Управление социальным
развитием
О программе повышения уровня
и качества жизниВЯЧЕСЛАВ БОБКОВ
доктор экономических наук, профессор,
директор Всероссийского центра уровня жизни
при Министерстве труда и социального развития РФ
• Сегодня требуется выработка
государственной программы повышения уровня и
качества жизни
• Очень важно преодолеть несправедливость в
распределении доходов
• Главная цель — формирование нового качества
жизни, соответствующего социальной рыночной
экономике
Повышение уровня жизни – важнейшая задача
социальной политики. В РФ надо быстрее
восстановить доходы и максимально стимулировать
платежеспособный спрос населения. Задачи эти очень сложные. У большинства
населения снижение уровня жизни продолжается
длительное время. За годы реформ он упал примерно
у 60% россиян. Реальные денежные доходы в семьях
уменьшились более чем на 30%. Фонд оплаты труда
сегодня составляет всего 37% к уровню 1990 г.
Калорийность питания снизилась примерно на 10,
потребление белков — на 20%. Общая численность
безработных выросла до 14% экономически активного
населения. Не менее важным является и
преодоление несправедливости в распределении
доходов. К сожалению, негативные тенденции преодолеть
не удалось. В среднем за 1998 г. 47,8% населения имели
денежные доходы ниже прожиточного минимума (ПМ)
и, по существу, являлись бедными, 30,1% относились к
малообеспеченным — их денежные доходы
располагались в промежутке между одним и двумя
ПМ. Первое полугодие 1999 г. также не принесло
перелома, хотя в экономике и наметилось
некоторое оживление. Уровень покупательной
способности денежных доходов снизился на 19,4
процентных пунктов и составил 1,41 набора ПМ. По
оценке специалистов Всероссийского центра
уровня жизни (ВЦУЖ) доля населения с денежными
доходами ниже прожиточного минимума в целом по
Российской Федерации за рассматриваемый период
выросла до 56,7%. Дифференциация денежных доходов
10% наиболее и наименее обеспеченного населения
составила 13,5 раз. К числу факторов, оказывающих наибольшее
влияние на снижение уровня жизни относятся: низкий уровень оплаты труда; рост масштабов открытой и скрытой безработицы
и неполной занятости на предприятиях, усиление
тенденции долговременной безработицы; длительное время сохраняющаяся
крупномасштабная задолженность по выплатам
заработной платы, пенсий, детских и других
социальных пособий. Для комплексного преодоления перечисленных
негативных тенденций требуется выработка
государственной Программы повышения уровня и
качества жизни.
Основные положения программы
Ее главной целью является восстановление у
большинства уровня жизни, достигнутого на рубеже
90-х годов, а также формирование нового
качества жизни, соответствующего целям
социальной рыночной экономики. Основными задачами могли бы стать: • недопущение дальнейшего разрушения
минимальных социальных гарантий населения; • повышение реальной цены рабочей силы,
активизация мотивов и стимулов к труду и
предпринимательской деятельности,
восстановление в новых условиях связи доходов с
ростом производительности труда и
результативности предпринимательства; • обеспечение всем нуждающимся прожиточного
минимума за счет активной государственной
политики перераспределения доходов; • переход от частичной стабилизации уровня
жизни населения к стабилизации в основном (у
наиболее массовых социальных групп; по
большинству компонентов уровня жизни; в
преобладающей части регионов). В программе, на мой взгляд, требуется
предусмотреть решение следующих ключевых
проблем — повышения уровня оплаты труда;
государственного регулирования занятости;
трансформации социального обеспечения; адресной
социальной поддержки населения; инвестиций в
человека. Рассмотрим каждую из них более
подробно.
Повышение уровня оплаты труда
Сегодня необходимо не просто повышение
размеров оплаты труда, а рост ее покупательной
способности. На обозримую перспективу могла бы
быть выдвинута задача восстановления
покупательной способности оплаты труда до
уровня, который был достигнут на рубеже 90-х годов.
Для этого ее надо увеличить в 2,5 раза, что
потребует и соответствующего восстановления
объема ВВП. В силу масштабности подобного сдвига на пути к
нему целесообразно выделить промежуточный этап
— восстановление покупательной способности
оплаты труда до уровня, который был бы возможен
при фактических темпах изменения ВВП,
сложившихся за последние годы. В таком случае она
по аналогии с относительным уровнем ВВП в
сопоставимых ценах на одного занятого в
экономике должна составить 67% уровня 1990 г. при
фактических 40% в 1998 г. Для этого покупательную
способность оплаты труда нужно повысить
примерно в 1,7 раза по сравнению с ее величиной в
1998 г. Меры по повышению покупательной способности
оплаты труда должны сочетать периодический
пересмотр размеров номинальной заработной платы
с ее индексированием в промежутках между
отдельными пересмотрами. Это связано с
необходимостью поддержания покупательной
способности оплаты труда в условиях инфляции.
Систематическое увеличение покупательной
способности может быть обеспечено комплексом
мер по повышению номинальной начисленной оплаты
труда, внесению изменений в налогообложение
физических лиц, регулированию цен на важнейшие
потребительские товары и услуги, развитию
потребительского рынка и др. Первоочередные меры по повышению уровня оплаты
труда предлагается осуществлять в следующих
направлениях. Первое
— увеличение уровня номинальных
денежных доходов населения путем: а) повышения с 1 января 2000 г. минимального
размера оплаты труда до прожиточного минимума.
Это приведет к сокращению размеров теневой
экономики и увеличению доходов государственного
бюджета; б) установления с 1 января 2000 г. ставки (оклада)
1-го разряда Единой тарифной сетки по оплате
труда работников организаций бюджетной сферы в
размере 0,5 прожиточного минимума. С учетом того,
что доля тарифа составляет в настоящее время
примерно половину оплаты труда бюджетников, это
позволит поднять через систему тарифных
коэффициентов уровень оплаты труда работников
всех квалификационных разрядов. Второе
— повышение уровня реально
располагаемых денежных доходов населения на
основе пересмотра с 1 января 2000 г. базы
налогообложения и ставки подоходного налога с
физических лиц в направлении снижения налоговой
нагрузки на низкооплачиваемых и
соответствующего повышения их покупательной
способности. В частности, целесообразно устанавливать: ставки подоходного налога от размера
полученного в календарном году совокупного
облагаемого дохода, выраженного числом
прожиточных минимумов; необлагаемый совокупный доход, полученный в
календарном году, в размере 18 прожиточных
минимумов трудоспособного работника; минимальную ставку подоходного налога с
облагаемого совокупного дохода, полученного в
календарном году, в размере 8 (вместо 12), а
максимальную — сохранить на уровне 45%. Третье
— повышение покупательной
способности оплаты труда. Для этого необходимо: ввести регулирование цен и тарифов на товары и
услуги, входящие в состав потребительской
корзины, используемой для расчета прожиточного
минимума. Это позволит уменьшить влияние
инфляции на потребление предметов повседневного
спроса малоимущим населением. Полномочия по
регулированию цен следует передать органам
исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Им же нужно поручить определять
порядок розничной торговли товарами с
регулируемыми ценами; осуществлять
обязательную индексацию
выплаченной заработной платы
при повышении
потребительских цен и тарифов на товары и услуги,
определяющих размер прожиточного минимума
трудоспособного работника, а также при
увеличении расходов населения на платные услуги
здравоохранения и образования и превышении ими
установленного порога (в дополнение к
регулированию цен на потребительскую корзину
прожиточного минимума); ввести
индексацию невыплаченной заработной
платы
с использованием индекса
потребительских цен на продовольственные и
непродовольственные товары, а также платные
услуги, рассчитываемого нарастающим итогом за
время задержки выплаты соответствующей части
оплаты труда. Четвертое
— оптимизация соотношения
тарифной и надтарифной частей оплаты труда через
использование механизма
социального
партнерства
путем: определения примерных границ доли тарифной
части оплаты труда в генеральном соглашении; установления рекомендательных норм по данному
соотношению на уровне конкретной территории в
региональных соглашениях; фиксирования нижней границы доли тарифа в
оплате труда работников в отраслевых тарифных
соглашениях; определения минимально гарантированной части
заработка работников предприятия в коллективных
договорах. Объем средств, необходимых для решения
перечисленных проблем, по оценкам специалистов
ВЦУЖ, составит примерно 40 — 100 млрд руб. в
зависимости от их источников. Верхняя граница
определена с учетом внешних (инфляционных) по
отношению к ВВП источников, не исключая
проведение для этого целевой денежной эмиссии.
Как показывают расчеты, последняя не приведет к
ощутимому росту инфляции. В современной России
только 10-15% инфляционного роста цен обусловлено
повышением оплаты труда. Эффект же будет
значительно выше. Реализация предложенных выше мер потребует
внесения изменений и дополнений в
соответствующие законы, в частности: “О
повышении минимального размера оплаты труда”,
“Об упорядочении оплаты труда работников
организации бюджетной сферы”, “О подоходном
налоге с физических лиц”, “О государственной
социальной помощи”, “О прожиточном минимуме в
Российской Федерации”, “Об индексации денежных
доходов и сбережении граждан в РСФСР” (от 24
октября 1991 г.).
Государственное регулирование занятости
Государственное регулирование рынка труда
следует рассматривать как комплексную проблему
включения индивидуального труда в процесс
общественного воспроизводства. В этом контексте
в программе нужно рассмотреть демографические
факторы, оказывающие прямое воздействие на цену
рабочей силы и рынок труда, раскрыть специфику
последнего в условиях снижения рождаемости и
старения населения, а также притока рабочей силы
из стран ближнего зарубежья. Центральное место должна занять
характеристика занятости в связи с балансами
трудовых ресурсов и рабочих мест. Важно
определить параметры обеспечения полной
занятости, охарактеризовать требования к
повышению ее эффективности. В этой области
следует разобраться с масштабами и формами
неполной занятости, которая является одним из
условий эффективности занятости. Здесь большую
роль играют тенденции поведения населения на
рынке труда и изменения в структуре занятости в
зависимости от динамики различных форм
собственности, источников и уровня доходов
населения, особенно от политики в области оплаты
труда, доходов от капитала и предпринимательской
деятельности. Необходимо пересмотреть саму
идеологию закона о занятости, сориентировать его
на расширение современных сфер приложения труда,
повышение производительности, опережающее
профессиональное обучение и переподготовку
работников. В программе нужно охарактеризовать систему мер
по регулированию безработицы на основе
определения ее естественного уровня (масштабов,
обусловленных спадом производства). Пути
преодоления безработицы, вызванной сжатием
производства, следует задавать с учетом
отдельных категорий населения, особенно женщин и
молодежи. Так, сокращение женской безработицы
целесообразно увязать с введением гибких форм
занятости. Для молодежи решение этой проблемы
может быть достигнуто в увязке с расширением
сферы образовательных услуг. Социальную защиту
безработных желательно сочетать с их
профессиональной переподготовкой, с участием
в общественных работах на период временной
незанятости. Активная государственная политика обеспечения
полной занятости должна включать поддержку
служб занятости, расширение их роли в
трудоустройстве и переобучении безработных.
Кроме того, следует раскрыть особенности
формирования общероссийского и региональных
рынков труда, определить тенденции
регулирования занятости на территориях с
недостатком и избытком трудовых ресурсов.
Трансформация социального обеспечения
Опыт стран с рыночной экономикой
свидетельствует об эффективности так называемых
смешанных систем социального обеспечения,
включающих социальное страхование и социальную
помощь. Повышается роль работников и
работодателей в формировании средств, требуемых
для поддержания человека при потере работы,
воспитании детей, а также в случае болезни,
инвалидности или старости. Раньше этих рисков
либо вовсе не было (например, безработицы), либо
материальное обеспечение при их наступлении
брало на себя государство. В программе необходимы меры по развертыванию
нового направления обязательного социального
страхования — от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний. На
начальном этапе функции страховщика вполне
способен выполнять Фонд социального страхования
– учреждение, имеющее большой опыт в
финансировании и организации страхования
временной нетрудоспособности. Главное, чтобы ни
финансы, ни персонал не перебрасывались на
обеспечение выплат по другим рискам, которые
входят в его компетенцию, а использовались по
целевому назначению. В числе мер в этой области потребуется
предусмотреть формирование в стране системы
центров по медицинской, профессиональной и
социальной реабилитации пострадавших, здесь
может быть задействована инфраструктура
санаторно-курортного и оздоровительного
обслуживания населения. Следует также
устанавливать страховые тарифы в зависимости
от степени (класса) профессиональных рисков.
Улучшению медицинского обеспечения и охраны
здоровья способствовало бы преодоление
разобщенного решения этих задач разными
страховыми организациями. Социальная поддержка безработных должна быть
направлена, с одной стороны, на обеспечение им
прожиточного минимума, а с другой – на всемерное
стимулирование сокращения периода временной
незанятости. Средства государственного Фонда
занятости в преобладающей части следует
использовать на страховые выплаты, при этом
необходимо более рационально их распределять
между центром и регионами. Мировой опыт свидетельствует о том, что не
бывает абсолютного разделения социального
страхования и социальной помощи. Поэтому в
программе социальное обеспечение должно быть
ориентировано на смешанную систему, включающую
наряду со страхованием и элементы помощи и
прежде всего такое ее направление, как
организация семейных пособий. В частности, желательно, чтобы выплата семейных
пособий осуществлялась в основном за счет
взносов работодателей. В этих вопросах
целесообразно делать акцент на многодетных
семьях и семьях с одним родителем. В то же время
важно предусматривать пособия, направленные на
поддержку малолетних детей, оплату жилья и др. С
введением пособия малоимущим (согласно
Федеральному закону “О прожиточном минимуме в
Российской Федерации”), видимо, нужно будет
создать организационно обособленную структуру,
передав ей функции сбора взносов и выплаты всех
видов семейных пособий, включая те, которые в
настоящее время выплачиваются из
государственного бюджета, Фонда социального
страхования и других источников. Сегодня актуальна также конкретизация
положений Концепции пенсионной реформы,
предусмотренной в нашей стране с 2001 г.
Принципиальное значение имеет корректировка
механизмов взаимодействия
распределительно-солидарной и накопительной
частей пенсионной системы. Потребуется также
развитие дополнительного пенсионного
обеспечения, специальных пенсионных систем для
работников свободных профессий, фермеров и
других категорий самозанятого населения. Организация социального обеспечения как
смешанной системы не исключает, а наоборот,
предполагает постановку вполне конкретных задач
по адресной поддержке населения.
Адресная социальная
поддержка населения
Право на получение государственной социальной
помощи следует увязать с требованиями
федеральных законов “О прожиточном минимуме в
Российской Федерации” и “О государственной
социальной помощи”. При реализации этих законов
необходимо постепенно перейти к определению
прожиточного минимума для семей различных типов
и размеров (полная, неполная, семьи пенсионеров,
инвалидов и др.), что позволит более точно
учитывать условия их жизни и повысить адресность
социальной поддержки конкретных категорий
населения. В программе нужно предусмотреть региональную
разновариантность оказания государственной
социальной помощи малоимущим. Различающиеся
условия жизни предполагают разные возможности
организации социальной поддержки. В одних
регионах это может быть адресная помощь
конкретным категориям населения, в других –
всем, но до определенного уровня душевого дохода,
в третьих –установление более высоких
минимальных социальных стандартов из-за
значительного уровня дифференциации денежных
доходов проживающего в них населения.
Представляется целесообразным отменить ряд
льгот или заменить их денежными компенсациями. В целом необходимо предусмотреть дальнейшее
развитие сети государственных учреждений
социального обслуживания. В числе приоритетов
должно стать удовлетворение специфических
потребностей наиболее уязвимых слоев населения:
инвалидов, пожилых и детей.
Инвестиции в человека
Развитие сферы жизнеобеспечения требует
приоритетного
направления инвестиций в жилищное
строительство, здравоохранение, образование,
культуру, науку и другие отрасли социальной
инфраструктуры. Для этого требуется ускорить
разработку социальных стандартов
обеспеченности жильем, расширение сети
медицинских, образовательных и культурных
учреждений. Источниками финансирования объектов
социальной инфраструктуры (наряду с
традиционными) могли бы стать средства
населения, привлеченные с помощью финансовых
механизмов долгосрочного кредитования,
ипотечного и других залогов. На эти цели также
целесообразно направлять средства фондов
накопительного страхования под государственные
гарантии их возврата и региональных и местных
бюджетов, формируемые через жилищные,
образовательные, облигационные займы и иные
механизмы. Особенно актуальным в настоящее время является
опережающее развитие сферы образования, но для
этого в него следует вложить соответствующие
ресурсы.
О реализации программы
Различных программ в последнее время в стране
разрабатывалось немало, в том числе и в
социальной сфере. Чтобы предлагаемая программа
не повторила их судьбу, необходимы четкие
механизмы ее реализации, включающие
взаимодействие общественных объединений,
предпринимателей и государства. К тому же такое
взаимодействие позволит в какой-то степени
восстановить доверие народа к властным органам,
направить ресурсы на общенациональное
возрождение. Центральными звеньями организации программы
должны стать совместные комиссии палат
Федерального собрания (региональных
законодательных органов) и правительства РФ,
“круглые столы” политических партий и
общественных движений, а также Российская
трехсторонняя комиссия (трехсторонние комиссии
в отраслях и регионах, двухсторонние в
организациях). Роль Российской трехсторонней комиссии должна
быть существенно повышена. Назрела
необходимость создания постоянно действующего
механизма ее деятельности. Рабочими органами
могли бы быть комитеты, конференция “круглого
стола”, консультативный совет, а также
функционирующая при ней общественная ассоциация
“Партнерство для развития”. В самой программе следовало бы задать
источники экономических ресурсов, нужных для
повышения уровня и качества жизни. Так, на
начальном этапе ее реализации одним из
источников финансирования могло бы стать
перераспределение части национального
богатства, осевшего в частных руках в результате
нарушений законодательства. Но
основным
ресурсом являются средства субъектов
хозяйствования, полученные за счет
экономического роста. Необходим социально ориентированный
государственный бюджет, обеспечивающий
достаточные размеры консолидированных расходов
на социальное развитие. Надо, чтобы весь блок
затрат на социальные нужды оказался защищенным.
Бюджетное и налоговое законодательство должно
гарантировать финансовую достаточность
социальных расходов в региональных и местных
бюджетах. Требуется также эффективно
задействовать федеральные внебюджетные фонды,
обеспечив их целевое использование на
социальные цели, особенно в регионах. Источником
дополнительных ресурсов могут стать частные
внебюджетные социальные фонды под гарантии
государства. | 
