Пути приближения европейских
институтов к интересам граждан: опыт ЕвросоюзаМЕРИ ПРЕСТОН
руководитель сектора общего отдела
Европейской комиссии
• Слабая информированность о деятельности
европейской администрации – одна из причин
падения престижа Евросоюза
в глазах населения
• Необходимы прозрачность и гласность в работе
европейских структур, а также усиление обратной
связи с гражданами
Проблема отношений между институтами
Евросоюза и населением входящих в него стран
занимает важное место в общем контексте
исторического развития Европы. В последние годы
данный вопрос приобрел особую актуальность в
связи с утверждениями, что авторитет ЕС в глазах
граждан падает, а методы работы сложны для
понимания. Преодоление отчуждения, приближение
структур Евросоюза к населению становится
важной частью задачи повышения открытости и
гласности в деятельности европейской
администрации.
О понятии гражданства Евросоюза
Гражданство ЕС впервые получило формальное
признание в Маастрихтском соглашении,
подписанном в феврале 1992 г., которое
установило его общее понятие и предоставило
гражданам права в следующих областях: • свобода перемещения и проживания по всей
территории ЕС; • право голосовать, выдвигаться кандидатом на
муниципальных выборах и быть избранным в
Европарламент от страны проживания; • право на защиту дипломатическими или
консульскими службами любого государства ЕС там,
где отсутствует представительство собственной
страны; • право на подачу петиции в Европарламент и
помощь со стороны Европейского омбудсмена. Референдумы по ратификации Маастрихтского
соглашения, проведенные в ряде стран после его
подписания, показали, что хотя европейский
электорат в своем большинстве поддержал идею
создания Общей Европы, на этом пути все еще
остаются серьезные проблемы (в Дании население
проголосовало против ратификации, а во Франции
результат был близок к отрицательному). В этой связи руководители правительств и
европейские институты пришли к выводу, что
следует поднять престиж Евросоюза в глазах
населения. В декларации, принятой на саммите глав
государств и правительств в г. Бирмингеме в
октябре 1992 г., отмечалась необходимость
усилить прозрачность ЕС, повысить
информированность населения о его деятельности,
относиться с уважением к истории, культуре и
традициям отдельных наций в целях большего
понимания того, что могли бы сделать
государства – члены ЕС и что следует
предпринять самому Союзу. На протяжении последующих лет Комиссией,
Советом и Парламентом ЕС разработано и принято
большое число инициатив, направленных на
повышение степени открытости их работы и
приближение ее к запросам и интересам граждан
Европы. Эти инициативы включали: • усиление внимания к принятию решений на
административных уровнях, близких к населению; • кодификацию и упрощение законодательства ЕС
с целью сделать его более понятным для граждан; • новый подход к взаимоотношениям с группами
интересов и лоббистами; • организацию посещений гражданами
европейских институтов и проведение в Евросоюзе
дней открытых дверей; • создание специальной службы, позволяющей
населению задавать вопросы по проблемам ЕС,
используя обычную и электронную почту, а также
телефонную прямую линию; • формирование новых правил доступа к
документам, дающих право использовать
неопубликованные материалы; • создание в Интернете специального сервера
“Европа”; • развитие информационной сети,
обеспечивающей поступление сведений о Европе
непосредственно гражданам; • поддержку ряда крупных информационных
инициатив (таких, как “Граждане на первом месте”
и др.) с целью доведения до населения их прав и
ознакомления с денежной системой ЕВРО. Новый этап в процессе повышения степени
открытости и гласности в работе Евросоюза
наступил в результате подписания в 1998 г.
Амстердамского договора, который не только
пополнил список прав граждан, но и включил ряд
мер по решению проблемы “дефицита демократии” в
деятельности европейских структур и преодолению
отчуждения между ними и населением.
Барьеры на пути взаимоотношений Евросоюза и
граждан
и возможности их преодоления
В этой области можно выделить несколько
основных проблем. n Отсутствие прямых контактов
между структурами ЕС и населением.
Среднестатистический гражданин любого
государства Евросоюза не имеет такой
непосредственной связи с его административными
органами и Еврокомиссией, как со своей
национальной администрацией и местными органами
власти. Как известно, центральные и местные
госучреждения предоставляют населению услуги в
области образования, здравоохранения,
транспорта; люди платят налоги, получают пенсии и
пособия, различные лицензии и разрешения, и,
конечно, могут служить в армии и полиции. Ни одна
из этих форм связей не относится к европейским
институтам. Последние выборы в Европарламент
показали, что интерес к ним проявляет
относительно небольшая часть граждан. Явка
избирателей колебалась от 24% в Великобритании до
90% в Бельгии, где голосование является
обязательным. n Отсутствие общего
представления о деятельности европейских
институтов, носящей многоплановый характер.
Как правило, в школах не знакомят с тем, как
работает система Евросоюза, хотя потребность в
получении информации о полномочиях европейских
структур и принципах их деятельности существует.
Сведения такого рода распространяются через СМИ
и Интернет, однако часто на первый план выходят
сенсационные сообщения и скандалы, что ведет к
негативному восприятию и падению доверия к
институтам ЕС. Что нужно сделать, чтобы изменить сложившуюся
ситуацию и дать возможность населению получить
хотя бы общее представление о работе Евросоюза и
системе принятия решений? Остановимся на
нескольких основных направлениях. n “Демистификация”,
означающая не только предоставление информации,
но и обеспечение легкости ее восприятия
населением. Так, огромный поток информации,
даваемый сервером “Европа” в Интернете, не
структурирован и часто сложен для восприятия. По
решению президента Европейской комиссии для
облегчения понимания полномочий различных
департаментов запрещено использовать цифры при
их описании (вместо DG 6 – “аграрный
департамент”, вместо DG 8 – “департамент по
развитию” и т.д.). n Использование европейскими
институтами для передачи информации посредников
в качестве моста между ними и гражданами. В
настоящее время огромное число организаций –
университеты, публичные библиотеки,
информационные центры всех типов – включены в
общую сеть, предоставляющую информацию о Европе
и европейских структурах. Поэтому для получения
нужных сведений нет необходимости обращаться
непосредственно в Брюссель. Европарламент прилагает большие усилия к
информированию национальных парламентов стран
ЕС о своей деятельности, приглашая их членов на
специальные слушания по наиболее важным
проблемам. Как и Еврокомиссия, он тесно работает
с организациями гражданского общества, причем
происходит объединение последних на европейском
уровне, на котором решаются многие вопросы,
непосредственно затрагивающие интересы граждан.
Подобные неправительственные организации
помогают выражать взгляды отдельных социальных
групп населения (инвалидов, мигрантов), а также
поднимать специфические вопросы, касающиеся
экологии, прав человека и т.д. n Усиление открытости,
прозрачности и подотчетности.
События
последнего времени показали необходимость
большей подотчетности европейских институтов
перед гражданами. Последние должны иметь право
контроля и мониторинга за их работой. Для этого
нужно сделать деятельность данных структур
более открытой, облегчив, в частности, доступ к
неопубликованным документам. Фактически система
такого доступа имела место в течение пяти лет, но
в форме добровольного соглашения. Амстердамский
договор дал гражданам формальное право на доступ
к документам Европарламента, Евросовета и
Еврокомиссии, а также к новым законопроектам на
стадии их разработки. Есть много путей осуществления мониторинга и
контроля европейских институтов. Европейская
организация аудиторов проверяет, как
расходуются деньги. Создана новая структура, в
задачу которой входит борьба с мошенничеством.
Члены Европарламента постоянно держат под
контролем деятельность ответственных лиц.
Граждане могут подать петицию в соответствующие
европейские структуры и обратиться с жалобой в
Европейский омбудсмен на неправильные действия
администрации. n Совершенствование услуг,
оказываемых гражданам.
С этой целью
Европейский омбудсмен имеет возможность
воздействовать на европейские институты,
требовать соблюдения ими Кодекса
административного поведения в сфере отношений с
гражданами. Свой кодекс готовит и Еврокомиссия.
Он будет включать основные принципы
взаимоотношений между госслужащими и
населением, специальные правила по ответам на
поступившую корреспонденцию и процедуры подачи
жалоб. n Обратная связь.
Для
ответов на вопросы населения создана
специальная служба “The Europe direct”. Это
обеспечивает Еврокомиссии обратную связь в
областях, представляющих интерес для граждан, и
дает возможность определить, где именно
необходима дополнительная информация. Полезные
сведения о функционировании единого рынка
содержатся в отчете специального департамента
по работе с той частью населения, которая
пытается использовать свое право на обучение,
проживание и работу в любой стране, входящей в ЕС.
Новые процедуры обжалования позволяют понять, в
каких областях администрация ЕС не смогла
обеспечить приемлемый уровень услуг для граждан
Сообщества. Для проведения разъяснительной кампании по
введению евро для граждан Европы разработана
особая информационная программа, преследующая
три цели: • при помощи весомых аргументов убедить
население в надежности новой валюты и внушить
доверие к ней; • оказать информационную поддержку лицам,
занятым в сфере бизнеса и финансов, служащим
государственных и других учреждений, которые
будут участвовать в введении евро в своих
странах; • помочь определенным категориям людей,
например слепым и слабовидящим, научиться
обращаться с новыми деньгами.
Взгляд в будущее
Многие меры уже заложены в проекты по сближению
европейских институтов и граждан. Европейская
администрация ищет новые пути привлечения
организаций гражданского общества к процессу
принятия решений в ЕС. Так, Комитет по
экономическим и социальным вопросам опубликовал
документ “Роль и вклад гражданского общества в
строительство Европы”, а Еврокомиссия
подготовила программу по улучшению
взаимоотношений с неправительственными
организациями, которая должна быть принята в
ближайшее время. В этом же ряду стоят Декларация
о наступлении нового тысячелетия и Хартия
основных прав, призванные способствовать
обновлению отношений между Евросоюзом и
гражданами. *** В заключение еще раз зададимся вопросом,
способны ли европейские институты принять вызов
времени и приблизить свою работу к населению?
Если бы эти структуры можно было представить
себе как учеников школы, где я была бы учителем,
который должен подготовить отчет об их учебе, я
бы написала: имеется значительный прогресс, но
необходимы дальнейшие усилия.
В основу статьи положен доклад автора
на втором Европейском форуме по проблемам
госслужбы (октябрь 1999 г., г. Маастрихт,
Голландия).
| 
