Разграничение полномочий как средство повышения эффективности экономики муниципальных образований в районах Крайнего Севера

ВЛАДИМИР КОВАЛЬЧУК
кандидат экономических наук, мэр муниципального образования г. Надым и Надымский район Ямало-Ненецкого автономного округа (Россия)

• Передача объектов ведомственной социальной и коммунально-бытовой инфраструктуры муниципальным образованиям не регулируется законодательными актами, что приводит к ухудшению их финансово-экономического положения
• Несовершенство межбюджетных отношений лишает муниципалитеты стимулов дальнейшего развития
• В целях повышения адаптивности муниципальных образований
к рыночным условиям целесообразно принять ряд мер, основанных
на разграничении полномочий между федеральным, региональным
и местным уровнями управления

Прошедшее 10-летие показало, что далеко не все проблемы принципиального характера, касающиеся становления, развития и ответственности местного самоуправления, нашли свое разрешение. Многие муниципальные образования (МО) оказались не в состоянии выполнять обязанности, установленные Конституцией РФ, т.е. обеспечивать непосредственные потребности и законные интересы людей в местах их проживания.

Основной причиной сложившегося положения можно считать существенное отставание в разработке и принятии федеральных законов, очерчивающих собственную компетенцию муниципалитетов, механизмы реализации их прав, а также финансово-экономические взаимоотношения с органами власти субъектов РФ и хозяйствующими субъектами.

В настоящее время в основном подготовлена конструкция разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, благодаря чему созданы условия для учета особенностей различных муниципалитетов в России. Это позволяет приблизиться к такому состоянию местного самоуправления, когда сочетаются два важных элемента: сохраняется установленная Конституцией самостоятельность муниципалитетов и одновременно их органы в части решаемых ими задач рационально вписываются в вертикаль публичной власти.

Особенности крупных муниципалитетов в районах нефтегазодобычи

Как известно, МО представляют собой сложнейшие системы территориального управления. Дополнительные усложняющие факторы возникают у тех из них, что расположены в экстремальных природно-климатических условиях Крайнего Севера, районах интенсивной разработки нефтяных и газовых месторождений. Многие из нынешних проблем вызваны переходом на рыночные отношения, регулировавшиеся множеством несогласованных подзаконных актов, принятых в начале 90-х годов. Эти проблемные особенности можно охарактеризовать следующими четырьмя признаками.

n В период массового акционирования добывающих предприятий они, руководствуясь критерием максимизации прибыли, “сбросили” на органы местного самоуправления ведомственные “непрофильные активы”, включающие жилье, клубы, детские сады, поликлиники, инженерные сети, котельни и другие объекты социально-бытовой инфраструктуры. В настоящее время в г. Надыме и Надымском районе стоимость такого ранее ведомственного имущества составляет более 4,5 млрд руб.

При этом, однако, вопреки требованиям МО добывающие предприятия не выделяют им достаточных финансовых средств на проведение капитального ремонта зданий и сооружений, замены устаревших или имеющих высокий процент износа мощностей, а также на обеспечение текущего функционирования бывших ведомственных объектов. Поскольку в северных условиях для поддержания в нормальном состоянии жилищно-коммунального хозяйства необходимы более значительные средства, чем в средней полосе России, а население не может сегодня полностью оплачивать все предоставляемые ему коммунальные услуги из личных доходов, МО оказываются в состоянии хронического бюджетного дефицита. Возникает экономический парадокс: добывающие предприятия уже сейчас функционируют в среде, близкой к рыночной, в то время как муниципалитеты искусственно выведены за пределы рыночных правил хозяйствования.

n В Надымском районе существует много поселков, созданных в дореформенный период промышленными предприятиями для производственных целей. Часть из них оказалась им ненужной в условиях перехода к рынку, и в обозримой перспективе ожидается массовый “сброс” их на баланс МО. Фактически это приводит к тому, что естественные монополисты отказываются от ранее взятых обязательств по обеспечению гарантированных Конституцией РФ прав населения: поставок продовольствия, обеспечения людей водоснабжением и теплом, оказания им помощи при переезде в другие населенные пункты в случае ликвидации поселков. Подобные вопросы оказываются “предметами ведения” МО.

Конечно, у многих северных МО имеется многолетний опыт принятия не только оперативных решений в критических для здоровья и жизни людей обстоятельствах, но и решений, связанных с формированием долгосрочной стратегии развития территории. К тому же МО г. Надым и Надымский район является новатором комплексного подхода к вопросам, связанным с цивилизованным переездом людей из “брошенных” ведомственных поселков, подлежащих ликвидации.

Однако все это не ослабляет дополнительных нагрузок, вызванных ведомственным имуществом, не подкрепленным соответствующим финансированием. В результате навязанных МО “непрофильных” для них активов они вынуждены сокращать принятые в бюджетах расходы на здравоохранение, поддержку слабо защищенных слоев населения, другие социальные сферы и направлять бюджетные средства на капитальный ремонт и содержание бывшей ведомственной инфраструктуры. Объем таких расходов не покрывается налогами от деятельности прежних владельцев. В итоге недофинансирование содержания ведомственных объектов вызывает естественное недовольство граждан работой органов местного самоуправления, хотя вины муниципалитетов тут нет.

n Ведомственные объекты, содержащиеся на балансе муниципалитетов, не привлекательны для инвесторов, поэтому их невозможно использовать на территории в качестве активных факторов формирования современного рынка. Такое положение приводит к воспроизводству в муниципальной экономике отношений, характерных для советской системы хозяйствования, в том числе к необходимости систематических дотаций со стороны муниципалитета, субъектов РФ и федеральных органов. В подобных условиях трудно повысить экономическую отдачу объектов и приходится прибегать к нерациональным методам управления. Расходные статьи бюджетов МО перекрывают доходные.

n  Закрепление в Конституции РФ основополагающих свобод и прав граждан, переход на рыночные отношения исключили действовавшие ранее механизмы ограничений для приезда людей в районы нефтегазодобычи Крайнего Севера. В стране возникла новая ситуация – доминируют приоритеты свободного перемещения граждан и перетока капитала, что вызвало в нефтегазовых районах не только положительную динамику добычи нефти и газа, но и интенсивную внешнюю миграцию населения. Данная тенденция существенно осложнила работу органов местного самоуправления гг. Надыма, Нового Уренгоя и других МО, расположенных в северных районах, по проведению регистрации приезжающих людей и их трудоустройству. Отсутствие необходимых ресурсов и правовых механизмов разрешения указанных проблем привело к возникновению реальной угрозы безопасности магистральных газопроводов и других важных промысловых объектов. Недавно правительство России под воздействием многократных обращений “северных” субъектов РФ и муниципалитетов приняло во внимание особенности этих районов и ограничило своим нормативным актом поток иностранных граждан, не имеющих достаточных оснований для приезда и работы.

Меры для ускоренной адаптации муниципалитетов к рыночным механизмам

Помимо рассмотренных выше проблем северных муниципалитетов следует отметить также несовершенный характер складывающихся межбюджетных отношений между ними, субъектами РФ и федеральным центром. В этой сфере наметилась тенденция, вызванная уравниванием (а не выравниванием) МО за счет перераспределения доходов немногочисленных доноров в пользу дотационных муниципалитетов.

Главы МО в основном поддерживают социальную направленность централизации части бюджетных средств в федеральном центре. Очевидно, что любой российский гражданин независимо от места его проживания должен иметь равный доступ к установленным государством минимальным образовательным, медицинским и иным услугам, финансируемым за счет средств бюджетов соответствующих уровней.

Однако при такой постановке вопроса необходимо, чтобы модель межбюджетных отношений содержала четкое обоснование границ, в которых перераспределительные механизмы являются справедливыми и эффективными. Если у самодостаточных МО изымается значительная часть доходов, заработанная их собственной деятельностью, то это резко снижает заинтересованность органов местного самоуправления в развитии местной экономики и совершенствовании системы управления. В подобных условиях теряют смысл основополагающие понятия “эффективность”, “создание благоприятных инвестиционных условий” и др.

В целях повышения адаптивности северных МО к современным рыночным условиям целесообразны, на наш взгляд, следующие меры.

n  Требуется существенно “подправить” действующие правовые акты и скорректировать организационные механизмы, регулирующие передачу от промышленных предприятий (холдингов) муниципалитетам непрофильных для них активов (объектов соцкультбыта, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Для этого необходимо, например, наделить федеральные ведомства дополнительными функциями по финансовому оздоровлению предприятий и антимонопольной политике. Можно также создать специальный государственный орган, в функцию которого, в частности, будет входить обоснование отказа от содержания ведомственной инфраструктуры и условия ее передачи муниципалитету.

n  Нужно обеспечить законодательные условия, способствующие максимальному включению в рыночный оборот всех элементов муниципальной собственности. Экономику северных МО надо рассматривать не изолированно, а как неотъемлемую часть формирующейся в России рыночной системы. Такой подход создаст МО предпосылки самостоятельно зарабатывать средства в целях решения поставленных перед ними задач. Для этого целесообразно передать в собственность муниципалитетов ряд региональных и даже федеральных объектов.

n При разграничении полномочий между уровнями государственного и местного управления следует учитывать, что уникальные сырьевые ресурсы на территориях ряда северных муниципалитетов определяют всю систему производственных объектов и социальную инфраструктуру субъектов РФ. Именно данный совокупный потенциал обеспечивает занятость основной части населения, удовлетворение его потребностей, поступления в местные и региональные бюджеты, значительную долю валютных ресурсов страны.

Исходя из этого при решении вопроса о наделении таких уникальных МО полномочиями (включая передачу им отдельных государственных полномочий со стороны органов власти субъектов РФ и федеральных органов) необходимо учитывать не только размеры их территорий и численность населения (как принято в настоящее время), но и регионообразующую роль.