Регионы: управление и развитие

Экономические принципы взаимоотношения семьи и различных уровней управления

КЕМЕР НОРКИН
доктор технических наук, профессор, министр правительства Москвы

• Семья должна самостоятельно распоряжаться всеми средствами, предназначенными для оплаты предоставляемых услуг
• Централизация средств государственными органами справедлива только в рамках экономической целесообразности
• Критерий благополучия территории – налоговый потенциал

В ходе государственного строительства новой России необходимо установить федеративные отношения, цементирующие федерацию не силой, как прежде, а взаимной выгодой. Сейчас, к сожалению, Российская Федерация цементируется во многом под влиянием инерции. При этом не нужно забывать, что в экономической сфере мы ориентируемся на российскую интерпретацию идеи социального рыночного хозяйства и существенную, но разумно ограниченную, роль государственной власти в экономике и регулировании использования природных ресурсов. В чем это выражается?

Бюджетный федерализм и конкурентный функционально-стоимостной анализ
в управлении

Сейчас много говорят о принципе субсидиарности, т.е. о передаче на нижний уровень управления тех функций, с которыми этот уровень может справиться лучше или с меньшими затратами, чем более высокий уровень управления. Это, безусловно, выгодно гражданам, как, впрочем, и обратный процесс, осуществляемый на тех же условиях. Важно при этом гарантии населению по выполнению соответствующих функций сохранить за более высоким уровнем управления, передавшим свои функции вниз. Аналогично, представителем интересов граждан при передаче функций снизу вверх должен быть нижний уровень власти. Он должен обладать соответствующими инструментами. Таких инструментов нет. А при передаче функций сверху вниз данный принцип вообще часто используется аморальным образом: функция передается, а средства остаются на верхнем уровне. Это лоскутная передача прав.

Строить государственную систему надо снизу вверх. В основу должны быть положены, по нашему мнению, принципы бюджетного федерализма и конкурентного функционально-стоимостного подхода, пронизывающие всю систему государственного управления.

Семья - базовая ячейка общества, и структуру ее доходов должна обеспечивать возможность бездотационной оплаты предоставляемых основных услуг по ценам конкурентного свободного рынка.

Структуры местного управления и самоуправления, а также государственные в самом общем случае выступают как резервные системы семьи. Они начинают действовать, когда оказание услуг семье  становится экономически неэффективным. Это означает, что каждая услуга имеет свою оптимальную степень интеграции, и разные услуги наиболее эффективны на разных уровнях управления.

Представление интересов семьи соответствующими уровнями территориальной организации населения необходимо, в частности, и для защиты ее от так называемых естественных монополий. В связке “монополия производителя” – “индивидуальный потребитель” последний всегда проигрывает. Только объединившись в сообщество, можно защитить свои интересы во взаимоотношениях “монополия производителя” – “сообщество потребителей”.

Мы уже не раз излагали конкурентный функционально-стоимостной подход к определению того, кем должна оказываться услуга, а также для обоснования соответствующих затрат. Коротко перечислю признаки этого подхода:

четкий, преимущественно контрактный метод определения уровней власти и учреждений, ответственных за фактическое выполнение  конкретных функций;

включение в определение функций и цен конкурентных механизмов и демократической процедуры взаимодействия исполнительных и представительных органов власти;

гарантированное соответствие степени загрузки (использования) налогового потенциала объему и качеству услуг, предоставляемых гражданам и подведомственным территориям органами государственной и местной власти и управления;

наличие экономических и правовых механизмов ответственности каждого уровня управления и субъектов экономических отношений за номенклатуру, объем и качество исполнения установленных функций и своевременность платежей;

исчерпывающее информирование граждан о доходах и расходах органов управления.

Корпорация развития территории как инструмент управления

Известно, что, обладая различными ресурсами, каждый субъект экономических отношений получает большие для себя выгоды, координируя свои действия с соседями и привлекая прямо или косвенно ресурсы территориально близко расположенных субъектов. Обычно это достигается путем образования коммерциализированных бесприбыльных сообществ, иначе говоря, корпораций, осуществляющих комплексное социально-экономическое развитие территорий разного масштаба.

Корпорация предполагает, что административно-территориальные образования различного уровня объединяют часть своих активов и ресурсов для достижения общей цели.

Слово коммерциализированное в данном контексте означает, что в основу функционирования корпорации положена оценка эффективности всех действий единым денежным эквивалентом и в систему органично включаются конкурентные и противозатратные механизмы.

Слово бесприбыльный допускает превышение доходов (платежи и налоги) над расходами корпорации только для формирования финансовых резервов, а реинвестиции накоплений во всех случаях преследуют уставные цели.

Главная цель существования таких корпораций – создание для каждого гражданина условий, при которых он может обеспечить достойное качество жизни своей семьи, содействуя повышению благосостояния всего народа, не нанося невосполнимый урон природным ресурсам и предупреждая возможный ущерб для будущих поколений. Прибыль, таким образом, получает не корпорация, а ее члены.

Для регионального и местного уровней управления корпорация развития территорий в экономическом смысле идеальна. Это постепенно осознается и в структурах правительства Москвы. Например, в деловом центре Москва-сити формируется территориальная единица с особым статусом, проект положения о которой фактически является уставом корпорации развития территорий.

Финансовые взаимоотношения территорий

В качестве основных показателей фискального взаимодействия административно-территориальных образований между собой и с их подведомственными территориями в государстве, построенном на основах социальной рыночной экономики, используются: налоговый потенциал территории, степень загрузки налогового потенциала, нормативная бюджетная потребность территории, бюджетная обеспеченность территории.

Налоговый потенциал территории – максимальная сумма налогов, которая может быть собрана с территории без разрушения ее производительного потенциала. Если собрать больше, начнется свертывание деловой активности. Очевидно, что одна и та же налоговая нагрузка может по-разному воздействовать на производительные возможности в зависимости от относительной загрузки различных налоговых источников. Минимум “вреда” от налогов может дать их оптимальное распределение. Именно оно берется для определения налогового потенциала.

Налоговый потенциал, строго говоря, теоретическая абстракция. В бюджетных расчетах может использоваться приближенная его оценка по единым для всех административно-территориальных образований и территориальных общин формулам, отражающим количественный и качественный состав населения и все активы территории (земля, производственные фонды, природные ресурсы и т.п.).

Степень загрузки налогового потенциала – отношение суммы фактически устанавливаемых налогов к налоговому потенциалу соответствующей территории.

Нормативная бюджетная потребность территории – сумма расходов административно-территориального образования или территориальной общины на выполнение обязательных функций органов власти по установленным нормативам. Вычисляется по формулам, учитывающим численность и структуру населения, нормативы обеспечения социально-бытовой, инженерной и культурной инфраструктурами, обязанности перед более высоким уровнем управления или территориальной общности и, кроме того, налоговый потенциал территории. Определенная доля налогового потенциала включается в бюджетную потребность.

Бюджетная обеспеченность – отношение нормативной бюджетной потребности к доходной части бюджета территории.

При расчете бюджетной потребности учитывается помимо иных факторов налоговый потенциал территорий. Если он высок, территория вправе рассчитывать и на большую бюджетную обеспеченность. Это должно стимулировать местные органы власти повышать налоговый потенциал и уменьшать степень загрузки.

Важнейшим фактором уменьшения степени загрузки налогового потенциала является разумная децентрализация средств и ответственности: перенос основных доходов и расходов на уровень семьи, разумная минимизация функций, возлагаемых на органы власти. Соответствующие функции выполняются  властными структурами только в том случае, если это дешевле.

Власть обязана служить народу,
а не командовать

При формировании бюджета любого административно-территориального образования всем субъектам нижнего уровня устанавливается равная степень загрузки налогового потенциала, достаточная для оплаты определенных соглашениями обязательных услуг с учетом согласованного перераспределения доходов. Этим достигается  равная бюджетная обеспеченность территорий. Субъекты более низкого уровня могут дополнительно загружать свой налоговый потенциал для финансирования дополнительных обязательств перед населением и подведомственными территориями.

При конкурентном функционально-стоимостном подходе централизация средств в распоряжении государственных органов происходит только из соображений экономической целесообразности. Власть не командует  народом, а служит ему за деньги, собранные в виде налогов.

Исходя из принципа служения субъекты более низкого уровня взаимно обязуются обеспечить согласованные и равные социальные гарантии и услуги населению, для чего существует соглашение на перераспределение доходов. На территории не могут устанавливаться налоги или сборы, в результате которых граждане становятся субъектами социального попечительства бюджета более высокого уровня. Должно быть согласие с распределением общих расходов пропорционально налоговому потенциалу территорий и с тем, что при принятии некоторых решений вес субъектов бюджетных отношений должен быть пропорционален их налоговому потенциалу.

Понятно, что безнадежно рассчитывать на быстрое принятие такого рода предложений. Правительство Москвы уже не раз выступало с подобными инициативами. При этом не всегда эти предложения встречали безоговорочную поддержку. Оппоненты говорили о необходимости сосредоточить внимание на более актуальных проблемах. Однако в истории неизвестны случаи, когда лоскутный подход, попытки лечить следствие, а не причины, и прямолинейные реакции на дефицит того или иного ресурса в производстве или управлении давали бы результат. Неуклонное следование парадигме служения управленческих структур обществу и в первую очередь семье позволяет принципы социальной рыночной экономики воплотить в жизнь с пользой для граждан.