Управление интеграционными процессами

Миграция рабочей силы является частью структурных изменений в экономике. Анализ ее динамики, сделанный в Австрийском институте экономических исследований, характеризует некоторые аспекты взаимодействия рынков
труда в результате миграции в регионах ЕС, Скандинавии, Швейцарии
и Австрии. Итоги данной работы публикуются в сокращении (полный текст
см.: WIFO Monatsberichte, Wien, 2/1999).

Миграция и ее роль в интеграции Западной Европы

ГУДРУН БИФФЛЬ
Австрийский институт экономических исследований

• Модели миграции рабочей силы сходны с динамикой торговых потоков
• Децентрализация материального производства привела к тому, что
в Западной Европе сформировалось экономическое ядро занятости – высокотехнологичные отрасли
• Необходимо взаимодействие стран эмиграции и иммиграции на разных уровнях – от правительства до отдельных работодателей и наемных работников

В литературе отсутствует однозначная оценка роли миграции. Господствует представление, что трансграничное перемещение рабочей силы содействует экономическому росту. Очевидны и связанные с этим издержки – дополнительная нагрузка на инфраструктуру и социальную сферу, обезлюдивание регионов из-за оттока трудовых ресурсов, проблемы распределения доходов. Выскажем некоторые свои соображения о взаимосвязи миграции и интеграции.

Теория миграции

Исследования на уровне микроэкономики выявляют факторы, предопределяющие принятие индивидуальных решений о миграции (разработаны вероятностные, поведенческие модели) или побуждающие работодателей к найму иностранной рабочей силы. Существенными стимулами к эмиграции называют разницу между доходами имеющимися и ожидаемыми в стране иммиграции, возможность найти надежное рабочее место, а в дальнейшем добиться разрешения на проживание, причем длительность проживания зависит от степени реализации ожиданий.

Работодатели заинтересованы в использовании труда мигрантов не только в связи с расширением производственных возможностей. Иностранная рабочая сила, увеличивая предложение на рынке труда в определенном квалификационном сегменте страны, облегчает выживание предприятий, которые испытывают конкурентное давление, но располагают ограниченным капиталом для инвестиций в рационализацию.

Возможна ориентация на многонациональный характер производства или увеличение капиталоемкости предприятия с целью повышения производительности труда (что отражается на квалификационной структуре спроса на рабочую силу внутри страны).

Как показывают исследования, в основе миграции лежат различия в социальной и налоговой системах страны происхождения и страны иммиграции, а структура иммиграции обусловлена квалификацией и происхождением рабочей силы.

Согласно территориально-структурным моделям масштаб межстрановых миграционных потоков предопределяется сочетанием таких факторов в регионе эмиграции, как безработица, прирост населения, бедность, экономическая стагнация, а в регионе иммиграции – нехватка рабочей силы, быстрый экономический рост и рост занятости. Действуют также факторы значительного разрыва в уровне заработной платы между регионом эмиграции и иммиграции, а также географической удаленности, языковой и культурной дистанций.

Аргументы, подкрепляющие эти модели, хорошо вписываются в неоклассическую теорию, согласно которой миграция может выравнивать региональные различия в уровне заработной платы. Хотя анализ данных, прежде всего по Великобритании, показывает, что миграция не играет большой роли в сокращении региональных различий в уровне заработной платы и безработицы. Рынки труда сегментированы и регулируются, так что миграция может выступать лишь как один из факторов выравнивания заработной платы и безработицы. Однако в пределах США внутренней миграции приписывают важную функцию нивелирования регионального дисбаланса. В пределах ЕС существуют разные модели, которые в одних регионах сходны с США, а в других похожи на британскую модель.

Анализ динамических рядов показывает, чем именно обусловлена занятость иностранной рабочей силы. Различия в отраслевом развитии производства, соотношении между капиталом и трудом, уровне протекционизма выделяются в качестве факторов влияния, равно как институциональные механизмы набора рабочей силы.

Внимания заслуживают исследования эффекта благосостояния в результате миграции в странах эмиграции и иммиграции. Речь идет о воздействии трудовой миграции на уровень заработной платы и распределение доходов в стране иммиграции. В эмпирических исследованиях эффект некоторого снижения уровня заработной платы вспомогательных работников и учеников по большей части приписывается трудовой миграции. Этот эффект ярко выражен в странах, использующих иностранную рабочую силу.

При оценке влияния трудовой миграции на заработную плату и общеэкономическую производительность ключевой вопрос состоит в том, заменяют или дополняют трудовые мигранты рабочую силу данной страны, и если да, то в какой мере. В Австрии, например, риск снижения уровня заработной платы невелик, а безработица растет за счет расширяющейся иностранной занятости прежде всего на сезонных работах и иностранцев, проживающих здесь длительное время.

Страны эмиграции, по-видимому, извлекают меньшую, чем ожидалось, выгоду от оттока своей рабочей силы (сокращение безработицы, поступление денежных перечислений, более высокий уровень квалификации работников в случае возвращения на родину и т.д.).

Теории внешней торговли

Модели миграции рабочей силы сходны с динамикой торговых потоков: с повышением уровня развития страны наблюдается дифференциация не только обмениваемых товаров, но и квалификационной структуры мигрантов.

В моделях международной торговли отражается неравномерное размещение природных ресурсов и прочих факторов производства (капитал и рабочая сила). Классическая теория внешней торговли исходила из отсутствия перемещения рабочей силы между странами. Движение рабочей силы в XVIII – начале XIX вв. стало следствием колонизации и подлежало государственному контролю. И только во второй половине XIX в. в теорию введена взаимозависимость между движением капитала и рабочей силы, с одной стороны, и торговлей – с другой.

Р.Манделл утверждает, что торговые барьеры стимулируют движение факторов производства, а ограничения оказывают положительное воздействие на торговлю товарами. Это позволяет надеяться, что интеграционный процесс в ЕС будет способствовать расширению торговли товарами между странами ЕС и сокращению миграции рабочей силы. Динамика торговых потоков и миграции подтверждает такие предположения.

Миграцию могла бы заменить внешняя торговля. Но это правомерно только в случае, если двигателем международной торговли служат различия в ресурсной базе стран мира. Посредством обмена возникало бы разделение труда, отвечающее сравнительным преимуществам в производственных издержках. Начиная с 80-х годов принцип сравнительных преимуществ в издержках воспринимается как слабое объяснение явления. Главные торговые потоки приходятся на страны сопоставимого уровня экономического развития и в пределах одной и той же отрасли промышленности.

“Новые” теории внешней торговли объясняют поэтому торговые потоки несовершенной конкуренцией, эффектом масштаба в производстве, горизонтальной и вертикальной дифференциацией продукции, т.е. различиями в спросе на товары в сочетании с эффектом масштаба предложения. Современная теория внешней торговли принимает в расчет, хотя пока частично, какие именно перекрестные связи существуют между торговыми и инвестиционными потоками, с одной стороны, и потоками капитала и рабочей силы, с другой.

Однако для определения характера и значения трудовой миграции в международном экономическом процессе определяющей помимо интернационализации торговли является роль интернационализации производства через посредство иностранных инвестиций. Торговля товарами и трудовая миграция могут быть дополняющими явлениями, т.е. рабочая сила определенной квалификации устремится туда, где будет использоваться в производстве экспортных товаров (например, работники информационного обеспечения, программисты, инженеры устремляются в центры по производству компьютеров и программных пакетов).

Теория интеграции

Теоретически миграция рабочей силы имеет место до тех пор, пока в интеграционном пространстве не выравнится предельная производительность труда и, таким образом, заработная плата. Предпосылка тому – отсутствие преград для миграции, взаимное признание уровня квалификации и условие, что культурные и языковые различия не являются решающими.

Значение социально-культурной принадлежности в принятии решения о миграции слабо учитывается в этой теории, хотя, как свидетельствуют различные миграционные модели, применяющиеся к гражданам ЕС, при определении размеров и направлений миграционных потоков очень важны традиционные отношения (историческое измерение).

Вопреки положениям теории интеграции движение капитала и товаров стало более важным инструментом сглаживания различий в уровне заработной платы и производительности, чем трудовая миграция.

До создания Общего рынка 44% иностранной рабочей силы составляли выходцы из региона, образовавшего позднее “шестерку” ЕЭС. В “девятке” ЕЭС в 1980 г. около 47% всей иностранной рабочей силы были выходцами из ЕЭС. Эта доля уменьшилась в конце 80-х – начале 90-х годов. В 1995 г. лишь 42% из примерно 6,5 млн иностранных рабочих, занятых в 15 странах ЕС, были выходцами из регионов ЕС.

Степень взаимоналожения рынков труда в ЕС (доля граждан стран – членов ЕС в общей численности занятых) очень низка и составляет в настоящее время около 2% (в Германии – 1,8%, Франции – 2,4, Великобритании – 1,6, Австрии – 0,9%). Доля всей иностранной рабочей силы в общей численности занятых в ЕС в 1996 г. составляла 5%. Подобная динамика соответствует намерениям ЕС: создание внутреннего рынка ЕС не должно увязываться с резким ростом трудовой миграции. Выравнивание межрегиональных различий в доходах и заработной плате должно в первую очередь осуществляться через потоки капитала и товаров и лишь затем через трудовую миграцию.

Правовые рамки трудовой миграции

C 1958 г. постепенно вводился режим свободного перемещения рабочей силы в шести странах – учредителях ЕС. После 1968 г. (с формированием Таможенного союза) граждане ЕС могли трудиться без разрешения в любой стране – члене организации.

На определенные сферы вплоть до 1970 г., особенно на банковское и страховое дело, транспорт и свободные профессии, распространялось переходное регулирование. До 1992 г. сохранялись барьеры для перемещения, с одной стороны, вследствие неполной интеграции рынков капитала, с другой – в связи с существованием особых договоров, действовавших на транспорте, а также различий в требованиях в отдельных странах к уровню квалификации.

С начала 80-х годов определенные виды занятости ограничиваются взаимным признанием национальных правил и норм в целом. Координируются системы социального страхования, с тем чтобы устранить преграды для свободного перемещения рабочей силы. Что касается доступа граждан третьих стран на рынок труда, то здесь действуют различные формы регулирования в конкретных странах. Право на жительство в одной стране ЕС не дает гражданину третьей страны аналогичное право для другой страны – члену организации.

Выводы из практики

В 60-е – начале 70-х годов использование иностранной рабочей силы было важной составляющей экономического развития. В этот период число работающих в “шестерке” ЕЭС иностранцев возросло примерно с 1,8 млн до почти 4,4 млн человек.

Большая часть иммиграции стала следствием целенаправленной вербовки рабочей силы, проводившейся в странах иммиграции. Вербовка (как стимул иммиграции) важна в том случае, если между страной эмиграции и страной иммиграции отсутствуют традиционные миграционные отношения.

Растущая глобализация производства в 70-80-е годы, а также рост третичного сектора сказались на притоке рабочей силы. С 1975 по 1995 гг. количество трудовых мигрантов в странах – учредителях ЕЭС увеличилось примерно на 400 тыс. человек. Доля наемных работников из стран “шестерки” в общей численности всех иностранных рабочих сократилась с 48 до 42%.

В настоящее время в 15 странах – членах ЕС занято около 6,5 млн иностранцев.

В 80-е годы сформировалось новое ядро, составившее экономическую основу занятости – высокотехнологичные отрасли, такие, как сфера высокоспециализированных услуг (центральные отделения концернов с отделами планирования, организации и контроля географически дифференцированной децентрализированной производственной системы, консультанты по финансам, технические консультанты и пр.). Подобная реструктуризация сопровождалась определенной поляризацией спроса на рабочую силу.

Помимо растущего спроса на рабочую силу в сферах высокой технологии и услуг, ориентированных на производство, возникали виды низкооплачиваемого труда (услуги по уходу, курьерские, садовников, химчистки, службы безопасности и т.д.), на которые возрастает спрос со стороны рабочей силы с высоким уровнем дохода. В ходе ликвидации экономического отставания стран сократилось предложение дешевой и мобильной рабочей силы. В этом смысле приобрели значимость страны ЦВЕ, равно как и новые индустриальные страны Азии.

Профессиональная и квалификационная структура трудовой миграции определенной страны дает представление о ее положении в международном разделении труда. Все больше применяются стратегии найма в масштабах Европы, прежде всего в сфере менеджмента, финансов и страхового дела, а также в технических профессиях (инженеры).

Перспективы миграционной политики

В ЕС различаются в основном два типа миграционных систем, предусматривающие:

право на долговременное пребывание, увязанное с трудовой миграцией;

изначально краткосрочное пребывание иностранцев для удовлетворения пикового спроса на сезонную и конъюнктурную занятость.

Такая грубая классификация приемлема лишь условно, поскольку миграционные системы изменяются в ходе эволюции по мере обнаружения и преодоления внутренних несоответствий, под давлением внешних факторов или при появлении склонности к взаимопроникновению.

Страны иммиграции с течением времени все больше включают в свою систему трудовую миграцию (сезонную и сельскохозяйственную занятость вплоть до усиленной вербовки рабочей силы самой высокой квалификации – как следствие международного переплетения рынков капитала, валюты и товаров, а также как применение “наилучшей международной технологической практики”). Страны, ранее ориентировавшиеся на краткосрочную трудовую миграцию, ввиду длительного использования труда иностранцев и практики воссоединения семей де-факто превратились в страны иммиграции.

Можно утверждать, что происходит определенная международная адаптация систем, но сохраняются их сущностные различия. Так, миграционные системы, преследующие цель интеграции иностранцев (демографическая цель, отвечающая социальной политике страны), имеют долгосрочные планы. Они неспешно реагируют на изменения конъюнктуры на рынке труда. Напротив, политика использования труда иностранцев ориентируется на потребности рынка труда и позволяет быстро адаптироваться к изменившейся конъюнктуре. Рабочая сила подбирается в первую очередь на рынке труда, так как по линии воссоединения семей стираются критерии отбора.

Такие страны иммиграции, как США, Канада, Австралия стимулируют приток рабочей силы – от квалифицированной до высококвалифицированной, в Европе эта практика встречается намного реже. Соответственно квалификационная палитра первичных трудовых иммигрантов в США сходна с палитрой последующих иммигрантов – членов их семей.

Иммиграция может завершиться формированием этнических анклавов, занимающих определенные ниши на рынке труда; однако будучи итогом целенаправленной вербовки она может повысить конкуренцию в определенных сегментах рынка труда. Относительное превышение предложения рабочей силы не должно поэтому выливаться в прирост безработицы. Оно может быть скорректировано путем увеличения заработной платы. Но мигранты, заполняя ниши, сами могут создавать спрос на свою деятельность.

ЕС стремится проводить последовательную миграционную политику. Шенгенское соглашение (июнь 1990 г.) – один из важных аспектов подобной политики. Гармонизируются методы и меры регистрационного контроля.

В 80-х годах во многих странах увеличился объем незаконной занятости, участились случаи нарушения условий занятости, подпадающей под обязательное социальное страхование. Поэтому, с одной стороны, изучаются причины и структурные элементы подобного развития, а с другой – принимаются правовые меры, обеспечивающие целенаправленную борьбу с нелегальной деятельностью.

В целом расширяется контроль над предприятиями в виде инспекторского надзора за соблюдением социальных законов, ужесточаются санкции при осознании того, что штрафы лишь тогда обладают эффектом устрашения, если их размер превышает экономию от невыплаты взносов по социальному страхованию и налогов и высока вероятность обнаружения нарушений.

Есть надежда, что штрафами за нелегальную занятость удастся упредить (сократить) нелегальный приток рабочей силы (ведь именно обеспечение работой обычно является основной причиной притока иностранцев).

***

Либерализация потоков товаров и финансовых средств сокращает или заменяет потоки рабочей силы, т.е. выступает заменителем миграции. Эмпирические исследования этого положения едва ли имеются не только потому, что слаба статистическая база, но и потому, что отсутствует должное отслеживание этих процессов.

Дифференциация экономического развития, как следует из опросов экспертов, вызывает трансформационные процессы на рынке труда, которые по крайней мере в течение 10-15 лет усиливают динамику миграции. Содействие развитию – не альтернатива миграционной динамики, а ее дополнение. Оно способствует изменению характера миграции, но не упраздняет само явление. Либерализация торговых отношений и миграционные потоки часто дополняют, а не подменяют друг друга.

Модели торговых потоков соответствуют моделям миграционных потоков. При более высоком уровне экономического развития более дифференцированной становится структура обмениваемых товаров и повышается их качество, при этом параллельно происходит смещение миграционных потоков в направлении к более высокой интенсивности профессиональных навыков. На открытость для международной конкуренции экономика, по-видимому, реагирует ростом производительности и образованием структур, ускоряющих рост экономики и, таким образом, занятости и сокращающих разрыв в уровне заработной платы по сравнению с заграницей.

Одновременно интернационализация торговли повышает качество информации о возможностях труда за рубежом, а усиливающаяся специализация и повышение квалификации создает предпосылки к использованию имеющихся там возможностей. Изменение миграционных потоков происходит в результате структурных изменений в экономике и специализации в рамках международного разделения труда.