Местная община как фактор социально-экономического возрождения
страны
РОБЕРТ МАКИНТАЙР
профессор Института социальных и экономических исследований
при Университете штата Массачусетс (США)
• Возрождение хозяйственной деятельности на местном уровне для ЦВЕ и СНГ
является основным условием развития большинства сфер общественной жизни
• В странах советского блока существовали хозяйственные системы, допускавшие в одном
и том же экономическом пространстве успешное функционирование различных организационных
форм и форм собственности
• Утрата оптовой распределительной системы – основная причина спада производства
как в сельском хозяйстве, так и в системе мелкотоварной сельскохозяйственной переработки
во многих регионах России
В ходе многих дискуссий о необходимости децентрализации управления обращается
внимание на роль центральных правительств и парламентов1. Вместе с тем
усилия, предпринимаемые местными и региональными органами власти, по созданию благоприятных
условий для частной хозяйственной деятельности, и непосредственные их действия в
качестве собственников, совладельцев или держателей части акций в местных производственных
компаниях или компаниях по оказанию услуг могут существенно повлиять на ход рыночной
трансформации2. В странах переходного периода именно такую сложную
и многогранную миссию выполняют городские и сельские органы власти. Подобный прецедент
имеет непосредственное значение для региона ЦВЕ и СНГ, где возрождение хозяйственной
деятельности на местном уровне является основным условием развития большинства сфер
общественной жизни.
Институциональное разнообразие
в рыночных экономиках
Развитые рыночные экономики накопили разнообразный опыт использования смешанных
институциональных образований. Это особенно хорошо видно на примере Италии, Франции
и Тайвани, имевших в 90-е годы высокую долю государственных предприятий, причем
в двух последних странах они подчас представляли ведущие высокотехнологичные отрасли
экономики. Норвегия, Швеция и Финляндия демонстрируют пример северного варианта,
равным образом прогрессивного в техническом отношении. Роль промышленной политики
в ее многочисленных формах велика как в тех странах, которые ею прославились (Япония,
Корея и Франция), так и в тех, которые этим не отличались (информационные технологии
в США и Финляндии). Совершенно иной пример дает нам Мондрагон – система кооперативов,
находящихся в низовой собственности (Mondragуn Corporaciуn Cooperativa). Все
началось с маленького городка с 8 тыс. жителей (сейчас их 25 тыс.) в Испании в 50-е
годы, с технической школы по подготовке местных сталеваров, ставшей мелким кооперативным
бизнесом по производству сталеплавильных печей. На средства, собранные на местном
уровне, у обанкротившейся компании было куплено подержанное оборудование и затем
обновлено. Был открыт банк для управления сбережениями работников и средствами пенсионного
фонда, который затем начал размещать эти средства на новых предприятиях, находившихся
в собственности работников. Мондрагон сегодня – это сеть из 160 кооперативов,
причем 90 из них – промышленные производители, многие занимаются крупными экспортными
продажами. Среди них крупнейшие в Испании производители холодильной и станкостроительной
отрасли, а также единственный в стране производитель компьютерных чипов. Доходность
кооперативов часто вдвое превышает средний уровень доходности испанских компаний.
Прибыли распределяются между пенсионным фондом работников, средствами на реинвестиции
и благотворительными пожертвованиями в пропорции 70:20:10. Банк Мондрагона (Lankide
Aurrezzkia Bank) сыграл особенно важную роль в обеспечении при необходимости заемщиков
технической поддержкой и содействием в области управления, а также при переводе
работников из кооператива в кооператив по типу японских кейретсу3.
Уроки, которые страны переходного периода могут извлечь их этих примеров, состоят
в следующем. При разнообразии условий трансформации в различных странах вырабатывались
системы мер, допускавшие успешное сосуществование различных организационных форм
и форм собственности в одном и том же экономическом пространстве. Даже в США, придерживающихся
классических, частнохозяйственных решений, существует много кооперативных форм собственности:
47 тыс. кооперативов, 6,3 тыс. предприятий муниципальной собственности, 2,5 тыс.
компаний, передавших большинство акций, в том числе некоторых очень крупных фирм,
в собственность персоналу (ESOP, employee stock ownership plan), а также великое
множество “некоммерческих” организаций, представляющих 6,5% американской экономики
(Shuman 1998). Очень часто субнациональные органы власти играют важную роль в поддержке
успешного функционирования этих организаций.
Компетенции местной власти
в странах Европы
Большое значение местным органам власти придается в Западной Европе, о чем свидетельствует
Хартия местного самоуправления, открытая для подписания странами – членами Совета
Европы 15 октября 1985 г. Хартия местного самоуправления – первый многосторонний
юридический инструмент, определяющий фундаментальные принципы местной автономии.
Он защищает полномочия местных органов власти и утверждает право граждан на эффективное
участие в принятии решений, касающихся среды их постоянного проживания. Основы
Хартии заключаются в следующем: местные органы власти – одна из базовых основ любого
демократического режима, в котором местное самоуправление в значительной мере способствует
развитию демократии и децентрализации власти; право граждан принимать участие в
ведении государственных дел – главный демократический принцип, и он наиболее непосредственным
и наилучшим образом может осуществляться на местном уровне; местные органы власти
с их реальной ответственностью могут обеспечить эффективное и демократическое управление.
Политический контекст восприятия
Хартии ее подписантами Положения Хартии не являются юридически
обязательными для исполнения, поскольку для обеспечения реалистичного баланса между
соблюдением основных принципов и достижением соответствующей гибкости Хартия учитывает
юридические и институциональные особенности различных стран-членов. Каждая страна
может выбрать, какие именно небазовые положения будут для нее обязательны. При таком
компромиссе признается тот факт, что местное самоуправление влияет на структуру
и организацию самой страны и что это часть ее политики. В Хартии этот “выбор” нейтрализуется
тем, что она устанавливает минимальный набор базовых принципов, которые следует
соблюдать при любой демократической системе местного управления. Однако каждая страна
может выделить для себя сферы местной компетенции или региональные органы власти,
в отношении которых она намерена ограничить действие Хартии, допускается также полное
исключение определенной территории из сферы действия Хартии.
В дополнение к подробно представленным ниже пяти положениям Хартии остальные
положения предусматривают конституционные и правовые основы местного самоуправления;
защиту сферы компетенции местных органов власти; набор персонала в местные органы
власти; выборы местных представителей (и вопросы, связанные с конфликтами интересов)
и стимулирование создания консорциумов или федерации органов власти для выполнения
задач, выходящих за пределы компетенции единичного органа власти.
Природа местного самоуправления Местное самоуправление имеет
“право и в состоянии (в том числе с помощью соответствующих финансовых средств)
… в пределах закона регулировать и управлять значительной частью государственных
дел под собственную ответственность и в интересах местного населения”. Это “право”
на самоуправление должно реализовываться органами власти, сформированными на демократических
началах. Объем местного самоуправления Хартия
вводит общие принципы для местных органов власти и существо их полномочий. “Основные
полномочия и ответственность местных органов власти формулируются конституцией или
уставом” и должны отражать принцип субсидиарности, т.е. “государственная ответственность
в целом должна обеспечиваться предпочтительно теми органами, которые наиболее приближены
к отдельному гражданину”. Чтобы обеспечить четкость и избежать
постепенного размывания или взаимоналожения ответственности, “полномочия, предоставляемые
местным органам власти, как правило, должны быть полными и исключительными”. “Там,
где центральный или региональный орган власти делегирует свои полномочия местным
органам власти, последним по мере возможности будет предоставляться свобода в том,
чтобы соотносить реализацию этих полномочий с местными условиями”.
Административный надзор Принцип “пропорциональности” требует
применения такого метода, который при достижении желаемого результата в наименьшей
степени ущемляет местную автономию. “Административный надзор над местными органами
власти осуществляется таким образом, чтобы обеспечить соответствие между вмешательством
контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намеревается охранять”.
Финансовая автономия Хартия гарантирует “местным органам
власти в рамках экономической политики страны права использовать соответствующие
собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в рамках
своих полномочий”. Местные органы власти не лишаются свободы в определении приоритетных
расходов, “финансовые средства сообразуются с обязанностями, предусмотренными конституцией
и правом”. “Часть финансовых средств местных органов власти
образуется за счет местных налогов и сборов, размеры которых они вправе устанавливать
в рамках устава”. Центральные или региональные уставы могут определять общие пределы
прав местных органов власти в части налогообложения, но они не должны препятствовать
эффективному ведению местной отчетности. “Защита более слабых
в финансовом отношении местных органов власти требует введения процедур финансового
выравнивания или аналогичных мер, призванных корректировать последствия неравного
распределения потенциальных финансовых средств и того финансового бремени, которое
эти местные органы власти вынуждены нести”. “По мере возможности
местным органам власти не выдаются гранты для финансирования конкретных проектов.
Выделение грантов не ущемляет основополагающую свободу местных органов власти в
том, чтобы по своему усмотрению проводить политику в рамках своей юрисдикции”.
Правовая защита местных органов власти “Местные органы власти
вправе прибегать к юридической помощи, чтобы обеспечить свободное использование
своих полномочий и уважение указанных принципов местного самоуправления в том виде,
в каком они записаны в конституции или в законодательстве страны”.
Примером того, как муниципалитеты могут содействовать развитию предпринимательства,
не обладая при этом непосредственно собственностью, является регион Эмилия-Романья
близ Болоньи на севере Италии, где в 1,8 тыс. кооперативах занято 60 тыс. работников.
Многие из этих малых предприятий экспортируют высокотехнологичную продукцию, конкурентоспособную
на международном рынке, и образуют так называемые промышленные районы. В течение
нескольких десятилетий региональные и местные органы власти могли творчески объединять
государственно-частные партнерства с собственностью, находящейся в руках работников,
и превратить некогда обедневший сельскохозяйственный регион в наиболее развитую
часть Италии, которая по душевому доходу стоит на 10-м месте среди 122 официальных
регионов Европейского сообщества.
Многообразие форм
централизованного планирования
В Венгрии наблюдалась большая степень децентрализации и широко использовались
рыночные механизмы, хотя вплоть до 1989 г. действовала система централизованного
планирования. Новый экономический механизм (НЭМ), введенный в действие в 1968 г.,
был направлен на создание смешанной, преимущественно социалистической, экономической
системы, в которой сосуществовало бы множество форм собственности. Всеми крупными
и средними государственными предприятиями руководили назначенные государством управляющие,
и большая часть прибыли этих компаний шла государству. Крупные промышленные и сельскохозяйственные
производители сохраняли структуру государственных предприятий и колхозную/кооперативную
форму, но со временем все больше продвигались в сторону рыночно ориентированных
форм поведения. В системе НЭМ руководители предприятий по-прежнему назначались
министерствами из Будапешта, но они все больше ориентировались на максимизацию прибыли
при слабом и отсутствующем директивном централизованном планировании (оно исключалось
применительно к решениям, предполагавшим значительные капитальные затраты). Промежуточные
материальные потоки и система маркетинга продукции действовали на основе договоров
между предприятиями при слабом контроле государства. Поскольку в идеале влияние
центра предполагалось только путем использования “экономических рычагов”, а не команд,
система стала в некотором роде напоминать французскую систему индикативного планирования.
Этот процесс коммерциализации (ориентированное на рынок функционирование при
сохранении государственной собственности), проходивший в Венгрии в период, предшествовавший
переходному, стал впоследствии отличительной чертой так называемого польского
переходного пути, при котором избегали быстрой приватизации крупных государственных
предприятий4. Такие фундаментальные модификации классического централизованного
планирования советского типа не были чем-то необычным, они нашли дальнейшее развитие
в некоторых странах (Венгрии и Югославии) и выдавались за желаемые системные реформы.
На самом деле во всех социалистических экономиках существовало сочетание плана и
рынка. Например, в Югославии каждое предприятие значимого размера управлялось выборным
рабочим советом, который формально имел право нанимать и увольнять высших руководителей
предприятия; вся прибыль после уплаты налогов (при определенных ограничениях) использовалась
согласно решению совета; предприятия конкурировали между собой в рамках модифицированного
рынка, устанавливая объемы своего производства, а иногда и цены. Все остальные экономики
советского типа в странах ЦВЕ до 1989 г. преимущественно управлялись государством,
но при различном сочетании типов собственности (государственной, кооперативной,
смешанной и частной) и форм организации производства. Показателен также пример Грузинской
ССР, где десятью годами раньше испытывались многие инициативы периода перестройки.
Таким образом, даже в рамках централизованного планирования в разных странах
Восточной Европы развивались, а в некоторых случаях процветали смешанные системы,
сочетавшие в различной пропорции крупные государственные и мелкие кооперативные
или частные предприятия. Как в городах, так и в сельской местности общества, развивавшиеся
на базе крупных организаций и централизованного планирования советского типа, находили
разнообразные пути интеграции хозяйственных элементов, меньших по размерам и более
ориентированных на рынок. Сельское хозяйство в Венгрии, Чехословакии и Болгарии,
мелкие предпринимательские организации в Болгарии, частные мелкие промышленные предприятия
в ГДР дают тому яркие примеры. В каждом случае возникали своего рода неантагонистические
отношения между крупными государственными организациями и этими “периферийными”
организациями, развивалась бизнес-культура со своими устоями и традициями. Если
эти системы и потерпели провал, то не потому, что были смешанными, а из-за краха
окружающих их институтов.
Рыночная реформа
в российской провинции
Опыт российской провинции – это иной, отличный вызов ортодоксальным взглядам
на то, каким именно образом должен проходить переходный период на местном уровне.
Привычное объяснение динамики отношений между центром и регионами в РФ заключалось
в том, что чем сильнее московский центр может подталкивать реформы, тем лучше результат.
Хотя в течение десятилетия реформ истинный контроль со стороны центра ослабел, региональные
и местные органы власти были вынуждены иметь дело с фискально-финансовыми, производственно-экономическими
и социальными последствиями той политики, которая по-прежнему провозглашалась из
Москвы. Этот процесс проанализировал российский ученый Л. Вардомский, рассмотревший
в своих трудах разные подходы регионов к преодолению специфических “местных” проявлений
экономического кризиса в стране5. В попытке отыскать ключ, который мог
бы стать полезными в будущем, он проанализировал местный опыт и убедился, что ряд
российских регионов (например, на Верхней Волге) использовали комплекс мер, нацеленных
на замедление, смягчение или даже упреждение предполагаемых эффектов политики либерализации,
маркетизации и приватизации, проводимой российским правительством. Такие меры,
инициированные местными органами власти, вызывали сложные эффекты на фоне быстроменяющейся
и непредсказуемой среды, созданной слабо подготовленными мерами, принимавшимися
на уровне страны. Поскольку мероприятия в рамках местной политики считались противоречащими
неолиберальной ортодоксальной линии в переходный период, иногда сама центральная
власть активно пыталась снизить их не удобную для себя эффективность. Эти
меры внедрялись не без трудностей, но дали желаемый прямой (благоприятные условия
снабжения и более низкая инфляция, более высокие показатели по состоянию здоровья
граждан и более низкие по уровню смертности) и косвенный эффект экономической деятельности
(низкая степень монополизации и криминализации системы снабжения). Подобная социально-экономическая
тактика длительное время отличала именно эти региональные органы. Особенно поражает
экономистов (и прочих аналитиков, четко приверженных неоклассической традиции),
что последствия подобных мер могли сказываться в течение десятилетия, в то время
как окружающее экономическое пространство России, по их убеждению, уже в большой
мере “маркетизировалось”. Согласно естественной динамике развития простых
рынков различия между взаимосвязанными частями более крупной системы сокращаются.
В своем сопротивлении давлению центрального правительства в пользу безусловного
принятия общероссийских условий местные органы власти опирались на относительно
слабые горизонтальные связи между российскими регионами и ограниченное развитие
оптовой и иной хозяйственной инфраструктуры, но тем не менее часто прибегали даже
к силовой политике, чтобы сохранять достаточную экономическую автономию и обеспечивать
функционирование своего полуавтаркичного подхода. Изучение специфических деталей
функционирования такого оригинального примера свидетельствует о самоподдерживающей
экономической логике многих мероприятий в области спроса и предложения, предпринимаемых
местными органами власти. Экономические причины успеха ясны: они упираются в контроль
и стабилизацию местного производства, нацеленного на местное потребление; использование
сочетания рынков с контролируемыми и неконтролируемыми (но дотируемыми) ценами на
потребительские товары; упреждение одновременного сбоя/коррупции в оптовых и розничных
распределительных каналах. В некоторых регионах частная розничная торговля
находилась под жестким контролем и облагалась налогами, а эти поступления использовались
для того, чтобы частично финансировать (только за счет местных средств) некоторые
аспекты существовавшей ранее “сети безопасности”. Такова положительная в социальном
отношении сторона того, что в работе Л. Вардомского названо “протекционизмом”. Следует
заметить, что начиная с середины 90-х гг. Москва финансирует и предоставляет 100%-ные
дотации к государственным пенсиям своих постоянных жителей. Местное финансирование
мероприятий социальной политики может выглядеть странным (хотя оно понятно в экстремальных
обстоятельствах), но оно вписывается в концепцию, которой придерживаются местные
власти, и отвечает положениям Хартии Совета Европы. Меры, принимаемые региональными
властями, либо действовали со стороны предложения и включали прямые интервенции
для манипулирования ценами, либо влияли на ход событий косвенно, со стороны спроса.
Широко использовалась практика регулирования потребления ряда основных продуктов,
с тем чтобы смягчить угрозу сокращения прожиточного минимума в кризисных ситуациях.
Это сказалось на неустойчивости спроса, замедлило тенденцию к потерям труда, сокращению
отходов и способствовало формированию оптимистичного настроения в обществе.
В некоторых регионах наблюдались периоды жесткого запрета на “экспорт” некоторых
произведенных на данной территории “базовых” продуктов в другие регионы страны.
Подобное ограничение в некотором смысле стало преимуществом, поскольку через местную
оптовую сеть поддерживались их связи с розничной торговлей. Поддержание такой распределительной
системы подкреплялось системой рационирования и ценовым контролем в первые годы
переходного периода. Поскольку такое развитие предотвращало обогащение малого бизнеса,
этому сектору удавалось не привлекать к себе внимание криминала. Оптовая распределительная
сеть в других регионах России часто отказывалась предлагать местную продукцию на
рынок (в связи с тем, что продажа дотированных ЕС избыточных товаров приносила более
высокую прибыль оптовикам; что оптовики как монополисты просто могли исключать более
дешевые товары или мелких производителей; что развивалась плотная криминализация
распределительной сети), и производители сталкивались с меньшими проблемами. Утрата
оптовой распределительной системы – основная причина спада производства как в сельском
хозяйстве, так и в системе мелкотоварной сельскохозяйственной переработки во многих
регионах России. Это самая главная причина, по которой мелкие и средние производственные
предприятия испытывают трудности становления на фоне мощного эффекта в целом сниженного
совокупного спроса. Подобные стратегии переходного периода часто принимают
в это время форму сопротивления рынку как таковому. Более тщательное рассмотрение
функционирования рынков в период трансформации неравновесных систем дает основание
говорить, что эти меры лучше понятны как форма здравого рыночного прагматизма. Подобный
подход допускает последующее появление рыночных сил, однако только после того, как
пройдет достаточно времени, когда соответствующее институциональное развитие позволит
им успешно функционировать. По-видимому, существует прямая связь между скоростью
“либерализации” и объемом криминализации экономической жизни. Экономическая логика
проводимой политики важна не только как таковая, своим побочным эффектом она имела
сокращение пространства для деятельности преступных групп.
1Council of Europe (1985), “European Charter of Local
Self-Government”, European Treaty Series/122, Strasbourg, Council of Europe.
2Council of Europe (1996), “Explanatory Report on the European Charter
of Local Self-Government”, Strasbourg, Council of Europe.
3Shuman 1998; http://mondragon.mcc.es/ingles/webs.html.
4Kolodko, Grzegorz W. (2000), From Shock to Therapy: The Political Economy
of Postsocialist Transformation, Oxford, Oxford University Press.
5Vardomsky, Leonid (2001), “Russian Decentralization”, Bratislava Policy
Paper 3, Bratislava, UNDP/RBEC. |
