшие в результате реализации основного капитала; прибыль же подлежит налогообложению. Кроме того, перенос убытков осуществляется не более чем на 50% положительного дохода, вследствие чего затраты первых лет инвестиционного проекта остаются неучтенными.

Третье – зачет НДС, уплаченного по счетам поставщиков, разрешается только в тех случаях, когда выплаченные платежи подлежат вычету как производственные расходы. Возмещение НДС, выплаченного поставщикам, осуществляется только в рамках расчетов по обязательствам в связи с ремесленной деятельностью, облагаемой НДС. При этом переплата компании не возвращается. Эту ситуацию усугубляют особые налоги, введенные многими регионами РФ.

С введением налога с продаж следовало бы снизить размер НДС, но этого не произошло. В результате предприниматель вынужден реализовывать свою продукцию по более высокой цене, что приводит к дополнительному бремени на конечного потребителя.

Валютное законодательство

Практически любая инвестиционная деятельность иностранных лиц в России связана с платежом и относится к валютным операциям. Согласно указаниям Центрального банка это означает, что она подчиняется множеству сложных регламентаций валютного законодательства, доступных только специалистам. Для каждой экспортной и импортной сделки обязательно оформление паспорта сделки. Российский импортер товара обязан приобретать валюту для оплаты закупленных за границей товаров, а при осуществлении предоплаты – внести депозит в размере обмениваемой валютной суммы.

Закон РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” называет только четыре платежа в иностранной валюте, которые разрешено выполнять без лицензии и регистрации в ЦБ. Все остальные платежи должны быть зарегистрированы в качестве операций движения капиталов. В связи с этим существует опасность, что платеж, который на первый взгляд представлялся легким без лицензии ЦБ, превращается в валютную операцию, подлежащую обязательному получению разрешения.

Но этим список препятствий в деятельности иностранных инвесторов не исчерпывается. Так, у ЦБ существует тенденция квалифицировать правовые сделки как валютные операции, требующие лицензии, даже если они не являются  таковыми, потому что при их реализации денежные средства не перечисляются. Это, в частности, относится к взаимозачетам встречных требований или уступке требований. Предприятия, осуществляющие подобные сделки, рискуют тем, что когда-нибудь против них могут быть (ошибочно) выдвинуты обвинения в проведении валютной операции, подлежащей обязательному получению разрешения.

Другой пример. В настоящее время физические лица могут ввезти на территорию РФ без декларации иностранной валюты до 500 долл. США. Однако вывезти ее обратно не так-то просто. В результате изменения закона “О валютном регулировании и валютном контроле” иностранным физическим лицам с 7 июля 1999 г. это можно сделать только при условии предоставления таможенным органам соответствующих документальных подтверждений. Но перечень этих документов был опубликован лишь спустя 2 мес. Такой порядок привел к тому, что многие иностранцы не смогли вывезти валюту, ввезенную ими ранее без таможенной декларации.

Сложность валютного законодательства и требование лицензирования по большому кругу операций приводят к снижению оперативности в работе российских предприятий и их зарубежных партнеров. Но этот порядок не приблизил ЦБ к достижению его основной цели – приостановке утечки капитала. По-прежнему с помощью фиктивных договоров об оказании услуг и без особых трудностей крупные суммы незаконно переводятся за границу. Поэтому законодателю и руководству ЦБ вместо изобретения новых преград на пути инвестиций следовало бы определить четкий перечень валютных операций, требующих контроля, и освободить остальные платежи от излишней опеки. Это упростило бы коммерческую деятельность, сделало бы более предсказуемыми платежные потоки.

Корпоративное право и банкротство

Достоверность информации, полученной в российском регистрационном органе, не имеет гарантий со стороны национального законодательства. Тогда как, скажем, в Германии доверие сторон к правильности записей в Торговом реестре надежно защищено. Согласно германскому праву договор имеет юридическую силу только при условии подписания его лицом, имеющим представительские полномочия. Это положение действует и в тех случаях, когда после подписания договора представительские полномочия были отозваны.

К сожалению, из-за отсутствия подобных гарантий в России многие договоры в судебном порядке признаются недействительными лишь только потому, что заключались лицами, не имевшими на то полномочий. Введение в действие реестра, содержащего соответствующую информацию, могло бы существенно облегчить правовой оборот в России и с Россией. Однако призванный сделать это проект закона “О государственной регистрации юридических лиц” все еще находится в стадии обсуждения.

В Гражданском кодексе РФ и федеральных законах “Об акционерных обществах” и “Об обществах с ограниченной ответственностью” содержатся основные положения российского корпоративного права. Но правовая форма юридических лиц типа АО и ООО, которую в большинстве своем выбирают иностранные инвесторы, скорее препятствует, чем способствует экономической деятельности иностранных инвесторов.

В частности, предписания по созданию АО носят больше обязательный характер, чем сковывают свободу действий иностранных инвесторов. Кроме того, акционерное право содержит обширные и подробные процедурные предписания, которые без необходимости лишь усложняют внутренние процедуры – созыв и проведение общего собрания акционеров, увеличение уставного капитала и т.д.

Законодательство об ООО предоставляет больше возможностей для инвестора. Однако юридическое лицо, выбравшее эту форму  также подстерегает опасность. Дело в том, что каждый участник общества имеет неотъемлемое право выхода из общества без соблюдения срока расторжения договора. При этом ему в кратчайшие сроки должна быть выплачена компенсация в размере его доли в уставном капитале компании. Вряд ли эти положения будут способствовать доверию партнеров друг к другу, когда каждый из них по собственной прихоти может выйти из предприятия и при этом получить значительную часть капитала.

В этих условиях многие иностранные инвесторы сталкиваются с выбором: взять на себя основное бремя расходов или совсем отказаться от инвестиций. Возможность участия в компании в качестве меньшинства часто просто не рассматривается. Более эффективная законодательная защита меньшинства, например посредством четкой формулировки и реализации права на получение информации, позволила бы существенно улучшить инвестиционный климат и увеличить приток иностранного капитала.

Повысить доверие к России может эффективное законодательство о банкротстве. Связано это с тем, что многие российские предприятия в рыночных условиях оказались неплатежеспособными, хотя и продолжают влиять на экономическую конъюнктуру. Вывод таких компаний из участия в рыночных отношениях позволил бы оздоровить ситуацию, повысить доверие партнеров друг к другу.

В последние годы приняты основные регламентации по вопросам банкротства. И все же юридическая практика крайне неудовлетворительна. Во-первых, в законодательстве о банкротстве нет указаний на правовые последствия в случаях, когда российские предприятия-должники осуществляют нелегальную передачу своего имущества с целью избежать его возможной реализации по требованию кредиторов. Результатом таких действий, например, могло бы стать лишение конкурсного управляющего лицензии на исполнение обязанностей и прокурорское расследование, подача кредитором жалобы в органы, ответственные за выдачу лицензий; поиск  проданного имущества и наказание виновных в его сокрытии. Во-вторых, отсутствует перечень санкций, которые должны быть применены в случаях конкретных процедурных ошибок, тем более что криминальный характер многих крупных дел о банкротстве не позволяет дожидаться оценки правовой системы, а требует принятия оперативных мер. В-третьих, обычно производство в соответствии с российским законодательством осуществляется в трех-четырех инстанциях. В делах о банкротстве оно ограничивается только одной инстанцией, что явно недостаточно для проверки многих весьма сложных обстоятельств.

Другие препятствия инвестициям

В РФ весьма незначительны возможности выполнения кредитных требований. Допустимость передачи права собственности на обеспечение сомнительна. Оговорка этого права в соответствии со статьей 451 Гражданского кодекса РФ принципиально возможна, однако трудно реализуема на практике в силу слабости судебно-исполнительной системы и уголовного законодательства. Особенно проблематичным представляется то, что иски и требования кредиторов в случае объявления должника несостоятельным считаются третьестепенными, т.е. сначала обслуживаются требования сотрудников.

Единым федеральным законом не урегулировано и земельное право, хотя собственность на землю является важным экономическим условием создания производства. Такая неоднородная правовая ситуация не позволяет коммерческим организациям приобретать землю даже в тех регионах, где такая возможность предоставляется местными властями: предприятие может лишиться этой собственности в результате вступления соответствующего федерального закона.

Иностранный инвестор встречает трудности и в других сферах экономики – банковском деле, деятельности страховых компаний, сертификации продукции и услуг, сделках с недвижимостью. Четкая правовая система позволила бы убрать многие препятствия на пути иностранных капиталов в Россию, считают германские аналитики.