Поляризация экономического пространства России и как ей противодействовать

РОБЕРТ НИЖЕГОРОДЦЕВ
кандидат экономических наук,
старший научный сотрудник Института проблем управления РАН

• Фрагментация экономического пространства страны является фактором дестабилизации, во многом подрывающим национальную безопасность
• Корни проблемы в том, что в макроэкономической системе
на конкурентных рынках действует закон средней нормы прибыли
• Выход следует искать не в точечных инвестициях, а в разработке комплексной территориально-отраслевой инвестиционной программы

В России к настоящему времени сложилась доминирующая тенденция, состоящая в углублении межрегиональной дифференциации по ряду основных экономических и социальных параметров. В частности, последние 10 лет разница между наиболее богатыми и бедными районами в уровнях внутреннего продукта и конечного потребления на душу населения непрерывно увеличивается.

Федеральный центр пытается смягчить такую ситуацию, адресуя в наиболее отсталые субъекты РФ бюджетные субвенции и осуществляя точечные инвестиции в их экономику, позволяющие поддерживать в жизнеспособном состоянии отдельные наиболее важные предприятия. Предоставляются также льготы по налоговым отчислениям, направляются бюджетные трансферты, необходимые для решения социальных проблем.

Тем не менее эти меры не дают возможность достичь существенных результатов. Дифференциация между регионами неуклонно углубляется, прежде всего из-за быстрого ухудшения социально-экономической обстановки в наиболее бедных субъектах федерации. Некоторые из них могли бы претендовать на получение статуса региона социального бедствия. Вымирают рабочие поселки и даже некоторые малые города, пустеют отдаленные и малоосвоенные районы Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. За годы рыночных реформ почти миллион жителей покинули области, составляющие Дальневосточный федеральный округ. И сегодня 2/3 населения северной зоны и 1/3 южной зоны Дальнего Востока ориентированы на выезд¹.

Отсюда и стремление отдельных территорий к самоопределению, намеки на что порой доводятся до общественности, особенно во время выборов или экстремальных ситуаций. Такая политико-правовая децентрализация становится внешним оформлением и поверхностным выражением более глубоких процессов экономического обособления. Аналогичные тенденции наблюдаются не только во взаимоотношениях между регионами, но и внутри некоторых субъектов РФ.

Корни проблемы в том, что в макроэкономической системе на конкурентных рынках, допускающих межотраслевые переливы капитала, действует закон средней нормы прибыли, выражающий тенденцию к получению равной величины прибыли на равный авансированный капитал. Как следствие, часть прибавочной стоимости, создаваемой в трудоемких отраслях (с низким органическим строением капитала), присваивается в капиталоемких (с высоким органическим строением). На территориальном уровне данный закон способствует усилению индустриально развитых регионов, где сосредоточены капиталоемкие отрасли хозяйства, и тормозит экономический рост (усугубляет технологический и структурный консерватизм) в отсталых. Таким образом, он действует как закон дифференциации (неравномерности экономического развития).

В результате стихийного действия данного закона в каждой сколько-нибудь значительной по площади стране возникают хронически депрессивные территории, которые превращаются в инвестиционную пустыню и выпадают из экономической жизни. Из них начинается неконтролируемая миграция населения, что чревато серьезным обострением социально-демографических проблем. В России – это некоторые районы Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Сегодня уже очевидно, что в рамках системы адресных субвенций (раздаваемых по принципу “кто громче крикнет, тот и получит”) и точечных инвестиций (отраслевая структура которых обусловлена главным образом остротой социальной ситуации, а не экономической логикой развития того или иного территориального образования) рассматриваемая проблема не разрешима. А предлагаемая некоторыми периферийными лидерами передача всех ресурсов (в том числе земли, лесов и недр) в собственность местных властей способна лишь замедлить, но не всегда, наступление разрухи в этих регионах, но принципиально ничего в их судьбе не изменит.

Дело не в собственности, а в отраслевой структуре производства и его технологическом облике. В Канаде исходя из данной посылки сформировали федеральные инвестиционные программы по развитию депрессивных районов, а также задействовали систему косвенных льгот (налоговых, амортизационных и т.п.) для работающих в них фирм. Кроме того, там государственная поддержка сопровождается детально отточенным механизмом законодательных инициатив. Их территориальные субъекты путем взаимных консультаций регулируют совместные притязания (чего хотят от центра и как между собой поделят достающиеся возможности), а затем с согласованной инициативой выходят на федеральный уровень.

Отмечу, что в Канаде, где разброс между провинциями по уровню социально-экономического развития намного меньше, чем у нас, не ставится задача выравнивания экономического потенциала всех территориальных образований. Реалистичный взгляд позволяет осознать, что в обозримой перспективе это невозможно. Только сближение. Там к проблеме равенства другой подход: если государство считает нужным почему-то сохранить (или не в силах устранить) отсталую отраслевую структуру отдельных регионов, то оно должно прямо или косвенно компенсировать им убытки, проистекающие из факта их консервативной структуры производства.

В то время как развитые страны в большей мере научились выравнивать экономическую ситуацию в депрессивных районах, не допуская там значительных провалов, в России некоторыми специалистами задача ставится в иной плоскости – разработки процедуры банкротства стагнирующих территориальных образований и введения в них особого режима финансового управления. Эта опасная идея предполагает, что губернаторы будут фактически отстранены от исполнения властных экономических полномочий и заменены в соответствующем качестве наместниками, назначенными из Москвы.

Из сказанного можно сделать вывод, что сложившаяся в стране экономическая система не воспроизводит, а разрушает предпосылки своего существования.

Что же делать в создавшейся ситуации?

На мой взгляд, необходима разработка и реализация комплексной системы мер, направленных на коренное оздоровление технико-экономической динамики. Эта задача многоаспектна. Обозначу три важнейших направления, по которым следует действовать в первую очередь.

Внешнеэкономическое. Прежде всего, нужны жесткое квотирование импорта, обеспечивающее его сокращение (в том числе путем ужесточения стандартов качества), и разумный протекционизм в отношении отечественных производителей на внутреннем рынке. Требуется предусмотреть льготы российским инвесторам по сравнению с зарубежными и сформировать приоритетные условия для внутреннего инвестирования, создавая препятствия уходу капитала из страны. Желательно также, насколько это возможно, преследовать цель восстановления государственной монополии на экспорт важнейших ресурсов страны.

Замечу, что ничего “социалистического”, окрашенного идеологическими красками, в перечисленных мерах не содержится: усиление государственной монополии внешней торговли – естественная реакция власти на кризис недопроизводства и недонакопление капитала при фактическом отсутствии внутренних резервов накопления. В данном случае государство выражает волю и интересы всего населения, частично ущемляя в правах сориентированный на внешние рынки частный капитал.

Наведение порядка в данной сфере – вопрос отнюдь не экономической целесообразности, а политической воли государства (вопрос о том, чьи интересы представляет государственная власть). К тому же осуществление соответствующего комплекса мер не требует серьезных расходов из бюджета. Основным препятствием на его пути выступают интересы влиятельных частных лиц, которые понесут ощутимые потери.

Финансовое. В этой области необходимо добиться прекращения политики строительства краткосрочных финансовых пирамид, как частных, так и государственных². Так, в условиях наращивания пирамиды внутреннего государственного долга макроэкономические потери от инфляционных ожиданий превосходят эффект от денежной эмиссии (в том числе от носящей откровенно инфляционный характер).

Кроме того, для наведения порядка нужно максимально ограничить вход нерезидентов на краткосрочные денежные рынки, а лучше по возможности резко сократить обращение краткосрочных, “горячих” денег, как это сделано в Китае.

Проблема инфляционного навеса в современном мировом хозяйстве связана не столько с объемом денежной массы, сколько с ее качеством – степенью ликвидности. Нерезиденты неминуемо будут сбрасывать на наши краткосрочные рынки неликвиды, обращение которых государство не может эффективно контролировать. Затем спланированный массовый уход агентов с финансового рынка приводит к его коллапсу, и для страны наступают “черные” вторники, четверги и прочие дни недели. Такова в общих чертах логика организации финансовых кризисов в формально независимых странах, монетарная сфера которых попадает под значительный контроль иностранного капитала.

Замечу, что с началом либерализации цен в стране произошло резкое сжатие объема денежной массы, вызвавшее кризис неплатежей и наводнение каналов денежного обращения всевозможными суррогатами. Это наряду с возложением на центральные банки функции кредитора в последней инстанции послужило одной из основных причин разбалансированности стандартного механизма макроэкономической стабилизации промышленных циклов. Причем низколиквидные денежные агрегаты сыграли роль виртуального насоса, перераспределяющего реальную стоимость и откачивающего дешевые ресурсы из более отсталых в технико-экономическом отношении регионов.

Предпринятые в середине 90-х годов некоторыми субъектами Федерации попытки обособиться в этом плане были как раз вызваны стремлением защититься от засилья низколиквидных, не пользующихся доверием денежных агрегатов, ключ от которых находится в руках центра, и противопоставить им полноценный, ликвидный финансовый инструмент. Примером может служить разработка проекта введения уральских франков.

В мировой практике имеется положительный опыт выхода из подобной ситуации. Так, Южная Корея, Тайвань и Гонконг (в короткие сроки преодолевшие технико-экономическую отсталость и вырвавшиеся в число мировых технологических лидеров) сумели в известной мере обособить свою систему денежного обращения и защитить внутренний финансовый рынок от наплыва из-за рубежа низколиквидных денежных агрегатов. Однако для территориального образования, административно подчиненного федеральному правительству, этот путь принципиально недоступен: отдельный регион не в силах очистить финансовую систему от неликвидов и закрыть границы для межотраслевых переливов капитала. Поэтому в преодолении отсталости депрессивных районов вдвойне велика роль центра, который должен почувствовать момент угрожающего нарастания неравномерности их технико-экономической динамики, подрывающего систему национальной безопасности страны.

Инвестиционное. Данное направление из-за резкого различия субъектов РФ в социально-экономическом развитии особенно важно. Здесь необходимы разработка на федеральном уровне и реализация комплексной межрегиональной инвестиционной программы, логика которой была бы рассчитана на противодействие углубляющейся поляризации территорий. Это позволит укрепить технико-экономическое основание российского федерализма, иначе всякие разговоры о центростремительных настроениях регионов останутся не более чем благим пожеланием. Причем нужно обеспечить не субвенции территориальным образованиям, а федеральные инвестиции в их народное хозяйство, при помощи которых центр мог бы укрепить свои позиции в споре о разграничении прав собственности и управления объектами совместного ведения. Кроме того, желательно не выделение “рассеянных” инвестиций, а формирование региональных полюсов роста, которые согласно эффекту мультипликатора смогли бы стать локомотивами технологического прогресса на местах.

Некоторые авторы в связи с этим справедливо замечают, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе центр должен ставить перед собой две взаимосвязанные задачи. Первая – раскрытие конкурентных преимуществ территорий, на которых для этого имеются реальные предпосылки (ее решение предполагает повышение эффективности приложения капиталов). Вторая – целенаправленный вывод населения из тех районов, у которых в обозримом будущем нет шансов на экономическое возрождение. По существу, это означает создание механизмов, регулирующих и взаимосогласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Отсюда и потребность в изменении административного деления, расформировании экономически нежизнеспособных субъектов Федерации³. Конечно, подобные меры осложняются наличием в стране национального вопроса: нельзя допустить, чтобы проблема бесперспективных регионов оказалась в конечном счете проблемой “бесперспективных” (не имеющих шансов для развития) наций.

Сохранение единого технико-экономического пространства страны требует активного осуществления инвестиционных проектов по развитию транспорта, коммуникаций и связи, а также поддержания государством минимальных цен на энергоресурсы, грузовые и пассажирские перевозки. Курс же на подтягивание цен на энергоресурсы до общемировых может обернуться лишь новым витком инфляционной спирали, который грозит окончательно подорвать конкурентоспособность отечественной обрабатывающей промышленности. Необходимо также принять срочные меры по сокращению доли импорта в совокупном объеме продаж на внутреннем рынке, что обусловлено задачами обеспечения экономической безопасности страны.

Еще раз подчеркну, что выход следует искать не в “точечных” инвестициях, отраслевая структура которых носит в значительной мере случайный характер, а в разработке комплексной территориально-отраслевой инвестиционной программы. Сегодня мы стоим перед необходимостью мобилизации ресурсов (как в стоимостной, так и в натуральной форме) на ключевых направлениях технико-экономической динамики, способных обеспечить быстрое, пропорциональное и технологически сбалансированное развитие российской экономики. Только на этом пути возможно формирование предпосылок грядущего экономического подъема.

Возможные решения и их эффективность

В деятельности федеральных и местных органов власти можно выделить две составляющие, касающиеся механизмов регионального выравнивания. Первая относится к административно-правовому регулированию процессов взаимодействия центра и субъектов РФ. Вторая связана с перераспределением финансовых ресурсов между различными уровнями власти и оказанием финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов.

Административно-правовое регулирование. В последние годы важнейшую роль в федеративном процессе играл механизм заключения договоров между центром и субъектами РФ. Часто в ходе достижения политического консенсуса они решали противоположные задачи. Центр стремился обеспечить соблюдение конституционного права на всей территории страны и реализовать унифицированный подход к форме и содержанию подписываемых документов (прежде всего затрагивающих вопросы разграничения полномочий). Регионы же старались добиться включения в документы положений, позволяющих обеспечивать собственные интересы, мотивируя это необходимостью учета местных особенностей и экономической целесообразностью.

Как показал опыт, у данного механизма есть свои плюсы и минусы. В результате у нас сформировалась асимметричная федерация со всеми вытекающими отсюда политическими и экономическими последствиями. Это обстоятельство отчасти оправдано тем, что разные природно-климатические условия, демографическая ситуация, уровень накопленного потенциала предопределяют существенные различия в доходной базе отдельных территорий по сравнению с необходимым уровнем бюджетных расходов. Особую проблему составляет бедственное положение районов Севера и моноотраслевых городов с депрессивными производствами. Ее решение невозможно без соответствующих усилий на федеральном уровне.

Перераспределение финансовых ресурсов. Отмечу, что задействованные подходы и механизмы финансового регулирования не только не способствовали уменьшению дифференциации между территориальными образованиями, но и, наоборот, обусловили ее усиление. Определенные положительные сдвиги в решении текущих, краткосрочных задач путем выделения трансфертов не могли существенно влиять на достижение стратегических целей по снижению дефицитности региональных бюджетов и обеспечению экономического роста. Эти цели пытались реализовать с помощью дотаций и финансирования федеральных программ путем выделения министерствам и ведомствам, а также правительствам субъектов РФ средств на развитие социальной инфраструктуры и экономики.

Несогласованность механизмов финансирования, а главное преобладание узкоотраслевого подхода к распределению средств и слабый контроль за их использованием помешали в большинстве регионов достижению поставленных целей. Кроме того, для должной организации социального обеспечения населения, развития производственной и социальной инфраструктуры, проведения общественных работ и контроля за эффективностью природопользования органам власти на местах не хватает полномочий и доходов.

В этом плане важно учитывать, что у субъектов РФ в структуре доходов бюджетов весьма значительна часть, которая не закреплена на постоянной основе (в некоторых из них уровень собственных доходов составляет только 6-18%). Но если налоговые поступления на законных основаниях могут быть в ходе межбюджетных отношений в одночасье перераспределены, то региональным властям нет большого резона заботиться о приращении соответствующего потенциала. С одной стороны, подобное положение вещей порождает иждивенческие настроения в регионах-реципиентах, с другой, подрывают у регионов-доноров серьезные стимулы к развитию⁴. Но главное – такие механизмы региональной финансовой помощи требуют все больших объемов перераспределяемых ресурсов при неуклонно уменьшающихся возможностях федерального центра.

Для уменьшения потребности в дотационных вливаниях и повышения заинтересованности в самозарабатывании бюджетных средств нужно в первую очередь увеличить собственные доходы территориальных бюджетов путем замены части отчислений от регулирующих налогов постоянными составляющими. Следует предусмотреть нормативы разведения налоговых поступлений таким образом, чтобы каждому уровню управления соответствовала надежная доходная база для финансирования возложенных на него функций. Доходы бюджетов субъектов Федерации не должны зависеть от произвола чиновников из центра, равно как и доходы бюджетов органов местного самоуправления не должны определяться благосклонностью региональных властей.

Между тем центр не решается пойти по этому пути, поскольку реализация данной тенденции уменьшит его политический ресурс по отношению к территориальным властям, ослабит рычаги его влияния на экономическую политику регионов, сузит пространство для финансового маневра федерального правительства.

Необходимо также четкое разделение полномочий между федеральным и региональным уровнями в регулировании хозяйственной деятельности и обеспечении социальных гарантий. Сегодня в российском законодательстве заложены принципы функционирования на всей территории страны единых экономического пространства, денежной и таможенной систем. Они предполагают концентрацию соответствующих функций в центре. Данные положения, безусловно, следует соблюдать. Но при этом целесообразно расширить полномочия территориальных органов власти по вопросам организации землепользования, защиты прав потребителей, регулирования рынка недвижимости, привлечения инвестиций, социального обеспечения и другим направлениям, имеющим региональную специфику. В целом распределение функций по уровням управления следует вести прежде всего исходя из интересов и прав граждан, которые должны быть соблюдены оптимальным образом во всех субъектах Федерации.

Стремление к выравниванию социально-экономического уровня любой ценой не должно быть целью политики центра. Решения, способствующие территориальной поляризации, не всегда плохи с точки зрения страны в целом, поскольку могут приводить к улучшению соответствующих показателей развития во всех регионах, в том числе и в беднейших. Наоборот, меры, направленные на сближение территориальных показателей, могут обусловить их повсеместное ухудшение. Поэтому политика должна быть сориентирована на достижение социально-экономического равновесия между районами только как на долговременную тенденцию. Следует понять, что в долгосрочной перспективе ослабление дифференциации в этой сфере возможно только на основе экономического роста и развития всех субъектов Федерации с преимущественной опорой на собственные силы.

Необходимо исходить из того, что государство должно не “обирать” более богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между поддержкой бедных и созданием условий для развития остальных регионов. При этом основную долю помощи отсталым районам следует определять исходя из ожидаемого эффекта от инвестиций в них⁵, а не степенью бедственности их положения. Понятно, что в чрезвычайных ситуациях тем или иным субъектам Федерации может и должна предоставляться специальная помощь, носящая гуманитарный характер и преследующая в первую очередь социальные цели, причем в краткосрочном периоде. Но ее природа объективно не предполагает решения задач регионального выравнивания.

Итак, государство должно помогать слабым регионам и опираться на сильные, причем в первую очередь нужно поддерживать те из них, которые обеспечивают собственное развитие, формируют условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к организации конкурентоспособных производств, пополняющих их доходную базу. Желательно не просто субсидировать наиболее отсталые территории, но и создавать условия для успешного развития “локомотивных” районов, способствовать полноценному раскрытию и реализации конкурентных преимуществ всех субъектов РФ⁶. При таком подходе право на федеральную поддержку будут иметь не только депрессивные районы, но и богатые, если вложения в них сулят значительный эффект.

Однако в России в настоящее время возможности межрегионального перераспределения ресурсов с целью поддержки проблемных территорий быстро сужаются. Да и готовность бедного в целом общества помогать более нищим районам без каких-либо гарантий на будущую отдачу выглядит проблематичной. Сегодня, на мой взгляд, на первый план выходят проблемы выживания, обеспечения единства и целостности страны. В этих условиях цена непродуманного отвлечения ресурсов от решения общенациональных задач (в первую очередь экономического роста) в пользу развития отдельных территорий может оказаться чересчур высокой.

Эффективное управление экономическими и социальными процессами должно преследовать не столько цели раздела, в том числе между регионами, скудного общественного богатства, сколько его созидания.

В то же время на территориях, которые находятся в особо сложных условиях по объективным причинам их географического положения (в частности, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, зоны радиоактивного заражения, Калининградская область, другие удаленные регионы), целесообразно введение особых, предполагающих наличие определенных льгот режимов хозяйственной деятельности. В частности, могут быть снижены ставки налога на прибыль, новым предприятиям предоставлены налоговые каникулы, созданы локальные свободные экономические зоны с наличием таможенных льгот и т.п.

***

Из всего сказанного можно сделать следующий вывод. Фрагментация экономического пространства страны является фактором дестабилизации, во многом подрывающим национальную безопасность. Для противостояния подобным тенденциям требуется осознанное управление экономической динамикой, включение механизмов сознательного перераспределения совокупного национального дохода в пользу территорий, подвергающихся стихийному ограблению. Так, на федеральном уровне необходимо быстрее разработать и приступить к реализации комплексной межрегиональной инвестиционной программы, которая была бы направлена на противодействие углубляющейся поляризации технико-экономического пространства.

¹См.: Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. Вып. 2001 г./Гл. ред. О.Н.Быков. – М.: Республика. – 2001. – С. 53-55.
²При этом нужно понимать, что финансовая пирамида — это отнюдь не изобретение Мавроди. В свое время С. Витте тоже их строил, и с большим успехом. Но это были иные образования, завязанные на реальном секторе: он аккумулировал частные инвестиции для реализации долгосрочных и масштабных государственных проектов под гарантии прибыльности предшествующих проектов. Такая пирамида реально работала, потому что обязательства государства обеспечивались его доходами, хотя и на кредитной основе, предполагающей, что пайщики рассчитывают на будущую прибыль.
³См.: Вардомский Л. Внешнеэкономические связи регионов//Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к “Политическому альманаху России”/Под ред. Н.Петрова. –М.: Гендальф. – 2001.
⁴Подлинными донорами в большинстве случаев выступают не промышленные центры, а хронически депрессивные аграрные регионы, которые подвергаются ограблению и истощению до тех пор, пока не превращаются в инвестиционную пустыню, в зону, свободную от производства.
⁵См.: Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания в России (основные подходы и принципы). – Вопросы экономики. – 2000. – № 10.
⁶См.: Концепция стратегического развития России до 2010 года. Ж М.: Изд-во ИСЭПН. Ж 2001.РЖ С. 95.