Письма в редакцию

Разграничение компетенций органов местного самоуправления

БОРИС КИЧКИН
председатель комитета по информации и анализу
администрации г.Орла (Россия)

• Государство имеет дело с гражданами, а местная власть –
с жителями
• Вывод главы муниципального образования из состава депутатов отвечает принципу несовместимости мандата депутата
с выполнением его обязанностей как должностного лица администрации местного управления
• Практика реформ поставила под сомнение незыблемость устоявшихся представлений о правовом регулировании социально-экономических отношений

В настоящее время, как показала практика, природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных. Функции местного самоуправления носят не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в современной трактовке понятия:

во-первых, это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами;

во-вторых, основополагающий принцип организации власти, согласно которому наряду с разделением властей (по горизонтали) формируется система управления (по вертикали).

По Конституции РФ (ст. 12) гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Полномочия распространяются на вопросы местного значения, имеющие отношение к управлению коммунальным хозяйством, муниципальным жилым фондом, местными дорогами, благоустройством территории, санитарным состоянием и др.

Один из критериев разграничения вопросов государственного и местного значения можно сформулировать так: государство имеет дело с гражданами, а местная власть – с жителями. Местное самоуправление – уровень, наиболее приближенный к населению. Можно утверждать, что гражданин – сначала житель, а потом участник политических отношений.

В законодательстве закреплены принципы местного самоуправления, включая многообразие его организационных форм. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, определяя в ст. 6 перечень предметов ведения местного самоуправления (30 вопросов местного значения), не устанавливает его достаточности. Поэтому возникает вопрос о грамотной организации местного самоуправления, распределении полномочий его органов. Отметим, что местное сообщество само закрепляет в своем уставе организационно-правовые формы, структуру, порядок формирования и характер деятельности местного самоуправления.

Законодательство обозначает две группы органов местного самоуправления, отличающихся по способу образования. Одна формируется на основе выборов, другая – властным распоряжением, путем делегирования полномочий и т.п.

Порядок создания выборных органов утвержден федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления”, местными законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. В них обязательна выборность представительного органа, а также главы муниципального образования. Закон не конкретизирует обязательности существования выборного главы муниципального образования, а также иных должностных лиц, устанавливая возможность их существования. Это положение передается на усмотрение самого муниципального образования.

В отличие от государственного на муниципальном уровне местного самоуправления законодательно впрямую не действует принцип разделения властей. Тем не менее в законодательстве о местном самоуправлении просматривается наличие органов с различными функциями и каждый из них должен избегать дублирования друг друга. Границы разделения компетенции могут быть подвижными. Более того, нормативно возможно даже объединение органов, выполняющих разные функции. Согласно упомянутому федерального закону (п.3 ст. 16) глава муниципального образования может входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях.

Глава местного самоуправления –
кто же он?

Сложным остается вопрос о правовом статусе главы муниципального образования, его взаимоотношениях с другими органами местного самоуправления. Сложность его обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п. 1 ст. 16, которая состоит в том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Возможна трактовка, которая дается в уставе Астраханского городского Совета: мэр города, являющийся высшим должностным лицом городского самоуправления, возглавляет систему органов местного самоуправления.

Исходя из формулы закона теоретически допускается самостоятельная наряду с другими органами деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как во вне, так и внутри. Но ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, поскольку нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке). Возникают вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.

Можно предположить и другое: глава муниципального образования – это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он “властвует, но не правит”, представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования. Но тогда теряется смысл создания этой должности, занимая которую надо “возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления”

Во многих уставах верно схвачен организационно-правовой признак вхождения главы муниципального образования в состав представительного органа. Там, где такое вхождение признано, глава муниципального образования не становится депутатом (если, конечно, не избирается самим представительным органом).

Вот, что фиксируют уставы:

“городской Совет состоит из 24 депутатов и мэра города”, последний является и главой муниципального образования (г. Астрахань);

“городская Дума состоит из 16 депутатов. В состав Думы входит выборный Глава народа” (г. Тюмень);

“в состав городской Думы входят мэр и 16 депутатов” (г. Хабаровск) и т.д.

В одном случае глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (гг. Ярославль, Астрахань), в другом – с правом совещательного голоса, которым он обладает во время обсуждения, и решающего, которым пользуется если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным способом принять решение не представляется возможным (г. Воронеж).

Вывод главы муниципального образования из состава депутатов отвечает закрепленному в ряде уставов принципу несовместимости мандата депутата с выполнением обязанностей должностного лица администрации местного самоуправления, тем более руководителя администрации.

Типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации. В этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность. Причем если одному лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из приведенных примеров, обязанности в представительном органе часто этим не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что напоминает практику местных Советов).

Практика пошла по пути, определенному федеральным законом (п. З ст. 16). Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией при решении вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава последнего, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа и председательствовать на заседаниях местного самоуправления.

Следует отметить, что формулу о “собственной компетенции” главы местного самоуправления в совокупности с формулой о возможности вхождения в состав представительного органа и председательствовании уставы разных образований трактуют каждый по-своему, исходя из местных условий, традиций, соотношения политических сил и прочих обстоятельств. Распространены случаи, когда глава муниципального образования является должностным лицом, играющим видную роль в организации исполнения решений представительных органов.

Глава администрации и его отношения
с представительной властью

Большое внимание законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований уделяют еще одному выборному лицу, возглавляющему исполнительно-распорядительную деятельность. В большинстве случаев он именуется главой администрации. И хотя согласно федеральному закону компетенция этого выборного должностного лица должна определяться уставами муниципальных образований, законы о местном самоуправлении субъектов Федерации тоже не обходят этот вопрос.

Исполнительная власть в лице соответствующего органа – правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых представительными органами законов и иных нормативных актов.

Как отмечено, главы муниципального образования и администрации часто соединяются в одном лице. В ряде законов и уставов указывается, что глава муниципального образования по должности является главой администрации. Однако это не единственный способ возглавить административную деятельность. Согласно закону “О местном самоуправлении в Воронежской области” глава администрации избирается непосредственно населением, соответствующим представительным органом местного самоуправления, назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту.

Закон “О местном самоуправлении в Омской области” добавляет к перечисленным еще один способ: “глава местной администрации может занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа”.

Закон “О местном самоуправлении в Вологодской области”, перечисляя эти способы, устанавливает возможность для главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования.

Таким образом, законы не всегда ссылаются на возможность выбора любого из них данным муниципальным образованием. К сожалению, все они дают закрытый перечень вариантов, хотя на практике их может быть гораздо больше. И все же главное, что содержится в этих законах, – возможность населения или представительного органа самим выбрать или назначить главу исполнительного органа. В этом отношении они соответствуют федеральному закону, утверждающему принцип самоорганизации управления на местах, отвечают требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что Советы или собрания, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

В уставе г. Орла, утвержденном городской Думой 3 апреля 1997 г., местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через выборный представительный орган – городской Совет народных депутатов, исполнительный орган местного самоуправления – администрацию города, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. Городской Совет устанавливает свои полномочия – около 29 функций.

Администрация управляет городским хозяйством, обеспечивает реализацию мероприятий местного значения, социально-экономическое развитие города, координирует деятельность нижестоящих органов управления.

Руководство исполнительной и административной деятельностью в городе осуществляют следующие должностные лица:

• мэр;

• два первых заместителя мэра;

• заместители мэра по территории – главы районных администраций;

• заместители мэра по основным вопросам жизнеобеспечения;

• руководители структурных подразделений городской и районных администраций.

Для организационной, правовой и материально-технической поддержки своей деятельности городская и районные администрации создают аппараты администраций.

Статус мэра г. Орла определен как высшее должностное лицо исполнительного органа местного самоуправления, который возглавляет городскую администрацию.

В уставе особо выделены функции и полномочия глав администраций районов города. Они являются самостоятельными органами администрации города, действующими в рамках собственной компетенции, установленной в соответствии со схемой управления отраслями городского хозяйства. При этом полномочия соответствующих структурных подразделений собственно городской и районных администраций разделяются так, чтобы не дублировать друг друга.

Из анализа уставов городов России можно сделать вывод, что управление муниципальным образованием наряду с представительным органом везде осуществляет исполнительный орган местного самоуправления. Однако его компетенция в уставах различных городов значительно разнится.

В уставе г. Астрахани принята модель “сильный мэр – слабый совет” , тогда как в г. Владимире – “сильный совет – слабый мэр”.

Вызывает удивление, что, называя главу администрации главой местного самоуправления, Совет народных депутатов г. Владимира не предоставляет права главе влиять как-либо на принимаемые Советом решения. Управление местным образованием построено так, что практически вся оперативная распорядительная деятельность администрации осуществляется с согласия Совета. Принятие же коллективным органом (Советом) управляющих решений на уровне хозяйственной деятельности не может обеспечить ни оптимального решения, ни оперативного принятия. На наш взгляд, значительный перечень назначаемых и освобождаемых Советом должностных лиц, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции, не позволяет главе администрации города реализовать принцип единоначалия, а соответственно и качество, оперативность работы.

Устав г. Воронежа предполагает наличие должностного высшего лица – главы города, объединяющего функции представительной и исполнительной власти, с подробным регламентированием как совмещения, так и разграничения полномочий в обеих структурах.

В г. Орле реализована модель “сильный совет – слабый мэр”, причем так же, как и в г. Владимире предусмотрено назначение и освобождение Советом с должностей ряда ключевых фигур в исполнительных структурах. При этом нарушается принцип единоначалия, а соответственно и ответственности за результаты деятельности администрации. Наделение Советом собственными полномочиями глав администраций районов города с обязанностью их двойного подчинения (как Совету, так и мэру) также усложняет реализацию управляющих решений. Не ясна роль мэра с позиций гражданского законодательства при подписании им договоров от имени города, если эти договоры подлежат утверждению Советом.

Практика реформ поставила под сомнение незыблемость устоявшихся представлений и принципов правового регулирования социально-экономических отношений, вводя новые законодательные основы и совершенствуя законодательную базу местного самоуправления.

Четкое разграничение полномочий –
одна из актуальных задач

Совершенствование действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации.

Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления.

Необходимо добиться рационального сочетания организационных форм, разграничивающих компетенции представительной и исполнительной властей, полного и четкого правового регулирования деятельности местного самоуправления.

Как жестко централистские, так и конфедеративные модели управления местным образованием сегодня не являются оптимальными. Допускается смешение правотворческих и исполнительно-распорядительных функций в органах представительной власти, нарушаются принципы единоначалия в исполнительной ветви власти, что может привести к негативным экономико-правовым последствиям. Сковываются инициатива и экономические интересы местного самоуправления.

Принципы рациональной организации управленческого труда требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа.