Управление социальным развитием

Пенсионная система Испании нуждается в реформах

ДИЕГО ИДАЛЬГО
профессор, председатель совета регентов университета Эстремадура (Испания)

• Благополучная ныне пенсионная система Испании на пороге неминуемого краха
• Все страны постепенно движутся от государственной модели пенсионного страхования в сторону смешанной системы, а от нее –
к частной
• Приватизация пенсионной системы автоматически обеспечит больший объем сбережений и повысит уровень жизни

Конкуренты Европы на мировой арене не сталкиваются с такими проблемами, как старение населения, ухудшающееся соотношение между числом пенсионеров и количеством тех, кто вносит деньги в пенсионные фонды, оказывает населению социальные услуги или выплачивает нетто-пенсии. Это относится и к Испании, где благополучная ныне пенсионная система может обрушиться уже в недалеком будущем.

Причины неустойчивости
пенсионной системы

Демографический  фактор. В Испании все большее число людей переступает возрастную черту, за которой получают право на пенсию. Увеличивается продолжительность жизни населения, а  количество тех, кто вносит пенсионные взносы в систему, остается постоянным или даже сокращается. Численность лиц, осуществляющих взносы в пенсионные фонды в 1974 – 1995 гг., колебалась соответственно экономическим циклам, но последние два года была стабильной, тогда как пенсионеров из года в год становиться больше. Судя по расчетам, в начале XXI в. занятость населения также будет расти скромными темпами, тогда как число пенсионеров значительно вырастет и к 2020 г. достигнет примерно 12 млн человек при условии сохранения нынешней продолжительности жизни.

Сопоставление этих показателей в  других странах также не в пользу Испании, где менее чем на двух работающих приходится по одному пенсионеру, тогда как  в США, напротив, это соотношение гораздо выше, оно приближается к 3,5, как и в других странах Европы, например в Голландии (3,1) и Великобритании (2,6). В этих странах демографическая пирамида схожа с испанской, различие сводится к двум факторам: доля экономически активного населения здесь гораздо выше, чем в Испании, а процент безработных в общей численности населения – намного ниже.

В XXI в. ситуация будет ухудшаться. По моим расчетам, опирающимся на данные Всемирного банка и оценки DFC¹, соотношение между этими двумя группами населения в 2030 г. понизится до 1:1, т.е. составит один человек, осуществляющий взносы в пенсионный фонд, к одному занятому, в то время как по прогнозам DFC, основанным на оптимистических гипотезах (поскольку они не учитывают значительное увеличение продолжительности жизни), эта пропорция будет достигнута к 2040 г.

Чтобы представить себе, что означает соотношение 1,8:1 и его динамика на следующие 30 лет, полезно обратить внимание на ситуацию в США, где экономика более благополучна, а размер пенсий меньше:"В 1950 г. на одного пенсионера приходилось 16 работающих, значащихся по системе социального страхования; сейчас, когда система стала более зрелой, арифметическое соотношение ужасающее. Количество работающих на одного пенсионера снизилось почти до трех человек, к 2030 г. их будет меньше двух"². Если реформа пенсионной системы в Испании не требует срочного решения, то странно, что ширится обеспокоенность в США, которые лишь в четвертой декаде XXI в. окажутся в сходной ситуации.

Финансовый фактор. Во-первых, пенсионная система Испании достаточно щедра, она обеспечивает выплату почти 100% предпенсионного заработка с поправочным коэффициентом, учитывающим рост потребительских цен при максимуме в почти 400 тыс. песет в месяц на 1995 г. Во-вторых, наша система – государственная, она охватывает почти 7 млн. пенсионеров при общем объеме выделяемых средств более чем в 6 млрд, что серьезно отражается на бюджете. В-третьих, она тяжким бременем ложится на плечи тех, кто выплачивает взносы в пенсионные фонды, особенно на предприятиях. В-четвертых, нынешняя ситуация, когда реальные темпы роста ВВП ниже реальных процентных ставок (номинальных темпов инфляции), приводит к тому, что частные пенсии более эффективны, чем государственные, основанные на уже сделанных взносах.

а). Пенсионная система основана на смешанном исчислении, складывающимся из выплат, начинающихся с “минимальных” и достигающих примерно 45 тыс. песет в месяц, и из пенсий, рассчитываемых исходя из длительности совершенных взносов (в годах) и размера средней заработной платы за восемь предпенсионных лет. Таким образом, получается, что пенсия составляет от 60 до 80% (в некоторых случаях 100%) средней ежегодной заработной платы, а ее средний размер – примерно 900 тыс. песет в год, что намного выше, чем в других странах ЕС.

б). Финансирование пенсионной системы ложится тяжелейшим бременем на государство: из почти 8 млн пенсионеров на 1993 г. только 1,3 млн охвачены системой индивидуальных накоплений. Государство не сможет долго справляться с этой нагрузкой.

В исследовании, подготовленном DFC, содержатся три варианта развития пенсионной системы. Согласно первому прогнозу дефицит, вытекающий из нынешней нескорректированной системы, в 2000 г. достигнет 1 млрд песет, в 2010 г. – 6 млрд, в 2020 г. – 16 млрд и в 2030 г. – 42 млрд. Второй вариант предусматривает скорректированный дефицит. На выплату пенсий можно потратить лишь то количество денег, которое имеется в наличии. Тем не менее и по этому прогнозу общий дефицит системы социального страхования в 2000 г. составит 4,6 млрд песет, в 2010 г. – 12 млрд и в 2015 г. – 18 млрд песет.

Наконец, третий, пессимистический прогноз (однако не столь далекий от реальности) рассматривает, что произойдет, если экономическая ситуация заставит предприятия пойти на сокращение ежегодных выплат в пользу системы: на 7-8% возрастет инфляция, а предполагаемое количество лиц, выходящих на пенсию, останется на нынешнем уровне – 50 тыс. человек в год. В этом случае дефицит составит 26,4 млрд песет на 2010 г. и 48 млрд – на 2015 г.

Очевидно, что рост дефицита пенсионной системы автоматически повлечет за собой возрастание бюджетного дефицита, увеличение государственного долга.

в). В Испании доля предприятий и работников в пенсии достигает 29,3% фонда заработной платы – это второй по размеру показатель в Европе после Португалии; в Германии, Ирландии, Голландии и Бельгии он составляет менее 20%, в Великобритании, Франции и США – менее 15%, а доля предпринимателя – 85% в отличие от менее 60% во Франции, 50% в США и еще меньшей цифры в Великобритании. Этот налог не только искажает состояние экономики, сокращает возможности создания рабочих мест, но и провоцирует обман и “черный труд”, способствует неконкурентоспособности испанских предприятий.

Международный опыт

Сопоставление систем пенсионного страхования выводит на три модели – государственную, смешанную (государственно-частную) и частную. Испания входит в число немногих стран, в которых ответственность за финансирование пенсионной системы почти полностью возлагается на государство.

Государственная модель покоится на общей и обязательной пенсионной системе, когда размер пенсии пропорционален размеру заработной платы, в сочетании со слаборазвитой, фрагментарной и добровольной частной системой, охватывающей очень малую часть населения. Лишь небольшое число стран руководствуется этой моделью – Бельгия, Люксембург, Португалия и Испания. Все они испытывают бремя этой системы, но ни одна из них по размерам пенсионных выплат не опережает Испанию. В Люксембурге макроэкономическая ситуация более устойчива, а соответствующие показатели ниже, в Португалии государственная система не столь щедра, как в Испании, а в Бельгии выше соотношение между численностью тех, кто осуществляет взносы в систему социального страхования, и пенсионерами. И все же государственная пенсионная система – одна из наиболее тяжких проблем этих стран. Трудности особенно серьезны для Бельгии, где размер государственного долга и сумм обязательств, взятых государством по пенсионной системе, в 3,3 раза превышают размер ВВП³. Это главная проблема, которую необходимо решать, но она считается политически неприкасаемой.

Государственно-частная модель почти в равной пропорции опирается на доходы государственного и частного секторов. Обычно система частного сектора подпадает под жесткое регулирование, на нее распространяются значительные фискальные и финансовые стимулы, она добровольна по характеру и охватывает примерно 50% населения. Эту модель приняли многие страны (Германия, Греция, Италия, Голландия, Ирландия, Великобритания и США), но почти все они по мере нарастания демографического давления постепенно увеличивают зависимость от частных пенсий.

Частная модель может включать в себя выплаты частного сектора самым нуждающимся пенсионерам, но она практически полностью подчинена обязательной частной системе с комплексной системой норм, при этом размер пенсии зависит от уровня доходов. Пионерами в этом деле стали Чили (модель обычно называется “чилийской системой”), Аргентина и Австралия.

Обзор международной динамики свидетельствует, что все страны постепенно отходят от государственной модели и движутся в сторону смешанной модели, а от нее – к частной. Хотя это движение сталкивается с трудностями и в Испании оно возможно лишь при постепенной реализации, все же маловероятно, что частная система окажется оптимальной.

Легких решений не бывает

Существуют решения, способные смягчить давление на государство. Но ни одно из них не представляется возможным.

Во-первых, отыскать средства для финансирования выплат пенсионерам трудно по разным причинам: необходим огромный объем средств, да и сокращение бюджетного дефицита само по себе тяжелая задача. Кроме этого нужны изменения в системе государственных расходов, благодаря чему высвободятся ресурсы, отчисления предприятий в пенсионную систему уже чрезмерны, и их не нельзя увеличивать.

Понятно, что государственный долг отрицательно сказывается на экономическом росте, конкурентоспособности Испании. Кроме того, сегодня не имеется достаточных источников для покрытия этого дефицита. Увеличение налогов – не выход из положения. Фискальный пресс быстро нарастал и составил 36% ВВП, но он не может дать большего эффекта. С другой стороны, потребность в финансировании бюджета за счет внешних ресурсов (т.е. увеличивая государственный долг) ежегодно возрастала начиная с 1991 г. (с 8,5% от размера бюджета в 1991 г. до 20,2% в 1994 г); и наш государственный долг превысил налоговый уровень, максимально допустимый по Маастрихтскому договору. Даже проценты по долгу погубили бы государство.

Во-вторых, маловероятно, что частная пенсионная система ослабит давление на финансовую сферу. Количество лиц, охваченных частной системой, быстро увеличивалось начиная с 1989 г. с 317 тыс. до 1 276 тыс. человек к концу 1993 г. Потолок же оценивается в 3 млн человек. Между тем частная пенсионная система таит в себе разные проблемы. Среди них – трудности с распоряжением достаточным объемом сбережений, слабость мелких и средних предприятий в том, чтобы взять на себя часть пенсионного финансирования, низкая фискальная мотивация, недостаточная разработанность юридических норм и т.д. – все это порождает ситуацию, когда частная пенсионная система становится непривлекательной, а перспективы ее краткосрочного и среднесрочного расширения ограничены.

Усугубление ситуации и неминуемость краха требуют безотлагательного решения вопроса.

В исследовании DFC приводится набор возможных мер по реформированию пенсионной системы в Испании. Вот некоторые из них:

1. Чтобы начать мыслить сообразно новой философии применительно к пенсиям, необходимо:

перейти на смешанную или частную систему;

предусмотреть возможность выбора наемным работником той или другой системы;

ввести минимальную базовую пенсию, которая будет увеличиваться за счет частных взносов;

упразднить зависимость между уровнем пенсии и заработной платы;

разделить системы здравоохранения, пенсионного страхования и выплаты по безработице.

2. Для сокращения дефицита пенсионной системы и системы социального страхования, следует:

провести ревизию средств к существованию тех, кто пользуется благотворительными выплатами;

повысить возрастной ценз для получения выплат исходя из продолжительности жизни;

изменить формулу, на основании которой исчисляется необходимый трудовой стаж;

увеличить, введя “потолок”, размер взносов наемных работников;

учредить специальную лотерею для финансирования системы социального страхования, выпустить специальные боны или облигации или направить на нужды социального страхования поступления в бюджет от приватизации.

3. Чтобы сократить издержки, выходящие за пределы фонда заработной платы, целесообразно стимулировать сбережения, вводить частные программы и т.д.:

сократить взносы в пенсионный фонд;

распределить затраты между предпринимателями и наемными работниками;

реформировать систему стимулирования сбережений и наращивания ежегодных взносов;

ввести систему рейтинга институтов, выплачивающих частные пенсии, и гарантий на случай банкротства.

Некоторые из этих соображений, как, например введение “чилийской системы”, становятся предметом широкого обсуждения в Испании. Такая дискуссия привлекает внимание населения страны, содействует его большей информированности и способствует принятию в будущем правительственных и парламентских нормативных актов.

Прежде чем предложить возможные стратегические действия, необходимо рассмотреть их наиболее реальные варианты:

Не предпринимать никаких мер и оставить решение проблемы будущим поколениям (“пакт Толедо”). Этот выбор базируется на сочетании четырех важных суждений: 1) проблема краткосрочно не ставится и, если повезет, до следующих парламентских выборов она не проявится; 2) уровень безработицы будет непрерывно снижаться параллельно экономическому росту; 3) здравоохранение требует специального подхода, отличного от подхода к пенсионной системе, и 4) время, имеющееся в запасе, будет посвящено разработке частных программ.

Эти суждения не имеют смысла, так как: 1) размер пенсионных выплат составляет 23% бюджета, и дефицит системы социального страхования неизбежен; 2) уровень безработицы не снижается несмотря на экономический рост; 3) финансирование системы здравоохранения как постоянная доля государственных затрат – не принципиальная проблема; 4) развитие частной пенсионной системы имеет предел и создает серьезные технические трудности. Кроме того, пенсионная система отягощает предприятия, наносит ущерб конкурентоспособности, отрицательно влияет на занятость и государственный долг. Поэтому позиции, отстаиваемые в “пакте Толедо”, безответственны.

Нужен выбор, который признает: 1) жизненную необходимость решения проблемы; 2) длительность периода с начала объявления реформы до момента, когда она начнет давать эффект; 3) сложность проблемы, требующей широкой постановки; 4) желательность учета международных тенденций и мирового опыта. Хотя законодательная реформа должна проводиться единовременно, ее практическое осуществление будет проходить постепенно и не повлияет ни на пенсионеров, ни на тех, кто находится в предпенсионном возрасте.

Когда решение о реформе принято с помощью введения в силу пакета законов, необходимо сопоставить три альтернативы реформирования системы и попытаться избежать ее крушения и краха государства:.

“Латание”. Это попытка спасти существующую систему путем изменения ее параметров или же отсутствие изменений в частной пенсионной системе. Она предполагает философию, состоящую в том, что именно государство должно выплачивать пожизненную пенсию своим гражданам. При этом соотношение между уровнем пенсии и прежней заработной платой не меняется. Между тем, если не вносить изменений в положение лиц старше 65 лет, возрастные параметры, продолжительность трудового стажа, то размер выплат и средний размер заработной платы за ряд лет, необходимые для исчисления пенсии, станут жесткими показателями. Подобная альтернатива исключала бы досрочный выход на пенсию.

Развитие в сторону смешанной системы – это изменение характера государственной системы и поощрение добровольными средствами роста частных пенсий. Данная философия предполагает соблюдение следующих принципов:

государство обеспечивает базовую пенсию, дополнительные выплаты зависят от размеров дополнительных сбережений, сделанных пенсионером;

проводится различие между фиксированной и накопительной пенсиями, причем будущему пенсионеру предоставляется возможность получать пособие через частный институт;

создается “буферный” (резервный) фонд как противовес государственной пенсии;

меняются принципы государственной пенсионной системы;

вводятся фискальные стимулы для перехода от государственной к частной системе пенсионного страхования;

создается страховой фонд на случай краха частного пенсионного страхования.

Введение частной пенсионной системы (“чилийской системы”), предполагающей постепенный отход от государственного страхования. Подобное решение, также не вносящее изменений в положение пенсионеров, предусматривает следующие действия:

государство обеспечивает выплату пенсий с помощью рыночного механизма и содействует выполнению этой функции;

роль государства сводится в будущем к предоставлению базовой помощи нуждающимся лицам и предоставлению гарантий на случай краха частной пенсионной системы;

вводится закон, по которому система становится обязательной для всех, создается регулирующая и институциональная инфраструктура, обеспечивающая функционирование системы.

Предпочтения и исчисление

С финансовой точки зрения с учетом намерения правительства страны учитывать только краткосрочные нужды решение, связанное с латанием дыр в пенсионном бюджете, – идеальное, потому что оно ликвидирует дефицит в следующие четыре года и делает его терпимым на нынешний период. В долгосрочном плане предпочтительным является решение, предусматривающее переход к частной системе. Уже примерно с 2005 г. выгоды от приватизации начнут превышать издержки на поддержание необходимых стимулов по ее проведению и система станет менее обременительной для государственного бюджета. И, напротив, для будущих пенсионеров (необходимо учитывать, что система не затронет тех, кто уже получает пенсию, объем выплат будет обратно пропорционален возрасту) предпочтительным было бы развитие смешанной системы – в краткосрочном плане и введение частной пенсионной – в долгосрочной перспективе.

В варианте “латание”, пенсионеры проигрывают как в краткосрочном плане, потому что сокращаются выплаты и значительно ужесточаются условия получения пенсии, связанной с выплатами за прошедшие годы, и долгосрочно, поскольку предполагается, что решение проблемы отодвигается примерно на пять лет. В этом случае система во втором десятилетии следующего века завершилась бы провалом. Помимо вполне возможного сопротивления пенсионеров программа “латания” едва ли найдет одобрение со стороны предпринимателей и международных финансовых рынков.

Приватизация в рамках частной системы – желаемая цель, но в ближайшем будущем по указанным причинам она нереальна. Условия, позволившие провести ее в Чили, в том числе наличие значительных государственных сбережений, еще не созданы в Испании. Смешанная система как переходная – единственно приемлемое и пригодное для краткосрочного осуществления. Хотя переход к преимущественно частной системе сопряжен с длительным процессом, примерно 15-20 лет, она должна стать конечной целью. Поэтому на данном этапе необходимо сочетание смешанной и частной систем.

Люди поступят логично и рационально, если возьмут на себя ответственность за пенсию путем отчисления определенного процента от доходов (размеры которого они определят сами) сверх обязательного минимума. Помимо большей ответственности и свободы работники при выходе на пенсию будут иметь право на то, что им удалось сэкономить в течение своей трудовой жизни. Кроме того, выше будет уровень надежности по сравнению с тем, который им обеспечивает “пакт Толедо” с его зыбкими, не подкрепленными арифметически заверениями со стороны государства, что оно так или иначе всегда будет выполнять свои обещания.

Представляется справедливым, чтобы будущие пенсионеры получали выплаты в награду за то, чего они добивались собственными усилиями, сообразно уровню получаемых доходов в течение всей их жизни, а также их усилиям по формированию сбережений. Приватизация пенсионной системы автоматически обеспечивает больший объем сбережений, а следовательно, долговременно повысит уровень жизни.

Путь от государственной системы пенсионного страхования к частной для Испании будет длительным и трудным. Тем не менее, если не вступить на него немедленно, потом сделать такой шаг будет еще труднее.

Источник: DFC.

Автор – видный испанский экономист, председатель совета регентов университета Эстремадура, основатель крупнейшей испанской газеты “Эль Паис”. Материал из книги “Будущее Испании”, вышедшей в 1998 г. в издательстве “Таурус”, Мадрид публикуется с согласия автора.
¹Компания Development Finance Corporation, S.A. (DFC), со штаб-квартирой в Барселоне и Лондоне, в 1995 г. подготовила самое полное из известных мне исследований о будущем пенсионной системы в Испании.
²См. Michael Prowse. Op. cit.
³См. Jimmy Goldsmith, La Reponse, 1995.