Организация системы страхования от безработицы в Канаде

ПЕТР ДУТКЕВИЧ
профессор Университета Карлтон
(г. Оттава, Канада)
ИРИНА СОБОЛЕВА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
Института экономики Российской академии наук

• Страхование от безработицы занимает центральное место в системе социальных амортизаторов
• Проблема безработицы решается в масштабах страны за счет средств единого страхового фонда
• Новая система страхования занятости сочетает активные меры адаптации безработных к рынку труда с расширением традиционной пассивной политики

Создание в России современной рыночно-ориентированной системы решения социальных проблем требует пересмотра прежних подходов. В этой связи может быть полезен канадский опыт в этой области, в частности организация такой системы страхования от безработицы (СБ), в которую вовлечены предприниматели и наемные работники.

Немного истории

На развитие системы СБ в Канаде оказывают влияние две концепции. Согласно первой СБ - это страхование от временного лишения дохода, сопряженного с потерей работы. Оно имеет ту же природу, что и страхование на случай пожара, болезни или увечья и должно базироваться на тех же принципах. Вторая концепция предполагает отход от традиционных принципов страхования и ориентирует систему на разнообразные потребности широких слоев населения, в той или иной мере связанных с рынком труда.

Степень влияния каждой из этих концепций на развитие системы СБ в тот или иной период зависит от социальных и экономических приоритетов, состояния государственных финансов, потребности работников в профессиональной и территориальной мобильности¹.

Хотя на муниципальном уровне отдельные социальные программы существовали уже с 20-х годов, массовое осознание того факта, что безработица представляет собой проблему общества в целом, а не отдельных нерадивых работников и что работы можно лишиться не по своей вине, а в силу объективных причин, произошло во время Великой депрессии. В 1935 г. создана Национальная служба занятости и заложены системы СБ, зафиксированные в законодательном акте 1940 г.

Первоначально СБ распространялось на ограниченное число областей и строго придерживалось традиционных страховых принципов. По мере накопления средств в страховом фонде условия предоставления пособий смягчались. С середины 50-х годов прослеживается тенденция к универсализации системы СБ. Это страхование рассматривается уже не как простая страховая программа, направленная на облегчение тягот краткосрочной безработицы, а в более широком контексте материальной поддержки в целях перераспределения доходов между людьми и регионами и укрепления экономической стабильности. Наиболее серьезным отступлением от традиционных принципов страхования становится введение дополнительных пособий для лиц, исчерпавших право на страховку. Пособия выплачиваются также заболевшим безработным, не готовым немедленно приступить к работе. При определении уровня компенсации принимается во внимание материальное положение безработного и наличие иждивенцев.

В 1966 г. СБ становится составной частью Канадского плана социальной поддержки (Canada Assistance Plan), предполагающего помощь как безработным, так и работающим беднякам. В результате к 1971 г. формируется наиболее щедрая в истории Канады программа СБ, предусматривающая страховые выплаты не только для потерявших рабочее место, но и в случае перерывов в работе в результате болезни, беременности и необходимости ухода за ребенком.

Новая концепция страхования
от безработицы

В последние два десятилетия растет число работников, теряющих не просто рабочее место, но профессию как таковую. Постоянные структурные сдвиги в экономике делают для них невозможным найти работу по старой профессии или в том регионе, где они проживают. Этим объясняется увеличение числа длительно и повторно безработных.

Изменения причин и структуры безработицы способствовали формированию новой концепции СБ. Этот вид страхования все в большей мере рассматривается не только как способ возмещения временной потери дохода, но и как активный инструмент помощи работникам в приобретении навыков, необходимых для адаптации на рынке труда. Программы стабилизации доходов сами по себе не стимулируют людей к приобретению новых знаний и навыков, повышению профессиональной мобильности. Между тем именно эти факторы играют решающую роль для поддержания конкурентоспособности работника на современном рынке труда.

Новая концепция страхования воплотилась в разработке Стратегии развития рабочей силы (Labour Force Development Strategy), представляющей собой план "развивающего" использования СБ по следующим направлениям: профессиональная подготовка и переподготовка, содействие территориальному перемещению работников, стимулирование самозанятости.

В качестве целей второго порядка предусматриваются перераспределение доходов и предупреждение бедности, что ведет к росту эффективного спроса.

Проведение в жизнь Стратегии развития рабочей силы не привело к ослаблению материальной поддержки безработных. Концентрируясь на активных программах занятости, Стратегия сохраняет в прежних масштабах сложившиеся программы страхования. СБ предоставляет материальную поддержку лицам, которые потеряли рабочее место или временно не могут исполнять обязанности в связи с болезнью, беременностью или необходимостью ухода за ребенком. Этот вид страхования считается ядром системы социальных амортизаторов.

Механизм формирования
страхового фонда

Система СБ охватывает примерно 93% лиц наемного труда и финансируется работодателями, работниками и государством. Предприятия платят страховой налог с фонда заработной платы, бремя которого распределяется между работодателем и работниками в соответствии со специальной шкалой: чем ниже заработок работника, тем большую долю налога платит за него работодатель. В 1994 г. взнос работника составлял в среднем 3,07%, работодателя - 4,3%. Законом определяется максимальный уровень дохода, подлежащего страхованию (в настоящее время 39 тыс. канадских долл. в год). Работники, чей совокупный годовой доход превышает этот уровень, не платят страховой налог с суммы превышения и соответственно не могут претендовать на чрезмерно высокое пособие в случае потери работы.

Взносы от предприятий поступают на специальный счет в рамках Консолидированного фонда доходов. На этот же счет государство перечисляет свою долю, равную 1/5 совокупных взносов предприятий (работников и работодателей). Финансируемая государством часть фонда расходуется в основном на подготовку и переподготовку безработных и другие программы активного характера. В случае нехватки средств фонда для выплаты пособий государство предоставляет кредит в размере не более 800 млн долл.

Нормы выплат в фонд занятости едины для всех регионов Канады. Аккумулируемые в фонде средства оперативно перераспределяются между регионами в соответствии с текущими потребностями в финансовых ресурсах. Таким образом, те регионы, где уровень доходов выше, а уровень безработицы ниже, являются донорами для менее благополучных районов.

Критерии предоставления пособий

В соответствии с принятой концепцией СБ право на пособие гарантируется страховыми взносами предшествующего периода и зависит в первую очередь не от финансового положения безработного, а от размера и продолжительности уплаты взносов. Кроме того, на величину и срок выплаты пособия влияют такие факторы, как уровень безработицы в регионе, непосредственная причина потери работы, частота обращения в службу занятости, доход семьи.

Выплата пособия может быть приостановлена на срок до шести недель в случае добровольного ухода с предыдущего рабочего места, увольнения за нарушение трудовой дисциплины, отказа от подходящей работы. С середины 70-х годов в связи с расширением специальных программ социальной поддержки пожилых людей пособие по безработице не выплачивается лицам старше 65 лет.

Для получения пособия требуется готовность приступить к работе и наличие определенного рабочего стажа на протяжении 52 недель, предшествовавших периоду безработицы.

Требуемая продолжительность стажа различна в зависимости от региона. Например, в регионе с уровнем безработицы 11-12% для получения пособия в течение максимального периода в 50 недель необходимо полностью отработать предшествующие 52 недели, в то время как в регионе с уровнем безработицы выше 16% достаточно 42 отработанных недель. Если безработица не превышает 6%, пособие не может выплачиваться дольше 36 недель².

Величина пособия по безработице составляет 55% среднего заработка за период реальной работы, учитываемый при предоставлении права на пособие. Для безработных, имеющих иждивенцев, или для тех, чей средний заработок не превышает 390 канадских долл. в неделю, пособие достигает 60% заработка. В тех случаях, когда уровень дохода безработного или его семьи падает ниже социально приемлемого минимума, разница компенсируется за счет средств системы социального вспомоществования, существующей отдельно от СБ.

Новая система страхования занятости

В 1996 г. парламент Канады одобрил закон о страховании занятости (Employment Insurance Act), призванный заменить законы о страховании от безработицы (Unemployment Insurance Act) и профессиональной подготовке (National Training Act). Новый закон отражает изменения в концепции страхования и учитывает серьезные перемены в сфере занятости за последние два десятилетия. Предусматриваются две категории страховых выплат: традиционные пособия по безработице и "активные" выплаты, льготы и услуги, направленные на адаптацию безработных к рынку труда.

В первой части закона с учетом сегодняшних реалий детально регламентируются условия предоставления пособий. Это преследует цель сделать систему страховых выплат как можно более гибкой, максимально учитывающей индивидуальную ситуацию каждого претендента. Предполагается, что традиционными пособиями будет охвачено 2,4 млн канадцев в год. В соответствии с новой системой право на пособие впервые получают около 500 тыс. лиц, занятых неполное рабочее время.

Вторая часть закона продиктована стремлением активизировать традиционную систему СБ. Предполагается, что около 400 тыс. канадцев ежегодно будут получать так называемые активные пособия, прямо увязанные с профессиональным обучением и переподготовкой, развитием самозанятости и мелкого предпринимательства, а также другими программами адаптации. Намечено расширить и реформировать сеть информационных и консультационных центров службы занятости.

Финансирование "активных" выплат, льгот и услуг предусматривается в основном за счет государственной доли вложений в фонд страхования занятости. Уступая требованиям провинций, государство намерено в течение ближайших трех лет устраниться из сферы подготовки и переподготовки безработных, отдав эти функции региональным властям. Однако это не означает его отказа от участия в формировании фонда занятости.

***

Анализ канадской системы СБ позволяет извлечь уроки, полезные, на наш взгляд, при организации соответствующей системы в России. Резкое ухудшение положения безработных в связи с нехваткой финансовых ресурсов в фондах занятости делает настоятельно необходимой разработку жизнеспособной системы их материальной поддержки. Представляется, что такая система должна быть основана на страховых принципах.

В процессе формирования системы СБ Канада прошла путь, во многом схожий с тем, по которому идет сейчас Россия: от осознания безработицы как объективного явления, присущего рыночной экономике, в котором нет вины конкретных людей, лишившихся рабочих мест, и понимания необходимости создания централизованной системы материальной помощи безработным до поиска наиболее рациональных соотношений активных и пассивных мер политики занятости, различных источников ее финансирования, полномочий и функций центра и регионов.

В то же время путь, который занял в Канаде более полувека, в России сконцентрировался на временном пространстве менее 10 лет. Растущая популярность идеи о ключевой роли активной политики занятости наблюдается в период, когда система пассивной помощи безработным, едва начав складываться, уперлась в тупик нехватки финансовых ресурсов. Проблемы, которые в Канаде решались не спеша и последовательно, в России приходится решать параллельно в условиях экономического кризиса.

Усиление внимания к активным мерам, отвлечение на них значительной доли ресурсов фонда занятости в сочетании с неразработанностью, непродуманностью конкретных программ активизации политики помощи безработным приводят к тому, что нередко средства растрачиваются впустую, в то время как безработные из-за отсутствия денег в фонде не получают даже минимальных пособий.

Канадский опыт свидетельствует о том, что ни на одном из этапов развития системы страхования активные меры никогда не осуществлялись за счет пассивных. Представляется, что и в России источники финансирования активной и пассивной политики должны быть разведены.

Особого внимания заслуживает структура активных программ содействия занятости. В условиях Канады основной акцент делается на адаптации безработных к рынку посредством развития информационной базы служб занятости, расширения программ подготовки и переподготовки, увязывания этих программ с последующим трудоустройством. Значительно менее популярны программы сохранения рабочих мест, так как они, с одной стороны, требуют значительных финансовых ресурсов, а с другой - способствуют консервации структурных диспропорций в экономике. В любом случае эти программы никогда не осуществляются за счет средств страхового фонда.

Вложение средств фонда в ценные бумаги допускается лишь в случае значительного превышения страховых поступлений над текущими расходами как средство сохранности ресурсов. Однако такого рода деятельность ни в коей мере не рассматривается в качестве направления активной политики занятости (как это практикуется в России).

Важной функцией системы СБ в Канаде (и прежде всего ее пассивной составляющей) является поддержание социально приемлемого уровня жизни безработных и их семей. При этом преследуются две цели: препятствовать распространению бедности и свести к минимуму негативное влияние падения покупательной способности на экономический рост.

Для сегодняшней России актуальны обе задачи. Углубление дифференциации доходов ведет к снижению эффективного спроса на внутреннем рынке поскольку наиболее обеспеченные категории населения склонны накапливать относительно большую часть доходов по сравнению с менее обеспеченными, а значительную долю расходов совершают за пределами России. Доходы же наименее состоятельной части населения практически целиком и без задержки тратятся на внутреннем рынке. Поэтому борьба с бедностью сама по себе является фактором увеличения эффективного спроса, а следовательно, экономического роста и расширения занятости.

Важнейший принцип финансирования СБ в Канаде - аккумуляция средств в едином страховом фонде. Это позволяет оперативно перераспределять средства в регионы с высоким уровнем безработицы. В России пока большая часть собираемых средств остается в регионах. В результате там, где уровень безработицы высок, а собираемость налогов низка, возможности выдачи пособий и расширения штатов службы занятости минимальны. В регионах с уровнем безработицы свыше 10% на одного сотрудника службы занятости приходится от 50 до 90 клиентов в день. При этом в силу мизерности средств, которыми располагает фонд, уровень расходов на содержание этой службы здесь крайне высок (в некоторых районах до 75% собираемых средств). Отсюда и рождается миф об огромных средствах, тратящихся на содержание аппарата.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что в отличие от структур социального вспомоществования, к которым, по существу, близка российская служба занятости, СБ не является благотворительным институтом. Страховая система предполагает, что гарантии получения определенного дохода в случае потери работы зарабатываются, а не предоставляются как милость. Принципиально важно одно - имеет ли человек право на пособие по безработице, т.е. участвовал ли он в период своей занятости в формировании страхового фонда. Если это так, то размер его пособия, продолжительность и регулярность выплаты не зависят от власти чиновника, а определяются продолжительностью и суммой выплаченного страхового налога.

На наш взгляд, именно из этих принципов следует исходить при создании в России целостной системы страхования от безработицы.

¹В Канаде СБ всегда распространялось только на лиц, участвовавших в формировании страхового фонда. Лица, впервые или после длительного перерыва выходящие на рынок труда, являются объектами социальных программ и системы социального вспомоществования.
²Широкое распространение нестандартных форм занятости, в том числе неполной, заставило пересмотреть критерии предоставления пособий. С 1996 г. стаж устанавливается не в отработанных неделях, а в отработанных часах.