Приоритеты политики занятости в России

АЛЕКСАНДР СЕМЕНОВ
доктор экономических наук,
заведующий сектором Института макроэкономических исследований
при Министерстве экономики РФ

• Во главу угла политики занятости следует поставить рост эффективности труда
• Необходимо свести к минимуму остатки нерыночных отношений, прежде всего скрытую безработицу и скрытую занятость
• Развитие системы рабочих мест  - приоритетная задача экономической политики государства

В практике государственного управления экономикой России одной из актуальных задач сегодня является уточнение некоторых параметров политики занятости на период до 2000 г. и более отдаленную перспективу.

Политика занятости
и политика на рынке труда

При рассмотрении проблем занятости нужно различать понятия “политика занятости” и “политика на рынке труда”, которые часто отождествляются.

n Государственная политика занятости является выражением конституционных прав граждан социального государства на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, включая свободное распоряжение своими способностями к труду и выбор видов деятельности. Исходя из этого принципы государственной политики занятости, сформулированные в ст.5 Закона РФ “О занятости населения в Российской Федерации”, на наш взгляд, нуждаются в дополнении.

Представляется, что в их число нужно включить обязательства государства по формированию рациональной структуры занятости. Она должна отвечать общественным  потребностям и требованиям рынка, способствовать достижению сбалансированности предложения рабочей силы  и рабочих мест, созданию новых рабочих мест  и повышению эффективности существующих, развитию трудового и интеллектуального потенциала, а также совершенствованию систем обучения и переобучения, распределительных отношений в трудовой сфере.

На наш взгляд, речь должна идти о ее приоритетности во всей макроэкономической политике. Объектом государственной политики занятости выступает все трудоспособное население, а субъектом ее практической реализации – правительство и Федеральное Собрание.

n Что касается политики на рынке труда, то будучи составной частью общей политики занятости она призвана решать относительно частные задачи, связанные с ликвидацией возникающих дисбалансов и диспропорций в сфере труда в процессе функционирования рыночной экономики. Ее основная задача – минимизация социально-экономических издержек безработицы и повышение мобильности и конкурентоспособности рабочей силы. В качестве объекта политики государства на рынке труда выступает незанятое экономически активное население, а в качестве субъектов – Министерство труда и социального развития и Федеральная служба занятости в лице своих региональных центров.

Если попытаться кратко сформулировать основной тезис политики занятости на этапе стабилизации и экономического роста, то, на наш взгляд, он может звучать следующим образом: государство с помощью инструментов макроэкономического регулирования должно создать максимально благоприятные условия для тех, кто может и хочет эффективно работать, и поддержать тех, кто в силу объективных обстоятельств работать не может.

Из этого следует, что, во-первых, проблемы занятости должны стоять в центре экономической политики правительства, во-вторых, государство несет ответственность за развитие системы эффективных рабочих мест, в-третьих, бремя по решению проблемы обеспечения занятости и нормального уровня трудовых доходов должно быть в равной мере разделено между государством и работником.

Ситуация в сфере занятости

Приступая к реализации политики занятости на этапе стабилизации и роста, нужно учитывать, что не только макроэкономические условия продолжают оставаться достаточно напряженными для серьезного решения проблем в этой сфере, но и что очень большой контингент работников по своим профессиональным качествам не соответствует требованиям рыночной экономики.

Представляется, что целесообразно прежде всего усилить те элементы государственного регулирования социально-трудовой сферы, которые ориентируют на повышение эффективности и цены труда, ускорение прогрессивных структурных сдвигов в сфере занятости и формирование активного и конкурентоспособного работника. Такие акценты в политике занятости связаны с необходимостью сделать социально-трудовую сферу катализатором, а не тормозом экономического роста. Этого невозможно добиться без ликвидации рудиментов нерыночных отношений в этой области.

n Проявления нерыночного характера сферы труда известны: гипертрофированные масштабы скрытой безработицы, невыплаты заработной платы, деформированная связь между трудовым вкладом работника и его доходами, широкое распространение скрытых форм занятости, неопределенность статуса занятости и незанятости и др.

В свою очередь недостаточная реформированность трудовой сферы способствует медленному обновлению и сохранению большого количества малоэффективных и низкооплачиваемых рабочих мест, чрезмерно высокому предложению рабочей силы, ориентации почти половины трудоспособных граждан на стабильное рабочее место даже при низкой и несвоевременной выдаче заработной платы.

Если и далее ставить во главу угла политики занятости сдерживание безработицы, то, по нашему мнению, скорее всего следует ожидать продолжения стагнационного характера развития производства, отсутствия прогрессивных структурных сдвигов в сфере занятости, низкого уровня трудовой мотивации и доходов.

Хотя безработица будет нарастать умеренными темпами, в больших масштабах сохранится недоиспользование рабочей силы, несоответствие отраслевого и профессионального распределения занятых реальным потребностям экономики. Значительная часть работников по своему трудовому менталитету еще долгое время не впишется в рыночные отношения. Регулирование рынка труда будет осуществляться как и ранее в основном за счет внутреннего рынка, т.е. на предприятиях и в организациях путем накопления и сброса скрытой безработицы.

По нашим оценкам, избыточные затраты реального сектора экономики, обусловленные низкой эффективностью использования трудового потенциала, главным образом накопленной скрытой безработицей, составили в 1997 г. около 6% ВВП, а потенциал скрытой безработицы превысил 12 млн человек.

n Неотлаженность рыночных отношений в трудовой сфере проявляется и в возрастающей теневой занятости, масштабы которой, по самым скромным оценкам, превышают 7 млн человек. К этому примыкает проблема трансформации формальной занятости в неформальную, т.е. проблема “черного нала” - дополнительных выплат занятым в официальной экономике, не проходящих в бухгалтерской отчетности, а потому не являющихся базой для начислений в социальные фонды.

Растущая скрытая занятость, с одной стороны, свидетельствует об усилении приспособляемости населения к условиям рынка, а с другой – о несовершенстве законодательной и правовой базы в трудовой сфере, обеспечивать которую призвано государство. Снижая напряженность на рынке труда, скрытая занятость выводит значительную часть фонда оплаты труда из-под налогообложения, сокращая и без того скудные ресурсы фондов занятости и пенсионного обеспечения, не говоря уже об отсутствии общепринятых социальных гарантий для занятых в этой сфере.

n Иного характера развития трудовой сферы и ее регулирования можно добиться, если акцент в политике занятости будет перенесен на содействие ускорению переливов рабочей силы по отраслям, территориям и видам занятости в интересах структурных сдвигов и роста эффективности труда, а также на активное участие государства в регламентации предпринимательской деятельности с целью легализации неформальной занятости. С социальной точки зрения это, конечно, более напряженный вариант развития, поскольку он предполагает ускорение высвобождения работающих в условиях малочисленности создаваемых рабочих мест в легальном секторе экономики и ужесточение контроля за их движением в нелегальном.

Названные меры могут повлечь за собой рост безработицы, превышающий тот, который сложится, если такую политику не проводить. Но это будет, на наш взгляд, недолговременный всплеск, который начнет спадать по мере экономического роста и создания новых рабочих мест в передовых секторах экономики, а также по мере сокращения вторичной занятости за счет повышения оплаты труда по основному месту работы.

Краткосрочный прогноз занятости

Осуществленный в Институте макроэкономических исследований при Министерстве экономики РФ прогноз развития процессов занятости в увязке с предполагаемой динамикой основных макроэкономических показателей позволяет говорить о том, что до 2000 г. трудно ожидать увеличения спроса на рабочую силу. Скорее всего в этот период он сократится примерно на 2 млн человек. При этом численность экономически активного населения вырастет более чем на 1 млн человек за счет прироста населения трудоспособного возраста. Таким образом, прирост незанятого экономически активного населения к 2000 г. составит около 3 млн человек.

Численность официально зарегистрированных безработных, по нашим оценкам, в среднегодовом исчислении вырастет по сравнению с 1997 г. незначительно – не более чем на 1 млн человек. Столь небольшой прирост будет связан как с намеченным ужесточением системы регистрации и выплат пособий по безработице и сокращающимися финансовыми возможностями служб занятости, так и с ростом неформальной занятости примерно на 1–1,5 млн человек.

Тенденция снижения масштабов и уровня официальной безработицы проявилась уже в 1997 г. В условиях продолжающегося сокращения рабочих мест и набирающего силу процесса высвобождения занятых с предприятий и организаций она упала с 2,6 млн человек в начале 1997 г. до 2 млн человек к его концу, что привело к снижению доли официальной безработицы в общей численности незанятого населения, ищущего работу, с 40 до 28,5%. Это связано не только с уменьшением обращаемости незанятых в службу занятости, что косвенно свидетельствует о росте неформальной занятости, но и усилением выталкивания безработных с официального рынка труда.

Продолжение сокращения спроса на рабочую силу в период до 2000 г. будет вызвано теми же причинами макроэкономического характера, что и в предыдущие годы:

n во-первых, маловероятен рост долгосрочных инвестиций в основной капитал, а следовательно нет оснований предполагать возможность ввода новых рабочих мест в реальном секторе экономики. Это связано с недостаточным уровнем накоплений в ВВП и их неинвестиционной направленностью, что в равной мере относится как к сбережениям граждан, которые предпочитают вкладывать деньги в валюту или оставлять их на руках, так и финансовым ресурсам банковской сферы.

В целом, несмотря на то что деньги в стране есть, инвестиционная активность будет оставаться невысокой, а объективные предпосылки для ее оживления в ближайшие годы незначительны. Кроме того, сложившийся низкий уровень амортизационных отчислений не покрывает потребностей предприятий в финансовых средствах даже на простое воспроизводство основных фондов и существующих рабочих мест, не говоря уже о расширенном. Отсюда следует ожидать продолжения сворачивания производственного аппарата и сокращения числа рабочих мест даже в условиях стабилизации и роста производства;

n во-вторых, четко оформилось стремление работодателей повысить эффективность производства и конкурентоспособность продукции за счет снижения ее себестоимости, в первую очередь затрат на заработную плату.

Однако уровень издержек на заработную плату в экономике в целом и большинстве ее отраслей и без того невелик по сравнению с аналогичным показателем в развитых странах. Известно, что дешевый труд, как правило, менее эффективен, он не создает заинтересованности в росте производительности труда и качестве продукции, не стимулирует профессионального совершенствования. На макроуровне низкая цена труда сокращает совокупный платежеспособный спрос на конечное потребление, деформирует его структуру в сторону примитивизации, препятствуя тем самым развитию производства и расширению занятости.

Поэтому совершенствование управления процессами занятости предполагает усиление регулирующей роли государства при формировании цены труда, причем сегодня проблема состоит в обеспечении ее существенного роста.

Перспективы выхода из кризиса занятости

Основой расширения занятости и совершенствования ее структуры, а также ликвидации диспропорций на рынке труда является развитие системы рабочих мест.

В этой связи в качестве действенного инструмента государственного управления сферой занятости и процессами на рынке труда может выступить Генеральная схема создания и сохранения рабочих мест, разрабатываемая Министерством труда и Институтом макроэкономических исследований при Министерстве экономики РФ участием автора. Она призвана определить перспективные направления развития системы рабочих мест в отраслевом и территориальном разрезе с учетом возможности обеспечения эффективной занятости.

Впервые делается попытка совместить принципы и приоритеты политики занятости с приоритетами инвестиционной и структурный политики. Это включает выявление отраслевых и региональных приоритетов в создании новых и сохранении существующих перспективных рабочих мест, разработку нормативно-правовой базы, ориентированной на формирование условий для создания и сохранения рабочих мест, стимулирование эффективной структуры занятости, сохранение уникальных передовых производств и накопленного интеллектуального потенциала.

n Если рассматривать отраслевой разрез данной проблемы, то очевидно, что политика развития рабочих мест должна быть согласована с перспективной промышленной политикой. В этом аспекте разработчики Генеральной схемы исходят из посылки, что экспортоспособные отрасли, где вопросы занятости менее остры (в первую очередь нефтедобывающая, газовая, лесная, а также металлургическая) вряд ли могут рассчитывать на государственную финансовую поддержку. Они скорее всего будут ориентироваться на самостоятельное развитие за счет внутренних источников финансирования и одновременно решать задачи подтягивания смежных производств и отраслей. Однако многие регионы сосредоточения этих “благополучных” отраслей с позиций занятости находятся в критическом состоянии.

Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом, и уникальные производства, способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для внешнего и внутреннего рынков (гражданская авиация, космос, станкостроение, энергетическое машиностроение, атомная промышленность, электротехника), нуждаются в государственной поддержке, хотя и здесь сфера государственного финансирования в условиях дефицита ресурсов будет ограничена приоритетными проектами.

Необходимость государственной поддержки этих отраслей усиливается и тем обстоятельством, что в них накоплен самый большой потенциал скрытой безработицы, который нужно в кратчайшие сроки трансформировать в эффективную занятость. Если финансовые вложения пойдут в эти отрасли, то в процессе их освоения на региональном уровне должна осуществляться взаимоувязка интересов развития производства с интересами обеспечения занятости, так как они не всегда совпадают.

Отрасли, характеризующиеся заметным технологическим отставанием от мирового уровня, за которыми, однако, исходя из государственных приоритетов сохраняется значительная часть внутреннего рынка (электроника, автомобильная, легкая и пищевая промышленность, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение), могут рассчитывать на государственную поддержку в форме защитных импортных тарифов, а также мер нетарифного регулирования. Представляется, что на данном этапе разумная и в то же время активная протекционистская политика может стать действенным инструментом создания и сохранения рабочих мест.

Что касается группы отраслей  с низким технологическим уровнем и неясными перспективами рыночной конъюнктуры, то в них должны быть созданы особо благоприятные условия для иностранных инвестиций, прежде всего тех, которые приносят новые технологии и опыт управления.

n Если рассматривать региональный аспект формирования Генеральной схемы создания и сохранения рабочих мест, то следует отметить резкое усиление неравномерности развития отдельных регионов и обострение в ряде из них социально-экономических проблем, в первую очередь занятости и доходов населения. Предпринимавшиеся до сих пор меры по их решению совершенно недостаточны. Остро ощущается необходимость в специальных программах поддержки депрессивных регионов и городов, и главное – в организации их эффективного выполнения.

В этой связи в ближайшие сроки предстоит сформировать методологию и методику отнесения региона или города к депрессивному типу и сами типы депрессивности. Первым шагом можно считать разработанный Министерством труда РФ при участии автора порядок выделения городов с моноструктурной экономикой, критической ситуацией на рынке труда и крайне низким уровнем жизни, который основывается на формировании единого числового критерия на базе нескольких основных  показателей занятости и уровня жизни населения.  Важнейшими параметрами такого критерия являются уровень безработицы, рассчитанный по методологии МОТ; средняя продолжительность регистрируемой безработицы; доля скрытой безработицы в численности занятых; уровень бедности и степень расслоения населения по уровню доходов.

Помимо решения методических вопросов необходимо законодательно установить статус депрессивного региона с вытекающими отсюда финансовыми обязательствами государства с учетом типа депрессивности. Меры федерального правительства должны включать как адресную поддержку депрессивных регионов посредством федеральных программ, так и экономическое регулирование регионального развития и межрегиональных связей.

n Наряду с отраслевыми и региональными проблемами развития и размещения рабочих мест в ближайшем будущем предстоит рассмотреть вопрос о стимулировании предпринимателей, создающих или обновляющих рабочие места (этот аспект в нашей практике управления занятостью совершенно упущен). Целесообразно разработать комплекс мер по их экономической поддержке, прежде всего налоговых и кредитных.

Для повышения финансовой устойчивости предприятий,  несущих временные убытки на этапах реконструкции производства, а также при поощряемом государством свертывании или реорганизации рабочих мест, таким предприятиям нужно предоставлять право создавать специальный страховой фонд за счет отчислений от прибыли. Отчисления должны быть освобождены от налогообложения, а размер годовых платежей целесообразно привязать к валовой выручке от реализации продукции. Наряду с этим социально значимому кругу предприятий, несущих временные финансовые потери на этапах перепрофилирования или создания новых рабочих мест, надо предоставлять льготу на зачет временных убытков в налогооблагаемой прибыли следующих лет.

Предлагаемые на период до 2000 г. приоритеты в политике занятости призваны восстановить баланс интересов экономического и социального характера в практике регулирования рассматриваемой сферы. Естественно, в ближайшие два года можно сделать только первые шаги в этом направлении.

Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 97-02-02084 а.