Управление экономикой при многообразии форм собственности

НИКОЛАЙ ДОРОГОВ
кандидат экономический наук, заместитель главы администрации,
председатель Комитета по управлению госимуществом
администрации Ивановской области (Россия)

• Чем больше страна отстает экономически, тем выше роль государственного управления
• Консолидация федеральных ведомств по управлению имуществом представляется назревшей
• Разгосударствление и приватизация усилили функциональный подход к управлению

Трансформация отношений собственности, ядро институциональных преобразований в России, - сложная задача, затрагивающая спектр проблем. В настоящей работе внимание концентрируется на тех узловых моментах реформирования института собственности, которые непосредственно связаны с государственным управлением экономикой страны и ее регионов.

Принципы разделения собственности

Анализ нормативных актов показывает, что границы, разделяющие федеральную, субфедеральную и муниципальную собственность, довольно подвижны (в частности, объекты федеральной собственности могут передаваться на более низкие уровни управления), а принципы отнесения объектов к соответствующему виду собственности сформулированы недостаточно четко.

Так, к объектам исключительно федеральной собственности отнесены такие, которые составляют основу национального богатства, необходимые для функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, обеспечения обороны, жизнедеятельности народного хозяйства и его отраслей. Очевидно, что принцип значимости, положенный в основу выделения федеральной собственности, в такой формулировке может трактоваться очень широко, так как в большой системе, какой является экономика страны, практически нет объектов, не влияющих на развитие других отраслей народного хозяйства. Не определены и критерии, по которым те или иные задачи могут быть отнесены к общероссийским.

К муниципальной собственности в соответствии с принципами функционального назначения и территориальной принадлежности отнесены вневедомственный жилой и нежилой фонды вместе с инженерной и производственной инфраструктурой, предприятия и учреждения розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

Если принять во внимание указанные выше принципы, то в перечень объектов областей и других субъектов федерации включены в основном те, которые не вошли ни в федеральную, ни в муниципальную собственность. Иными словами, действовал остаточный принцип. Не учитывались ни отраслевая структура имущества, передаваемого, например, области, ни его размер. Требования пропорциональности имущественного комплекса собственности субъекта федерации, его достаточности с позиции обеспечения нормального развития хозяйства и должного влияния на экономику региона в целом не были даже поставлены при разграничении государственной собственности РФ по уровням управления.

Корректировка величины и отраслевой структуры имущества за счет дополнительной передачи отдельных крупных объектов федеральной собственности не устранила, на наш взгляд, отмеченных упущений. Недостаточный учет интересов регионов при разгосударствлении, несомненно, оказал негативное влияние на государственное управление экономикой на уровне субъекта федерации.

Теоретический и практический интерес в этой связи представляет проблема определения допустимых границ разгосударствления. Некоторые считают, что в руках демократического государства не должно оставаться более 60% собственности, поскольку отклонение от указанной границы чревато нарушением равновесия между функциями социальной (о которой должно заботиться государство) и экономической (которую обеспечивают предприятия) эффективности. Указанные 60% собственности целесообразно распределить между органами государственной власти (федеральными, республиканскими, областными, городскими и др.) на основе договоренности на паритетных началах, что в значительной мере гарантировало бы равную защиту интересов федерации и территории.

Такой подход не учитывает особенностей социально-экономического положения того или иного региона. Состав и размер имущества, находящегося в собственности региона (области, края и т.п.), должен не только основываться на принципе значимости, но и соответствовать масштабу задач, диктуемых стратегическими и тактическими целями развития. Иными словами, при определении величины и структуры имущества и других ресурсов, принадлежащих региону, следует учитывать принцип соответствия этих ресурсов составу долговременных и текущих задач, стоящих перед субъектом федерации¹. При этом необходимо принимать во внимание не только материально-вещественные аспекты, но и возможность финансового обеспечения с учетом установленного уровня налогов и пропорций их распределения между бюджетами различных уровней.

С этих позиций в каждом регионе следует организовать мониторинг не только стоимостной величины всех форм собственности, но и других составляющих элементов национального богатства в границах территории (например, стоимостной оценки природных ресурсов, как находящихся в хозяйственном обороте, так и не эксплуатируемых). Для определения потенциала и его достаточности при обеспечении нормального развития региона целесообразно также рассчитывать размер национального богатства (в разрезе его элементов) на 1 тыс. жителей и контролировать его динамику.

Демократизация, появление относительно независимых субъектов (предприятий, предпринимателей, местных органов власти) не только не устраняет, но и делает необходимым государственное управление экономикой, в том числе на региональном уровне. Причем, как показывает мировой опыт, чем больше страна отстает в экономическом развитии, тем выше роль прямого государственного управления.

Управление государственной собственностью

В условиях сложившегося многообразия форм собственности важная роль отводится прежде всего органам управления федеральной и субфедеральной собственностью.

Полномочия по управлению федеральной собственностью разделены между законодательными и исполнительными органами. Последние представлены Правительством РФ, которое делегирует часть своих полномочий Государственному комитету по управлению государственным имуществом РФ (ГКИ), отраслевым и межотраслевым министерствам и ведомствам, а те могут передавать некоторые из них региональным органам госуправления.

Так, в соответствии с постановлением от 10 февраля 1994 г. № 96 “О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности” к компетенции ГКИ отнесены необходимые юридические действия, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий (кроме тех, по которым эти права делегированы другим федеральным органам исполнительной власти). Этому ведомству делегированы и право передачи госимущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренда, пользование, а также контроль за использованием по назначению и сохранностью такого имущества.

Федеральные органы, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики, совместно с ГКИ и Министерством экономики РФ направляют представления о создании (ликвидации) федеральных предприятий в правительство для принятия соответствующих решений. Эти органы получили право утверждать уставы федеральных предприятий, назначать и освобождать от должности их руководителей и заключать (или расторгать) с ними контракты.

Как видно, достаточно четкое разграничение полномочий по государственному управлению даже федеральной собственностью в настоящее время отсутствует. Прежде всего управление практически сведено к распоряжению федеральным имуществом, т.е. к юридическим действиям, связанным с созданием, реорганизацией и ликвидацией предприятий. Собственно управленческие функции ограничены контролем за использованием по назначению и сохранностью имущества.

Организация, планирование, стимулирование, координация деятельности федеральных предприятий у ГКИ и Российского фонда федерального имущества (РФФИ) отсутствуют². Функции ГКИ, т.е. специализированного ведомства по управлению государственным имуществом, фактически свелись в основном к разработке и осуществлению программ приватизации. В связи с этим возникли предложения о сужении его рамок, превращении в орган приватизации, передаче функций по управлению государственной собственностью РФФИ.

Сфера действий ГКИ и РФФИ практически едина, четкое разделение функций между ними происходит сейчас лишь во времени - один проводит подготовительную работу по приватизации предприятий, другой выступает затем в роли продавца. Однако по мере завершения основных работ по массовой приватизации государственной собственности и переходу к ее “точечной” форме неизбежно возрастут масштабы деятельности ГКИ непосредственно в сфере управления государственным имуществом, что приведет (и уже приводит) к дублированию функций двух ведомств.

Предлагавшиеся разграничения функций между ГКИ и РФФИ, основанные на перераспределении полномочий так, чтобы первый орган занимался преимущественно приватизацией, а второй его контролировал и в дальнейшем следил за эффективным использованием собственности, на наш взгляд, неудачны и бесперспективны.

Во-первых, единовременный (выборочный) контроль за ходом приватизации способны осуществлять другие контролирующие органы законодательной власти и администрации Президента РФ. Постоянный же контроль одного государственного органа другим является отголоском ненужной конфронтации представительной и исполнительной властей, к тому же требующей значительных средств.

Во-вторых, не решается при этом проблема организации, планирования, стимулирования, координации как в отношении государственной, так и негосударственной форм собственности. Передача же этих функций отраслевым министерствам означала бы усиление их роли в управлении экономикой, что противоречит не только смыслу преобразования структуры собственности и препятствует переходу страны к рыночной экономике, но и тенденциям развития мирового хозяйства.

Устранение дублирования функций по управлению государственной и другими видами собственности, по нашему мнению, находится в плоскости объединения ведомств. Это было бы оправдано и с точки зрения перспектив реформирования - неизбежного сокращения масштабов приватизации и объективно необходимого усиления государственного управления собственностью всех форм. Наметившаяся тенденция к консолидации федеральных ведомств, специализирующихся на выполнении взаимосвязанных функций (ГКИ, РФФИ, Федеральное управление по делам несостоятельности), представляется закономерной.

Управление региональной собственностью

Учитывая региональную структуризацию собственности и выделение федеральной, субфедеральной и муниципальной ее форм, управление строится на основе совместного ведения государственных органов различного уровня. Государственная собственность является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти и управления, а муниципальная - объект совместного ведения органов даже трех уровней - федерального, субфедерального и местного.

Разграничение собственности по трем уровням, безусловно, способствует децентрализации и демократизации, учету особенностей территорий. Однако государственное регулирование, в частности процедуры принятия решений, усложняется, например, если речь идет о создании или ликвидации федерального предприятия, то решения принимаются Правительством РФ по совместному представлению ГКИ, Министерства экономики РФ, соответствующего отраслевого министерства (ведомства), согласованному с органами исполнительной власти субъекта федерации, на территории которого размещается предприятие.

Решения, касающиеся создания (ликвидации) муниципальных предприятий, принимаются с учетом федерального законодательства, правовых актов субъектов федерации и местных представительных органов, изданных в пределах их полномочий, согласуются со всеми заинтересованными сторонами. Кроме органов представительной и исполнительной власти разного уровня (включая комитеты по управлению государственным имуществом) к ним можно отнести ряд органов государственного и местного управления (по земельным ресурсам, охране природы и др.), без санкции которых упомянутые решения не могут быть приняты.

Очевидное усложнение управленческих процедур при реализации прав собственности на местном уровне требует четкого разделения компетенции и ответственности органов власти. Однако такой четкости в действующем законодательстве не достигнуто, нормативные акты нередко сформулированы без должной конкретизации, что не только затрудняет управление на региональном уровне, но и создает предпосылки для снижения его оперативности.

Важно отметить еще одно обстоятельство. Региональное хозяйство, равно как и собственность, расположенная в его границах, представляет собой единую систему. Все объекты независимо от формы собственности, находящиеся на территории, например, области, взаимосвязаны друг с другом. Поэтому организационная структура управления в регионе также должна отвечать принципу системности, иными словами, содействовать тому, чтобы объекты, относящиеся к различным формам собственности, развивались как целостная система с соблюдением комплексности и необходимых пропорций.

Между тем в соответствии с законодательством федеральные, региональные и местные органы управляют только “своими” объектами, отнесенными к их компетенции. На территории же области (края и других объектов федерации) находится собственность, относящаяся к различным формам и уровням, и функционирует множество органов управления, действия которых не всегда скоординированы между собой. Возникает опасность разрушения регионального хозяйства как системы, так как утрачивается взаимодействие формирующих ее отдельных объектов.

Для единства управления экономикой региона как хозяйственной системы необходимо, чтобы федеральные и муниципальные владельцы имущества делегировали региональным органам в более широких масштабах полномочия по управлению собственностью определенного круга предприятий.

Что касается предприятий федеральной собственности, то круг таких совместно управляемых предприятий мог бы быть очерчен с использованием критериев, рекомендованных в 1993 г. авторами концепции управления федеральной собственностью. Это предприятия, занимающие доминирующее положение на региональном рынке товаров и услуг; оказывающие существенное воздействие на эффективность развития экономики региона (энергетика, транспорт и т.п.) или на использование региональных факторов экономического и социального развития (например, трудовых ресурсов); осуществляющие разработку природных ресурсов, относящихся к совместному ведению. Заметим, что такие предприятия, по нашему мнению, целесообразно включать в перечень объектов федеральной собственности, передаваемых или продаваемых субъектам федерации в первоочередном порядке.

Аналогичный подход, разумеется, с соответствующими корректировками в отношении значимости предприятия для всего региона мог бы быть использован и по отношению к объектам муниципальной собственности. Возможны и другие варианты организации управления хозяйством региона как единой системой, однако все они должны предусматривать необходимый уровень координации деятельности органов, управляющих имуществом от лица собственников.

Отраслевые министерства (ведомства) в сфере управления

В ходе реформирования структуры народного хозяйства количество отраслевых министерств (ведомств), как известно, значительно сократилось, во многих случаях произошло их укрупнение. В соответствии с законодательством и нормативными актами на министерства и ведомства как федеральные органы исполнительной власти возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Им также предоставлено право утверждать уставы федеральных предприятий, назначать на должность или освобождать их руководителей, заключать (расторгать) с ними контракты. Совместно с ГКИ и Министерством экономики РФ отраслевые министерства участвуют в создании и ликвидации предприятий, относящихся к федеральной собственности. С ними согласуются решения ГКИ о реорганизации федеральных предприятий, если не изменяется форма собственности.

Следовательно, при реформировании отношений собственности область деятельности отраслевых министерств (ведомств) существенно сузилась за счет появления сфер экономики, выпавших из под их влияния³, ограничения полномочий в основном предприятиями федеральной собственности. Значительно уменьшились и права этих органов в сфере руководства подведомственными предприятиями.

Однако отраслевые органы продолжают играть существенную роль в управлении экономикой и государственной собственностью. Более того, в изменившихся условиях предлагается произвести лишь “отладку” отраслевых структур управления; отраслевым органам разного ранга отводится значительное место не только в формировании, но и осуществлении промышленной политики, административном руководстве казенными предприятиями, представительстве государственных интересов на предприятиях с государственным участием.

Таким образом, функции отраслевых министерств по контролю за соблюдением интересов государства на предприятиях, относящихся к федеральной собственности, тесно переплетаются с задачами ГКИ, РФФИ и их территориальных агентств. Это вряд ли способствует эффективному управлению.

Сужение сферы деятельности отраслевых органов исполнительной власти вызвано не только требованиями рынка, но и объективными тенденциями в развитии отечественной и мировой экономики, которые проявляются, например, в диверсификации производства. Научно-технический прогресс и обусловленный им межотраслевой подход к применению научно-технических новшеств и всех видов ресурсов обеспечивают многоцелевое и многоканальное их использование, повышающее эффективность экономики. Поэтому в мировой практике давно наметился отход от отраслевой ориентации предприятий.

В западных странах промышленное развитие идет по пути комбинирования специализации производства с диверсификацией. Современные концерны располагают полным технологическим циклом одновременно в нескольких областях. Например, компания “Форд Моторс” осуществляет деятельность в восьми отраслях, “Крайслер”, “Дюпон Де Немур” в девяти. В США наиболее крупные компании имеют в своем составе предприятия 30-50 отраслей. Из 100 ведущих промышленных фирм Великобритании многоотраслевыми являются 95, в Германии - 78, Франции - 84, Италии - 90.

В отечественной промышленности диверсификация тормозилась отраслевой системой управления, препятствовавшей установлению связей между предприятиями разного профиля. Поэтому с учетом изменившихся условий усиливается роль функционального подхода к организационной структуре. Разгосударствление и приватизация создали необходимые предпосылки для этого: предприятия сейчас группируются не столько по вертикальной ведомственной подчиненности, сколько по формам собственности и руководствуются не указаниями вышестоящих отраслевых органов, а законом. В числе других предпосылок - формирование новых федеральных управленческих структур, построенных по функциональному признаку (ГКИ, Государственный комитет по антимонопольной политике, Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку и др.), а также звеньев управления среднего уровня, в которые включаются предприятия и организации нескольких отраслей (финансово-промышленные группы, крупные многоотраслевые корпорации, концерны и т.п.).

Требование преобразования структуры управления не означает необходимости немедленной ее перестройки. Реформы управления и собственности должны осуществляться постепенно, по мере вызревания условий и проведения подготовительной работы. К таким условиям можно отнести достаточный уровень развития рыночных отношений и горизонтальных взаимосвязей между хозяйствующими субъектами, формирование и укрепление структур функционального типа, способных заменить органы отраслевого управления. Не исключено, что на первом этапе дальнейшей реформы управления экономикой, возможно, потребуется сохранить некоторые отраслевые министерства и ведомства. Важно осознание самой необходимости реформы системы управления и обоснование ее перспективных направлений.

¹Принцип соответствия, который учитывает системные свойства всего комплекса региональной собственности, юолее адекватен законам организации систем (см.: Гинзбург Е.Г. Законы и методология организации производственных систем. - Иваново, 1988. - С. 12-13), чем предлагавшийся в ряде работ принцип достаточности.
²В основе этого лежит, очевидно, в целом рациональная идея о разделении функций государственного и хозяйственного регулирования, функций собственника и предпринимательства. Однако осуществлена она, по нашему мнению, неудачно.
³Регулирование деятельности предприятий, не входящих в систему министерств и ведомств (в основном это объекты государственной собственности субъектов федерации), перешло к территориальным комитетам по управлению государственным имуществом.