Оптимизация государственного управления в переходном обществе

АЛЕКСАНДР ДАНИЛОВ
доктор социологических наук,
член-корреспондент Академии наук Беларуси

• Эффективность реформ определяется качеством управления социально-экономическими процессами
• Свободную конкуренцию нельзя обеспечить без помощи государства
• Демократизм в его классическом понимании становится одним из главных условий оптимизации общественного и государственного управления

Общество эпохи трансформации освобождается от догм и на какое-то время получает свободу поиска эксперимента, в том числе в сфере управления. Проходит шок от хаоса "перестройки", приходит осознание огромных потерь, отбросивших общество в его развитии. Выход из кризиса, налаживание управления всеми процессами на уровне высших достижений современной науки становятся первостепенной задачей нынешнего этапа.

Забота о процветании нации составляет важнейшую часть повседневной управленческой работы, требующей тщательного учета влияния всех слагаемых ситуации. Скрупулезное изучение трансформационных процессов в странах Центральной и Восточной Европы, опыта успешной экономической политики послевоенной Германии убеждает в том, что государственное регулирование не только не является антиподом рынка, но лишь оно и способно наладить "цивилизованное" функционирование рыночного хозяйства.

Наиболее эффективно реформы проходят (при прочих равных условиях) не там, где провозглашаются самые радикальные идеи, а там, где устанавливается новый системный подход к управлению социальными и экономическими процессами.

Необходимо учитывать и то, что удержать власть в обстановке хаоса практически невозможно и любые маневры в этом отношении имеют весьма ограниченный диапазон. С другой стороны, очевидно, что в новых условиях власть, чтобы выполнять свою миссию, должна изменить собственное содержание. Власть, которая отреклась от большинства прежних функций и только имитирует прежнюю деятельность, выявляет свою беспомощность и ненужность.

Эффективность государственного управления определяется прежде всего глубиной понимания действительности, т.е. четким видением определяющих факторов развития. Успех здесь могут предрешить как основательные знания, так и искусная практика. В этой связи оптимизация государственного управления есть прежде всего выбор корректных целей, которые служат основой и для стратегии, и для тактики.

В самом общем виде прогресс страны зависит от трех факторов - имеющихся ресурсов, системы приведения их в действие (управление в узком смысле) и системы высвобождения созидательной энергии работников (управление в широком смысле). Каждый из факторов, в свою очередь, имеет ряд составляющих, но я сделаю лишь общий очерк стратегии решения крупных национальных задач.

Философия возрождения

Понятно, что в таком серьезном вопросе имеет смысл приглядеться к опыту тех, кто до нас успешно решал подобные задачи. Представляется, что больше всего нам подходит опыт реформ в послевоенной Германии, инициированных Людвигом Эрхардом, отцом германского "экономического чуда".

Конечно, положение в Германии в 50-х годах было другое, чем в России, Белоруссии и на Украине в 90-х годах. К тому же Запад был заинтересован в скорейшем возрождении ФРГ. И все же основной источник возрождения Западной Германии - это искусство хозяйственного управления и трудовой вклад самих немцев.

Экономические теории, которыми руководствовались в тот период, практически те же, что и сегодня. Но Эрхард опирался не на них. Он положился прежде всего на практику. Задача, поставленная им еще в 1948 г., заключалась в создании "массовой покупательной способности всех слоев населения"¹.

Эрхард понял, что самым эффективным средством для обеспечения благосостояния может и должна стать конкуренция, которая "уничтожает все привилегии, не являющиеся непосредственным результатом повышенной производительности труда"². Именно через конкуренцию мыслились им достижение социализации прогресса и прибыли, а также реализация личного стремления каждого к трудовым достижениям. Задача решалась на фоне восстановления и развития всего народного хозяйства, поскольку без роста предложения товаров нечего было и думать об оживлении конкуренции. Эта задача предполагала также предоставление всем работы.

Но обеспечить свободную конкуренцию, использовать ее в качестве мотора оживления инициативы нельзя было без помощи государства. Роль необходимейшей "хозяйственной конституции" сыграл прежде всего закон, запрещающий картели³.

Странам переходного типа очень важно тщательно разобраться в этой философии возрождения: "Понятия "благосостояние для всех" и “благосостояние через конкуренцию" связаны неразрывно. Одно является целью, другое - путем, ведущим к этой цели"⁴. Что нам не удается, так это наладить подлинно свободную конкуренцию, которая бы поощряла инициативного производителя. Наш паразитарный, в основном "негосударственный" сектор не хочет брать на себя созидательные функции. Выступая против государства, он тем не менее остается привязанным к льготам, субсидиям, короче, к государственному бюджету. "Гайдарономика" в России, породив криминальность, создала тем самым почти неодолимый барьер на пути свободной рыночной конкуренции, т.е. убила курицу, которая должна была нести золотые яйца.

Подход Эрхарда не увязает ни в догмах социал-демократии, ни в установках либерализма. Поощрение производства всегда было главным принципом хозяйствования по Эрхарду, и это блестяще оправдалось: с 1949 г., т.е. с начала проведения федеральным правительством политики социального рыночного хозяйства, до 1959 г. национальная продукция повысилась с 47 млрд нем. марок (в ценах 1936 г.) до 85,8 млрд.⁵

"Этот пример неоспоримого успеха экономической политики показывает, насколько важнее сосредоточить все усилия народного хозяйства на увеличении народнохозяйственного дохода, чем терять силы в борьбе за распределение дохода и тем самым уклониться от единственно плодотворного пути повышения национальной продукции. Куда легче дать каждому по более крупному куску от большего, все увеличивающегося в своих размерах пирога, чем получить выгоду из споров о распределении маленького пирога, ибо тогда каждая выгода должна быть компенсирована какой-либо другой невыгодой"⁶, - этими словами Эрхард отвечает и на самые злободневные проблемы нашей сегодняшней жизни.

Достаточно было на деле утвердить принцип соревнования вместо принципа эгоизма, и по темпам развития ФРГ оставила позади себя другие европейские страны.

Действительно, состязание в способности создать более качественные продукты за меньшую цену - это единственно здоровая основа всякого развития. Все остальное - бесконечная говорильня и бесконечное перетягивание каната, что мы и наблюдаем во многих странах переходного типа.

Скептицизм Эрхарда в отношении споров о "справедливом" распределении национального дохода исходил из убеждения, что любые требования о повышении заработной платы, обосновываемые этой "справедливостью", сводятся к стремлению добиться выгоды для себя за счет других.

Вопреки распространенным пропагандистским клише Эрхард был одним из принципиальнейших государственников. Тем не менее он постоянно настаивал на снижении налогового бремени, видя возможность компенсировать это за счет резкого повышения всего национального производства при сдерживании аппетитов на государственные затраты.

В число основных экономических прав гражданина Эрхард, наряду с правами на свободу потребления и хозяйственную деятельность, включал право на устойчивость национальной валюты. Он шел от потребностей граждан и таким образом нащупывал самый верный и результативный путь.

Есть смысл подробнее ознакомиться с его аргументацией: "Думая о том, чтобы обеспечить нашему молодому демократическому государству твердое будущее, давно пора вернуться на путь нравственных ценностей (курсив мой. - А.Д.). Когда мы выдвигаем такое требование, то в нем сливаются в некое единство как экономическая, так и общественная политика. В середине двадцатого века экономическое процветание теснейшим образом связано с судьбой государства, как и наоборот - признание каждого правительства и каждого государства непосредственно связано с успехом или неудачей их экономической политики. Такая взаимозависимость политики и экономики делает недопустимым мышление замкнутыми категориями"⁷.

Указанные подходы при надлежащем претворении в жизнь способны гарантировать успех политики трансформации. Что не делается в государствах, терпящих бедствия, так это, прежде всего, не стимулируется созидательный труд нации. Нравственные ценности почти полностью отсутствуют, тогда как именно этот фактор органически подкрепляет ставку на свободу конкуренции. Как ни парадоксально, именно оголтелые сторонники самых радикальных форм создают неодолимые преграды на пути рыночного хозяйства.

Одна из причин неудач политики преобразований - желание кое-как отбиться от наседающих проблем, тогда как это только затягивает кризис и не дает никаких надежд на возрождение. Какую разрушительную роль играют догмы, показывает выступление Эрхарда в Антверпене 31 мая 1954 г. Он так живописует ситуацию в германских землях в марте 1948 г.: "Это было время, когда большинство людей не хотело верить, что опыт валютной и экономической реформ может удасться. Это было то время, когда мы в Германии занимались вычислениями, согласно которым на душу населения приходилось раз в пять лет по одной тарелке, раз в двенадцать лет - пара ботинок, раз в пятьдесят лет - по одному костюму. Мы вычисляли, что только каждый пятый младенец может быть завернут в собственные пеленки и что лишь каждый третий немец мог надеяться на то, что он будет похоронен в собственном гробу. Последнее казалось тем единственным, на что мы еще могли надеяться. Мысль о том, что на основании подсчетов сырья и при помощи других статистических данных можно определять судьбу народа на многие годы вперед, свидетельствовала лишь о бесконечной наивности и ослепленности тех, кто был рабом экономического планирования. Эти сторонники механистичности и дирижизма не имели ни малейшего представления о том прорыве динамической силы, который должен был проявиться у народа, как только он смог заново осознать свое собственное достоинство и высокую ценность свободы (курсив мой. - А.Д.)"⁸.

Никакие особенности наших прошлых экономических отношений и наших сегодняшних представлений не снимают общего для всех наций вопроса о путях оживления экономической деятельности. Даже чрезвычайно упрямый человек должен признать, что положение в германских землях в конце 40 - начале 50-х годов мало отличалось от нынешней ситуации в большинстве стран СНГ: инфляция при замороженных ценах, парализующая экономику; невозможность административного управления при переизбытке денежных знаков; увеличивающиеся товарные запасы, товарообмен в натуральной форме.

В Западной Германии так же, как и теперь в СНГ, шла ожесточенная борьба между сторонниками разных способов экономического реформирования. Верно, что страна в 1948-1954 гг. получила помощь по плану Маршалла в размере 1,5 млрд долл. Ей была предоставлена и товарная помощью в 1946 -1950 гг. на 1,2 млрд долл.⁹. Но не это заставило раскрутиться маховику национальной инициативы, а прежде всего валютно-экономическая реформа, вернувшая деньгам их прежнюю значимость. На такой основе и произошло под влиянием конкуренции сбалансирование между заработками и ценами, между номинальным доходом и уровнем цен.

Все, разумеется, не так просто. Имело место и воздействие ряда благоприятных случайностей.  Но так или иначе произошло ускорение производительной деятельности. "Ленивый" капитал, находившийся на сберкнижках, в результате реформы частично "сгорел", зато производители получили возможность обогатиться на продаже скрытых товарных ресурсов и бросить прибыли на расширение производства.

Свободная конкуренция и товарное производство - это главное, о чем должно заботиться правительство. Вопрос в том, чтобы расчистить для этих факторов поле действия.

Напомню о некоторых интересных нововведениях, которые принесли немалую пользу восстановлению ФРГ. Это, в частности, освобождение от налогообложения заработка за сверхурочную работу, подкрепившее ценность созидательного труда. Следует признать положительным также опыт периодической публикации "каталога уместных цен", который разрабатывался чиновниками совместно с торгово-промышленными кругами и профсоюзами.

Безусловно, положительную роль сыграл и тот факт, что промышленность Западной Германии какое-то время работала исключительно на внутренний рынок, не испытывая ощутимой внешней конкуренции. Страны же СНГ, как известно, почти повсеместно потеряли контроль над своими внутренними рынками, что вызывает лишь дополнительные сложности.

К важным слагаемым успеха, которые обеспечило германское государство, следует отнести и формирование "рынка покупателя", и идеологию непрерывной рационализации производства. Государство сумело отстоять в нелегких спорах с оккупационными властями приоритет стабильности валюты перед всеобщей занятостью.

Деятельность Эрхарда не проходила в некоем вакууме, при полной свободе от корректирующего влияния государства. И как бы он не протестовал против "смирительной рубашки" государственных установлений, они имели место в течение всего периода создания "экономического чуда".

Многие сейчас забыли, что вся Европа, по существу, вышла из "центрально регулируемой экономики" и что в самой ФРГ курс Эрхарда постоянно подвергался нападкам и корректирующим воздействиям именно с этих позиций. Министр народного хозяйства земли Северный Рейн-Вестфалия Нольтинг, критикуя Эрхарда, в свое время говорил: "Я еще раз подчеркиваю: принудительное хозяйство - это искалеченное хозяйство эпохи нужды, оно никогда не желательно, но, к сожалению, иногда оно необходимо. Принудительная экономика является дополнением свободного хозяйства, вашего свободного хозяйства<...>, когда оно не в состоянии развиваться дальше. Поэтому мы опасаемся, что скоро нам предстоит новое издание такой экономики. Министр народного хозяйства ФРГ, который начал борьбу с принудительным хозяйством путем пышных речей, скоро придет к тому, что он к этому хозяйству вернется<...>.

Сегодня министр народного хозяйства сам говорит о планировании - это тот самый человек, который недавно еще язвительно заявил нам: немножечко планового хозяйства не бывает, как не бывает "немножечко" беременности"¹⁰.

Чтобы не осталось никаких сомнений относительно " Эрхарда в действии", приведу его концепцию экономического управления: "Хотя в любой экономике и существуют групповые интересы, не они должны определять линию экономической политики <...> столкновение частных интересов не ведет к плодотворному синтезу. Поэтому нельзя допустить разложения народного хозяйства на составные части - групповые интересы. Нельзя идти путем распада, отдаляться от того всеобъемлющего, подлинного порядка в хозяйственной жизни, который один лишь способен гарантировать гармонию в социальной жизни народа. Поэтому нашей наиважнейшей задачей должно быть предотвращение этой опасности (курсив мой. - А.Д.)"¹¹.

И далее: "Основой всего рыночного хозяйства является и должна остаться свободная конкуренция. Это возможно только там, где не будет допущено никакого угнетения свободы, но где свобода основывается на моральном и правовом кодексе народа и является общеобязательным законом, больше того, наивысшей ценностью общества.

Я глубоко убежден, что свободное предпринимательское хозяйство сохранится у нас лишь до тех пор, пока наша государство будет стоять на страже свободы. И если кто-то в лагере предпринимателей этим недоволен, считая это ограничением свободы государством, я могу возразить одно: здесь речь идет о ложно толкуемой свободе, ибо нельзя, прикрываясь именем и принципами свободы, подавлять эту свободу (курсив мой. -А.Д.).

Как в государственном, т.е. общественно-политическом, устройстве порядок устанавливается основными законами, конституцией, которая определяет формы человеческого общежития и регулирует взаимоотношения людей, - так и в хозяйстве существует подобный порядок. Здесь сферы ответственности ясно разграничены. Предприниматель несет ответственность за свое предприятие; тут он может с полным правом требовать, чтобы его действия были свободны от государственной указки и водительства, чтобы он пользовался полной предпринимательской свободой. Я первый, кто поддерживает это требование предпринимателей. Но ответственность за государственную политику несет только государство. Нам известно, куда приводит смешение этих двух функций (курсив мой. - А.Д.)"¹².

Полагаю, что именно Эрхард лучше всех ответил на вопрос об оптимизации государственного управления в переходном обществе. Основываясь на своем опыте, он сформулировал философию этого вопроса: " В задачу государства не входит непосредственное вмешательство в хозяйство, во всяком случае до тех пор, пока этого не требует само хозяйство (курсив мой. - А.Д.). <...> Ответственным за экономическую политику - я это подчеркиваю - является исключительно государство (курсив мой. - А.Д.) в рамках данных ему демократическо-парламентских компетенций и прав. Конечно, вполне законна заинтересованность предпринимателей в экономической политике, как законно их право высказывать свое мнение, но им самим, как и их представительным органам нельзя вмешиваться в экономическую политику<. ..>”¹³.

Необходима новая парадигма развития

В  последнее время все чаще дискутируется проблема "государства всеобщего благоденствия", создание которого является якобы выдающимся достижением Запада. При этом отмечается, что это государство находится в критическом состоянии и цели его остаются нереализованными. Более того, признается, что логика нынешнего "рынка" ведет к атомизации общества.

Государство, основанное на идеалах потребления, зашло в тупик. Это уже осознается, но продолжаются ожесточенные споры: где же выход?

Главный научный сотрудник Института социологии РАН, доктор философских наук О.Яницкий, анализируя новейшие работы западных социологов, обратил внимание на то, что доминирующий ныне взгляд на мир исходит из устаревших постулатов, в частности не учитывает "новую экологическую парадигму", утверждающую высшую ценность природы и необходимость государственного регулирования с целью защиты природы и человека.

Современные политики часто строят свою линию исходя из действительности, а не из рекомендаций науки. Но в их арсенале есть средства прорыва к новой, будущей парадигме развития, в которой предпочтение отдается не рынку, а общественным благам, не механизмам рыночного контроля, а предвидению и планированию¹⁴.

Какие же это средства? Прежде всего - достижение общественного согласия на основе максимально возможной гармонизации интересов, постоянный конструктивный диалог всех социальных сил. Если же это затруднено, решающим способом прорыва к новой парадигме выступает всенародный опрос - референдум как форма прямого выявления общественного мнения.

В условиях нормальной информационной среды народное большинство, как правило, принимает оптимальные или близкие к ним решения. Конечно, с точки зрения региональных или геополитических интересов такие решения могут не вызвать всеобщего ликования, но их оправданность не подлежит сомнению, поскольку в результате референдума государственная власть получает условия для принятия полноценных управленческих решений.

Но возможность нигде не реализуется в действительность автоматически. Повсюду дело упирается в кадры управленцев, точнее - в качество элиты, т.е. того верхнего управленческого слоя, который принимает наиболее активное участие как в формировании, так и осуществлении государственной линии.

Здесь тоже есть секреты, и они уже выявились со всей определенностью. Нарождающаяся элита повсеместно, как это было всегда в истории, вынуждена опираться на часть прежних элитных кадров, способных к восприятию новых идей. Без них невозможно приступить к реальной организации процессов управления. С течением же времени во всех странах образуется новая элита, и ее национальная роль предопределяется прежде всего уровнем ее демократизма и открытости. В этом - залог ее успешных действий.

Именно наиболее последовательная демократизация реализует те требования, которые выдвигает все большее число социологов в качестве решающего условия перехода к новой системе организации общественных отношений, так называемой новой экологической парадигме.

Происходят перемены в самом механизме осуществления власти. Многочисленные ее функции как интеграторы социальной системы смещаются в сторону прогнозирования, отбора и закрепления наиболее эффективных моделей реализации "инвайронментальных" (т.е. экологических в самом широком смысле) подходов. Из надзора за строгим соблюдением того, что есть, деятельность перспективной государственной машины должна все более трансформироваться в прогнозирование того, что должно быть, в разработку и закрепление новых форм трудового, технологического, бытового и эстетического взаимодействия человека и природной среды.

Развернувшийся на огромной территории Центральной и Восточной Европы, Закавказья, Прибалтики, Центральной Азии процесс трансформации не может ограничиваться только прагматическими задачами политиков и экономистов, он неизбежно должен отразить общий поиск человечества. Только этим и определится конечный успех трансформации, которая есть не только суровая историческая необходимость, но и шанс для прорыва к более высоким формам цивилизации.

Может быть, сегодня еще не все общества способны находить средства социального обеспечения новых императивов управления, возможно, сами эти императивы встречают усиленное сопротивление поборников линейного рыночного мышления, но в целом понятно, что чем выше уровень демократизма, учета общих интересов, тем ближе общество к осуществлению принципов, игнорирование которых наверняка погубит человечество. Таким образом, демократизм в его классическом понимании становится одним из главных условий оптимизации общественного и государственного управления.

Реально это означает расширение занятости, развитие хозяйственной инициативы, устранение всех препятствий для роста производительности труда и повышения качества товаров. Но прежде всего это приложение постоянных усилий по улучшению качества среды управления, воздействие на человека с таким расчетом, чтобы в успешности процессов управления были заинтересованы все граждане. Это и большая культура, и более высокая мораль. Новые формы управления создаются не для успешного самообслуживания управляющих инстанций, а ради того, чтобы их функции во все большей степени исполнялись на местах, т.е. ради обеспечения приоритета не бюрократической, а гражданской жизни.

Сегодня еще не ясно, в чьи руки конкретно должны быть переданы важные функции государства на уровне первичного производственного коллектива, но очевидно, что эти функции должны быть переданы, если мы хотим реализовать новую парадигму развития, если мы не желаем оказаться под обломками старых и ветхих сооружений.

Мир меняется. Выиграет в нем тот, кто точнее и определеннее увидит перспективу его развития. И не только увидит, но и сумеет вручить судьбу будущего личностям, способным осуществлять планы преобразований с настойчивостью, последовательностью и постоянной заботой об интересах страны и ее граждан.

¹Эрхард Л. Благосостояние для всех: Пер. с нем. - М.: Начала-пресс, 1991. - С.13.
²Там же. - С.13.
³Там же. - С.15.
⁴Там же. - С.15.
⁵Там же. - С.15.
⁶Там же. - С.16.
⁷Там же. - С.20-21.
⁸Там же. - С.23.
⁹Там же. - С.28.
¹⁰Там же. - С.124.
¹¹Там же. - С.131.
¹²Там же. - С.133.
¹³Там же. - С.134.
¹⁴Социологический журнал. - 1994. - № 1. - С.77-78.