Система местного управления в регионах России и опыт развитых стран

КОНСТАНТИН ПАВЛОВ
доктор экономических наук,
профессор Удмуртского государственного университета
(Россия)

• В индустриальных странах существует широкий диапазон типов
и форм местного управления, отличающихся степенью влияния вышестоящих государственных органов
• В период перехода к рынку для российских регионов, находящихся
в тяжелой кризисной ситуации, целесообразно изменить организацию местного управления в сторону создания развитой системы контроля государственной власти над местными органами

В ряде субъектов РФ, в частности в Удмуртии, широко обсуждается вопрос об определении наиболее рациональных границ органов местного самоуправления, а также эффективной системы их взаимоотношений с региональными государственными властными структурами субъектов Федерации. В этой связи представляет интерес анализ опыта решения данной проблемы за рубежом сквозь призму целесообразности использования его в российских условиях.

Типы и формы местного управления
в развитых странах

Специалисты в области региональной экономики выделяют три типа местного самоуправления в развитых странах рыночной ориентации - англосаксонский, французский и смешанный. Первый характерен для США, Великобритании, Канады, Австралии и Новой Зеландии, второй – для Франции, Италии, Испании, Бельгии, а также ряда стран Латинской Америки, третий – для Германии и Японии.

Англосаксонский тип отличается более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения их центру, французский – развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами, смешанный – сочетанием элементов того и другого. В каждой стране при этом наблюдается большое разнообразие форм местных органов. Рассмотрим более подробно каждый из перечисленных типов местного управления.

n Англосаксонская система зародилась в Великобритании. Ее важнейший признак – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Здесь имеет место двухступенчатая система местного управления – страна поделена на графства, а графства – на округа. Основу системы составляют графства, им переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы. Округа, за исключением метрополитенских, наделены второстепенными функциями.

Для США, где также используется англосаксонский тип местного самоуправления, характерна высокая степень децентрализации функций государства в социально-экономической сфере. Федеративная система предоставляет штатам определенную экономическую автономию и широкие полномочия, местные органы в правовом отношении непосредственно зависят от них. Каждый штат имеет свою конституцию, в которой закреплены основные принципы и формы его государственного устройства и устройства местных органов.

n Французский тип местного управления. Статусом местных органов во Франции обладают департаменты и коммуны, причем основные административно-территориальные структуры являются одновременно и местными образованиями, и органами государственного управления. В настоящее время в стране насчитывается 95 департаментов и свыше 36 тыс. коммун. Кроме них в качестве государственных единиц управления выступают также административные округа и региональные органы.

Департамент как местный орган в лице генерального совета наделен следующими полномочиями: создавать и организовывать определенные департаментские публичные службы и управлять ими; управлять имуществом департамента; принимать бюджет департамента и контролировать его исполнение; осуществлять функции совещательного органа департамента, хозяйственного планирования и регионального программирования.

Высший орган коммуны – муниципальный совет, избирающий из своего состава мэра и его заместителей. Мэр представляет исполнительную власть коммуны и выступает в двух качествах – как глава самоуправления и как представитель центральной власти (в связи с тем, что коммуна является одновременно и государственным округом, и местным образованием).

В ряде других государств система местного самоуправления относится к тому же типу, что и во Франции, что, однако не означает абсолютного дублирования. В Италии, например, имеет место трехзвенная система – в областях, провинциях и общинах. Области – это автономные структуры с самостоятельной ответственностью и функциями, провинции и общины – единицы местного управления в рамках территориального деления государства и областей. Как правило, область делегирует часть административных функций провинциям и общинам, выделяя им соответствующие финансовые средства (как областные, так и государственные).

n Смешанный тип местного управления, как отмечалось выше, наиболее характерен для Германии и Японии.

В Японии местное управление двухзвенное: высшее звено – префектура, второе звено – города, поселки, деревни. Здесь действует Закон о местном самоуправлении, в котором содержится детальная регламентация его структуры, а также внутренней организации и компетенции местных органов всех уровней, что в определенной степени ограничивает свободу системы местного управления.

В Германии выделяют пять уровней территориального управления – федерация, земли, округа, районы и города в ранге районов, общины. Базовые единицы коммунального управления - общины, районы и города. Среди многообразия общин, являющихся низшими звеньями коммунальной системы, различают городские и сельские, однако во всех случаях в качестве представительного органа общины выступает совет. В стране не унифицированы требования к структуре коммунального управления и имеется много местных управляющих органов, обладающих индивидуальными чертами. Выделяют несколько типов муниципальной администрации, которые характеризуются определенными особенностями функциональных связей между выборными и исполнительными органами.

Таким образом, в странах с развитой рыночной экономикой наблюдается широкий диапазон типов и форм местного управления

Какая система местного управления отвечает российским условиям?

В принятой в 1993 г. Конституции РФ зафиксирован, по существу, англосаксонский вариант системы местного управления, для которого, характерны более глубокая автономия местных органов и отсутствие выраженного подчинения их центру. Казалось бы, он вполне отвечает задаче построения демократического общества с рыночными принципами функционирования экономики, однако, на наш взгляд, вряд ли его можно признать оптимальным в период перехода к рынку.

Это связано с рядом причин. Прежде всего отметим, что данный вариант местного самоуправления действует в странах, где уже достаточно давно построено демократическое общество с развитым рыночным хозяйством. Россия же находится лишь в начале пути, ей еще нужно преодолеть длительный и сложный трансформационный период, когда действует закон о волнообразном характере соотношения рыночных и государственных регуляторов экономики. В соответствии с данным законом переход к развитому рынку будет осуществляться через периодическое усиление системы государственного регулирования.

Поэтому представляется, что англосаксонский тип местного самоуправления меньше всего подходит в нынешних условиях для России. Чрезвычайно слабое влияние вышестоящих государственных органов на деятельность органов местного управления, присущее данной системе, отрицательно сказывается на эффективности производства.

По нашему мнению, в переходный период, тем более в условиях экономического кризиса, для России наиболее приемлем не англосаксонский, а французский или хотя бы смешанный тип местного управления, предполагающий развитую систему контроля государственной власти над местными органами, особенно в сфере экономики. Это касается в первую очередь наиболее неблагополучных регионов, к которым относится и Удмуртия, где показатели спада производства и уровня безработицы одни из наиболее высоких среди регионов России. Поэтому не случайно, что именно в Удмуртии действующая с конца 1993 г. англосаксонская модель впервые в стране стала давать существенные сбои. (Кстати, такой подход отвечает и историческим традициям российского общества, характерной чертой которого на протяжении многих веков является сильная государственная власть. Для регионов, где в структуре экономики высока доля ВПК, как в Удмуртии, это особенно актуально.)

Вместе с тем вполне возможно, что для определенных субъектов Федерации, в частности благополучных регионов, наиболее эффективной является англосаксонская модель (напомним, что разнообразие форм местного управления свойственно каждой развитой стране).

Высказанные соображения о целесообразности радикальной замены для ряда регионов страны действующей системы местного управления подводят к мысли о необходимости определенного изменения Конституции РФ в части, касающейся вопросов местного управления, и выхода с такой инициативой перед соответствующими органами.

Для России с характерным для нее огромным разнообразием природно-климатических и социально-экономических факторов и большим числом различных субъектов Федерации наиболее приемлемым вариантом, по нашему мнению, может быть признан такой, при котором каждый субъект Федерации получил бы право самостоятельно выбирать тип и систему местного управления и ее взаимоотношений с государственными органами власти. Целесообразность изменения Конституции и ряда других нормативно-правовых актов связана и с тем, что они не соответствуют специфике переходного периода и как бы опережают свое время.

Другой путь – попытаться внести новое содержание в систему взаимоотношений между местными органами и вышестоящими государственными органами власти в рамках существующей Конституции – представляется менее эффективным. Не надо забывать, что практически в каждой стране законы и нормативно-правовые акты претерпевают изменения в соответствии с эволюцией самого общества.

В заключение отметим, что предложенный подход к выбору наиболее рациональной системы местного управления в российских регионах позволит, на наш взгляд, наиболее полно учесть территориальную специфику и многообразие субъектов Федерации в условиях перехода к рынку и создать условия для построения в России высокоразвитого общества.