Регионы: управление и развитие

Укрепление финансовой основы местных бюджетов – потребность времени

ВЛАДИМИР САВИН
заместитель председателя постоянного комитета по государственному устройству
и местному самоуправлению Законодательного собрания Тверской области
ВАЛЕРИЙ ДМИТРИЕВ
консультант аппарата Законодательного собрания Тверской области

• Сегодня, несмотря на провозглашаемые планы реформирования местного самоуправления, продолжается его экономическое удушение
• Центр снизил ставки тех налогов, которые поступают в региональные и местные бюджеты, в результате доходы последних уменьшились,
а расходы возросли
• Местное самоуправление должно поделиться ответственностью,
а государственная власть – деньгами

Современная история местного самоуправления в Тверской области насчитывает восемь лет. За прошедшие годы оно доказало право на существование, под него создана определенная законодательная база. Однако сказать, что местное самоуправление крепко стоит на ногах, к сожалению, нельзя. Главная причина – нет средств.

Состояние местного самоуправления в стране очень точно охарактеризовал президент В. Путин: “оно, по сути, влачит полунищенское существование, находясь в положении вечного бедного родственника государственной власти”. Муниципальная власть сегодня вся в долгах. Даже города-доноры не могут позволить себе самое необходимое для поддержания нормальной жизнедеятельности (последние годы многие органы местного самоуправления, только залезая в долги, могли платить зарплаты и пособия, отапливать зимой и т.п.). Но и для дотационных районов существующая система финансовых отношений далеко не благо, ибо не стимулирует экономику. И хотя кому-то это удобно, пора осознать, что нельзя жить подачками, не думать о будущем.

Пока же, несмотря на провозглашаемые планы реформирования местного самоуправления, продолжается его экономическое удушение. Финансовые средства все больше концентрируются в руках федерального центра и областей (республик). В муниципальных бюджетах доля собственных доходов постоянно снижается. Так, в Тверской области она составляет в настоящее время в среднем не более 60%, а в отдельных районах не достигает и 20%. Самодостаточным в плане наличия доходной базы является лишь каждое шестое муниципальное образование (а было – каждое четвертое).

Обеспечение муниципалитетов финансовыми ресурсами напрямую зависит от межбюджетных отношений. Насколько они несовершенны, доказывать нет нужды: с проблемами, ими порожденными, на местах сталкиваются ежедневно. Необходимо понять, почему так получилось и как эти проблемы разрешить.

Вопреки законодательству и здравому смыслу на федеральном и региональном (область, республика) уровнях многие расходы полностью к финансированию не принимаются, поскольку государственная политика здесь направлена на минимум дефицита бюджета. А для муниципальных образований такая политика уже невозможна. Сегодня у нас на муниципалитеты приходится 80% расходов консолидированного бюджета области на образование и ЖКХ, 50% – на здравоохранение и культуру, на них возложено обеспечение свыше 80% льгот более чем 30 категориям граждан. И, как правило, местные власти имеют бюджетный дефицит от 100 до 200% даже в тех районах, которые являются донорскими. Естественно, что они в такой ситуации перестали делать текущие и капитальные ремонты, все более запущенным становится коммунальное хозяйство, не восстанавливаются дороги и тротуары.

Таким образом, сложившиеся межбюджетные отношения не учитывают, что органам местного самоуправления приходится заниматься множеством вопросов как локального, так и общегосударственного значения (от рождения человека до его проводов в последний путь). Наверху не обращают внимания на банальный факт: население живет не на федеральном, а на местном уровне. Наше общество в течение 10 лет топчется на одном месте, не делая серьезных подвижек ни в сторону самоуправления, ни в сторону централизации власти. Пожалуй, в бесконечных колебаниях, какой-то нерешительности центра и заключается главная причина бедственного положения местной власти и населения.

Что же делать?

Можно предложить такую формулу: местное самоуправление должно поделиться ответственностью, а государственная власть – деньгами. Но это полумера, способная только на какое-то время сгладить противоречия. Радикальнее будет наделить муниципалитеты исчерпывающими правами, особенно в финансовой сфере. Необходимо, как записано в Бюджетном кодексе, предоставить им возможность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов, определять направления расходования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс дал центру право устанавливать нормативы отчислений в бюджеты субъектов федерации. Это существенно изменило структуру налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Тверской области. Если в 2000 г. соотношение доходов, зачисляемых в федеральный и областной бюджеты, составляло 41,6 против 58,4%, то в 2002 г. прогнозируется 46,6 против 53,4%. При этом минимальные бюджетные потребности региона в текущем году будут обеспечены только на 60%.

В свою очередь субъекты федерации получили полномочия ежегодно задавать нормативы отчислений в местные бюджеты. На наш взгляд, данные нормативы должны быть постоянными, в крайнем случае устанавливаться на пять лет, как это определено законом “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”. Невыполнение этого положения приводит к произволу в распределении денег, когда больше требуют от тех, кто “везет”, а тех, кто не платит налоги, жалеют.

В 1995-1998 гг. в Тверской области для формирования районных бюджетов в распоряжении муниципальных властей оставалось 40-44% собираемых налогов, в 1999-2000 гг. – 18-20%, а в 2001 г. – лишь 10%, в текущем году будет еще меньше. При таких межбюджетных отношениях у органов местного самоуправления пропадает всякая мотивация к улучшению экономических показателей. У муниципальных властей нет никакой заинтересованности зарабатывать как можно больше средств в свой бюджет. Чуть в районе больше собрали денег – тут же урезали поступления из областного бюджета. Поэтому должен быть единый норматив отчислений от объема сборов налогов и других платежей. Тогда появятся стимул и здоровая конкуренция между муниципальными образованиями, исчезнут взаимные обиды на несправедливые межбюджетные отношения.

Необходимы изменения
в налоговом законодательстве

Подвижки в этой сфере шли в одну сторону – в пользу увеличения доли федерального бюджета. Сегодня снижены ставки налогов на прибыль и вмененный доход, поменялся подход к налогу с продаж (теперь он может взиматься только с физических лиц). Регионы сами не могут увеличивать налоговые ставки – им дано право только убавлять их на определенные доли процентов. Подход вроде бы правильный, поскольку направлен на облегчение налогового бремени по стране в целом, однако он ведет и к уменьшению сбора денег в региональные бюджеты. Еще больше пострадали муниципальные образования, так, в нашей области данные изменения в налоговом законодательстве привели к сокращению доходной части консолидированного бюджета на 300 млн руб. (5%).

Почему это происходит? Дело в том, что центр снизил ставки тех налогов, которые поступают в региональные и местные бюджеты. В результате доходы муниципальных органов уменьшились, а расходы, наоборот, возросли. В качестве примера можно привести относительно благополучный Конаковский район (донор). Там удельный вес местных налогов в доходной части бюджета из года в год сокращается: если в 2001 г. он составлял 6,7%, то в этом году планируется лишь 5,3. Количество местных налогов также уменьшилось с 11 до 5. Возник, как выразился президент страны В. Путин, “дисбаланс между функциями местного самоуправления и объемом его ресурсов”.

Что можно сделать для исправления такого положения на законодательном уровне? На наш взгляд, нужно внести коррективы в действующее бюджетное и налоговое законодательство. Так, в Бюджетном кодексе следует четко закрепить за местным уровнем расходные полномочия, а в Налоговом – соответствующие им налоги и налоговые полномочия.

Естественно, на областном уровне потребуется изменить некоторые законы. Однако задачу подобного масштаба регионам самостоятельно решить очень трудно. Необходимо предварительно на федеральном уровне подготовить модельные законы субъектов федерации о минимальном бюджете муниципального образования, о выравнивании местных бюджетов, о минимальных государственных социальных стандартах (в Тверской области разработка данных законов планировалась Законодательным собранием еще в 1999 г., однако эта работа затормозилась из-за отсутствия рамочных актов). Но в первую очередь для решения вопроса о финансовом обеспечении государственных полномочий, переданных местному самоуправлению, нужно принять федеральный закон, устанавливающий принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В нем следует определить, кто разграничивает полномочия и кто финансирует их исполнение.

Результатом изменений законодательства должно стать значительное упрочение экономической основы местного самоуправления. Систему регулирующих налогов нужно преобразовать в систему раздельного формирования налоговых доходов бюджетов всех уровней, когда поступления по федеральным налогам будут направляться в федеральный бюджет, региональным – в региональный, местным – в местный. Это позволит увеличить доходные поступления муниципальной власти. За местными бюджетами целесообразно закрепить налоги на имущество организаций и физических лиц, а также те, развитие базы которых прямо зависит от эффективности деятельности муниципалитета. Основными в этом плане должны стать налоги на недвижимость и землю.

Сегодня местные власти мало что получают от земли, а угроза ее потери есть. В качестве примера опять приведем Конаковский район. Места здесь красивейшие, поэтому считается престижным купить на волжском берегу участок, построить загородный дом с частными набережными, каналами и причалами. Естественно, что при этом перекраивается ландшафт, вырубаются деревья, губятся пастбища. Вместо заводей, где гнездились утки и цапли, оборудованы лодочные стоянки.

Примеров, когда плодородные пахотные земли и прибрежные территории, издавна облюбованные людьми как места массового отдыха, отданы под застройку коттеджей, можно привести много. К сожалению, это типичное явление и для других районов области – Весьегонского, Калязинского, Осташковского. Мало того, что нарушается экология, происходит загрязнение водохранилищ, рек и озер, но и бюджеты муниципальных образований прибыли от такого использования земли не получают.

С принятием Земельного кодекса неопределенность в правовом регулировании в этой сфере частично снята. Но многие проблемы пока не решены. Надо идти дальше и конкретизировать законодательство: строго дифференцировать ставки налога и арендной платы в зависимости от месторасположения и качества земель. Налоги заработают в полную силу, если будет определена реальная стоимость земли. Только четкое законодательное регулирование станет основой цивилизованных земельных отношений и позволит стабильно наполнять местные бюджеты.

Распределение налоговых поступлений должно соответствовать разграничению обязанностей между муниципальной, региональной и федеральной властью. Если центр принял решение увеличить зарплату бюджетникам, например, в 1,89 раза, то он и должен производить дополнительные выплаты, а не местный бюджет, в котором эти расходы не предусмотрены. Учителя (так же, как и работники культуры, здравоохранения) выполняют государственный заказ на образование. Но зарплату им платят либо из разных бюджетных уровней, либо из местного бюджета. Суммы эти для нашей области практически неподъемные. Возмещаются они федеральным центром в мизерных количествах – всего 12% от потребности. В консолидированном бюджете области на 2002 г. заработная плата бюджетникам также будет профинансирована в размере только 61% от потребности.

Давно пора устранить эту дискриминацию по профессиональному признаку. Зарплата учителям, культработникам и другим бюджетникам должна идти по минимальному социальному стандарту с учетом прожиточного минимума из единого источника – федерального бюджета и через федеральное казначейство. Есть в районе деньги на надбавку – пусть платят. При такой ситуации ни у главы района, ни у местного представительного органа не будет проблем, как рассчитаться по зарплате с данной категорией работников. И каждый учитель, врач и т.п. независимо от места проживания будет знать, что ему положено по закону. В Тверской области на протяжении последних четырех лет сотрудникам бюджетной сферы выплачивалась губернаторская надбавка (25%; одна из самых больших в стране). К сожалению, ее выдача приостановлена, так как не хватает средств даже на выполнение постановления правительства РФ о повышении зарплаты бюджетникам. Возможен и другой вариант – центр оставляет региону, органам местного самоуправления финансовые ресурсы на такое повышение. А то получается, что он берет на себя полномочия, а ответственность перекладывает на регионы. Но ни областные, ни муниципальные власти выполнить обязательства государства перед гражданами не в состоянии, так как имеют бюджеты выживания, а не развития. В результате страдает авторитет власти всех уровней, в первую очередь муниципальной.

Органам местного самоуправления приходится отвечать перед населением и за невыполнение ряда федеральных законов социальной направленности. Причины все те же – необеспеченность финансированием и отсутствие гарантий по компенсации расходов. В частности, это касается законов “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов”, “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” и др. Справедливости ради отметим, что выполнение двух последних законов проходит с большим участием центра. А государственные дотации на реализацию закона о ветеранах в текущем году не предусмотрены, что потребует дополнительных расходов областного бюджета.

Социально значимые законы разрабатывались и принимались с благородными целями: защитить население страны от бедности, хотя бы частично погасить наш долг перед ветеранами. Но выполнить эти законы в полном объеме силами только регионов нереально – погашение существующей задолженности по ним должно проходить при обязательной поддержке федерального бюджета.

Пожалуй, самая трудная проблема во всем ряду межбюджетных отношений – передача на местный уровень объектов жилья и социально-культурной сферы без выделения необходимых финансовых ресурсов на их содержание. Здесь надо учитывать, что назревает кризис всего жилищно-коммунального хозяйства. Его основные фонды чрезмерно изношены и невыделение средств на их восстановление чревато катастрофой.

Попытка решить эту проблему за счет повышения квартплаты при сегодняшней бедности населения малоперспективна и чревата социальными потрясениями. Например, жителю г. Осташкова, зарплата которого не превышает 2 тыс. руб., приходится отдавать за свое жилище от 500 до 900 руб. Правительству и Госдуме необходимо принять меры по пересмотру сроков и параметров жилищно-коммунальной реформы, реализация которой пока напоминает просто рост квартплаты, а не шаги по модернизации данной сферы.

На местах ждут от Госдумы и Правительства РФ введения в действие механизма, который бы исключил нарушения прав муниципальных образований. Но это еще полдела. Требуется существенно переработать весь блок федерального законодательства о местном самоуправлении. Сейчас эту деятельность затрагивают около 300 федеральных законов. Нормы законодательства часто не согласованы, должным образом не систематизированы, содержат значительные пробелы. Негативное положение сложилось и потому, что до сих пор нет специального Кодекса о местном самоуправлении. Представляется важным и создание специального федерального центра для разработки модельных законов, иных нормативных правовых актов и научно-методических рекомендаций законодательным и муниципальным органам регионов.

Что делается в Тверской области

Конечно, можно долго ждать, когда президент, правительство и Федеральное собрание, наконец, перейдут от слов к делу и создадут законы, способные поднять местную власть на должный уровень. Однако ждать – дело неблагодарное. Поэтому депутаты Законодательного собрания Тверской области предпочли действовать, чтобы в рамках своих полномочий сформировать систему взаимодействия представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В апреле 2001 г. проведено заседание Законодательного собрания, посвященное этим проблемам. Отмечено, что координация усилий депутатов всех уровней приобретает особое значение как для развития местного самоуправления, так и для эффективного осуществления государственной власти с учетом мнений и интересов населения. Собрание единодушно приняло итоговые документы – рекомендации, Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии представительных органов местного самоуправления и Законодательного собрания, Положение о координационном совете представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

В дальнейшем Законодательное собрание и представительные органы всех 43 муниципальных образований области заключили соглашения о сотрудничестве. Районные собрания депутатов направили своих представителей в координационный совет, в него также вошли члены постоянных комитетов Законодательного собрания. Главной функцией данного совета и его комиссий является реализация задач, поставленных в рекомендациях. Это организаторская работа, направленная на объединение усилий депутатов всех уровней по развитию самоуправления и эффективному осуществлению государственной власти. С этой целью регулярно проводится учеба депутатов, руководителей муниципальных образований. Депутаты и работники аппарата Законодательного собрания выезжают в районы для оказания конкретной помощи, изучения и распространения полезного опыта, подготовки аналитических материалов.

Перед Законодательным собранием и координационным советом стоит сложная задача создания эффективной системы полноценного областного бюджета и самостоятельных сбалансированных муниципальных бюджетов. Для этого необходимо ввести государственные минимальные социальные стандарты, закрепить за каждым уровнем на постоянной основе собственные доходные источники в достаточном объеме. Координация данной работы должна значительно повысить качество законотворческого процесса, эффективность решения наиболее важных вопросов жизнедеятельности населения, улучшить финансово-экономическое положение области.