Государство и предпринимательство

О государственной поддержке предпринимательства в России

ФЕЛИКС ШАМХАЛОВ
кандидат экономических наук, главный редактор издательства "Экономика"
(Россия)

• Одна из задач государства - формирование позитивного отношения населения к предпринимательской деятельности
• Системное применение рычагов управления повышает эффективность государственной поддержки бизнеса

Государственная поддержка предпринимательства представляет собой сознательное создание экономических и правовых условий, стимулов для развития бизнеса, а также вложение в него материальных и финансовых ресурсов на льготных условиях.

Эти цели достигаются, если государство стимулирует изменения в общественном сознании, ориентирует его на жизненные интересы и ценности среднего класса, формирует позитивное отношение различных слоев и групп населения к предпринимательской деятельности, причем не только как к источнику удовлетворения потребности в продуктах и услугах, но и как к возможному жизненному пути. Необходимо помочь гражданам сделать осознанный выбор - стать предпринимателем или остаться наемным работником, инвестировать средства в производство или использовать их для личного потребления.

Большое значение имеет развитие позитивного самосознания предпринимателей исходя из принципов социальной ответственности и деловой этики. Представляется, что только в этом случае предприниматели могут вырасти в самостоятельную социально-активную группу со специфическими общими интересами, способную стать опорой государства и неотъемлемым элементом гражданского общества.

С точки зрения предпринимателя именно государство должно создавать условия, в которых он сможет эффективно достигать своих целей (максимизации прибыли, эффективности инвестиций, минимизации риска, защиты собственности и личности и т.п.).

С точки зрения государства предприниматель призван обеспечить реализацию целей и интересов более высокого порядка (рост общественного благосостояния, поддержание занятости, укрепление национальной безопасности, экономическая помощь и т.п.).

В области пересечения целей и интересов государства и бизнеса может осуществляться эффективная государственная политика. Отсюда вытекает стратегия и тактика государства по отношению к предпринимательству.

Организационные аспекты
поддержки предпринимательства

Формирование целостной системы государственной поддержки предпринимательства - сложный и длительный процесс, в основе которого лежат:

• законодательная и нормативная база, определяющая специфические условия деятельности субъектов предпринимательства, регулирующая формы и методы его поддержки и процедуры принятия решения;

• правоприменительные механизмы, гарантирующие соблюдение законности и равноправие представителей малого бизнеса в отношениях с органами власти и другими хозяйствующими субъектами;

• обеспечение безопасности и защиты предпринимателей от криминальных действий;

• система специализированных институтов, обеспечивающих разработку и реализацию государственной политики по поддержке предпринимательства (органы государственной власти и управления, общественные объединения и организации предпринимателей, специализированные объекты инфраструктуры поддержки предпринимательства, создаваемые при участии государственного и частного капитала - фонды, кредитные и страховые учреждения, технологические парки, бизнес- инкубаторы, промышленные зоны и полигоны, учебные, консультативные, информационные, лизинговые, обслуживающие структуры и т.д.);

• государственные программы, программы социально-экономического развития регионов, определяющие реструктуризацию промышленности и конверсию предприятий ВПК, инвестиции в отраслевое и региональное развитие, поставки для государственных нужд, формы занятости, миграцонные потоки и т.д.;

• ресурсное (производственные площади, земельные участки, оборудование) и финансовое обеспечение (в том числе бюджетные ассигнования), необходимое для реализации мер поддержки бизнеса, наряду с созданием условий и механизмов для привлечения частных отечественных и иностранных инвестиций, а также радикальным усовершенствованием налоговой системы.

Политика, которая воплощается в законах, указах, постановлениях, приказах и других нормативно-правовых актах органов исполнительной власти, реализуется прежде всего государственной службой. Последняя является "головной организацией" и по реализации государственной промышленной политики.

Следует отметить, что теоретики неолиберализма отказывают государственным служащим в ее проведении. Д.Сакс, советник Президента РФ в начале 90-х годов, так обосновывает этот тезис:

чиновник хуже разбирается в устройстве рынка, чем предприниматель;

чиновники России плохо осведомлены о состоянии мировых рынков;

промышленная политика нередко создает обильную почву для коррупции.

Однако не каждому государственному служащему требуется знать детально устройство рынка, состояние мировых рынков. Что касается коррупции, то ее уровень зависит не только от возможности государства влиять на экономику. Главное же в том, что государственная служба осуществляет полномочия государственных органов иным чем прежде путем. Она выполняет прежде всего следующие функции, в том числе по поддержке предпринимательства: информационно-аналитическую, планово-прогностическую, подготовки решений, организации и выполнения принятых законов и нормативно-правовых актов, контроля исполнения.

Объективная своевременная информация является основой для принятия управленческих решений, уменьшения потерь от риска их реализации. Предпринимателей в первую очередь интересует финансовое положение партнеров, политика государства в той или иной области. Практика, однако, показывает, что органы, контролирующие эту сферу хозяйственного оборота, не всегда удовлетворяют спрос на информацию из-за бюрократизма, мздоимства. Да и сама информация во многих случаях обладает низким качеством.

Из потребностей предпринимателей вытекает необходимость усиления работы государственных органов в данной области с учетом особенностей малого, среднего и крупного бизнеса.

В то же время структура органов государственного управления в сфере поддержки бизнеса как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, на наш взгляд, сформирована без учета всей сложности и многообразия решаемых проблем. На федеральном уровне она сложилась в значительной мере стихийно. Во многих случаях функции, сферы деятельности и уровень ответственности отдельных министерств и ведомств не соответствуют поставленным задачам. Органы исполнительной власти при разработке и реализации программ и мероприятий по поддержке предпринимательства нередко исходят из ведомственных интересов. Возникающие в результате этого затруднения, параллелизм и дублирование при выполнении тех или иных функций сопровождаются принятием непродуманных решений, распылением ресурсов. Особенно отрицательно это сказывается на взаимодействии с регионами, предпринимательскими объединениями, а также на организации международных контактов и подготовке проектов.

Структура органов власти и управления, обеспечивающих поддержку и взаимодействие  с бизнесом, в различных регионах неодинакова. В системе исполнительной власти субъектов Федерации подобными вопросами занимается множество органов с различными функциями и полномочиями (управления, департаменты, отделы, министерства и т.д.). Создаются также разнообразные советы, координационные комитеты, рабочие группы по развитию предпринимательства при высших органах исполнительной власти субъектов Федерации. Тем не менее координация организаций, специализирующихся на поддержке малого предпринимательства на федеральном и региональном уровнях, еще далека от совершенства.

К ведению Федерации законодательством отнесено определение общих принципов, приоритетных направлений и методов государственной поддержки этого сектора: регламентация порядка создания и деятельности федеральных органов исполнительной власти и распределение полномочий между ними; разработка и организация федеральных программ и проектов, финансируемых полностью или частично за счет средств государственного бюджета; установление льгот по федеральным налогам и иным платежам в государственный бюджет и специализированные внебюджетные фонды РФ.

Субъекты Федерации при этом имеют право самостоятельно решать все вопросы, связанные с поддержкой малого бизнеса на своей территории с учетом местных особенностей и условий, в том числе принимать дополнительные меры за счет собственных средств и ресурсов.

Представляется, что в перспективе будет преобладать тенденция к дальнейшей децентрализации и расширению прав регионов и местного самоуправления в данной сфере. Эффективность децентрализованных подходов подтверждает опыт развитых стран. Так, особенностью Германии как федерального государства является высокая степень политической и хозяйственной самостоятельности федеральных земель. Детально отработанная система распределения компенсации позволяет, в частности, правительствам земель выполнять специальные программы развития, в то время как федеральное правительство реализует собственные мероприятия и программы федерального уровня на той же территории. В определенных случаях возможно, например, долевое финансирование того или иного проекта одновременно в рамках федеральных и земельных программ.

Свои особенности имеет распределение полномочий в сфере малого бизнеса и соотношение централизованных и региональных мер его поддержки и в таких странах, как США, Япония, Испания. Зарубежный опыт в данной области весьма полезен при совершенствовании распределения функций между центральными и местными органами власти и управления в России.

Программа действий правительства РФ на 1995-1997 гг. впервые включает меры по поддержке предпринимательства как одного из основных факторов структурных и институциональных преобразований в экономике. Предполагается, что устойчивая стабилизация производства и возобновление экономического роста могут быть достигнуты при быстром росте малого конкурентоспособного сектора экономики, использовании присущей ему инициативы.

Переключение ресурсов государства с поддержки старых бесперспективных производств на стимулирование роста предпринимательства и частных инвестиций должно стать одним из ключевых моментов стабилизации и начала экономического подъема. Для этого необходимы сохранение налоговых льгот для малого предпринимательства и введение упрощенной системы налогообложения, помощь со стороны субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также формирование системы объектов инфраструктуры поддержки малого бизнеса и подготовки кадров, поощрение самоорганизации малого предпринимательства и др.

Между тем ни федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", ни программа действий правительства, ни федеральная программа поддержки малого бизнеса не содержат четкой концепции его развития.  Не сформулированы ясные социально-экономические цели развития, не обоснованы стратегия, тактика и приоритеты. По-прежнему нет определенности в системе и механизмах реализации программы. Основные направления поддержки малого предпринимательства не подкреплены и достаточными ресурсами.

Важное значение для развития предпринимательства имеет кадровое укрепление частных предприятий за счет вышедших в отставку государственных служащих. Так, в Японии в 1990 г. восемь бывших высокопоставленных работников государственного Японского банка развития служили директорами крупнейших судоходных фирм. Представители министерства внешней торговли и промышленности Японии "парашютируют" чаще всего в средние по экономической значимости компании. Фирмы используют эти переходы для усиления полезных контактов и получения государственной информации.

В ряде стран подобную практику пытаются поставить под контроль. В Великобритании, например, переход высокопоставленного сотрудника после отставки из государственной службы в фирму, которую он раньше курировал как государственный служащий, связывают с определенными выгодами. Как носитель конфиденциальной информации о планах правительства, характере предстоящих заказов и т.п. такой сотрудник дает фирме неоценимые преимущества в конкурентной борьбе. Поэтому введены нормативные ограничения: служащие трех высших ступеней в течение двух лет после отставки имеют право поступать на работу вне государственного аппарата только с разрешения правительства. Служащие более низких рангов также обязаны получить разрешение, если поступают на работу в фирму, с которой были ранее связаны по службе, либо имели доступ к конфиденциальной информации о конкурентах своих нанимателей.

Таким образом, организационный механизм предполагает включение всей государственной службы в работу по поддержке предпринимательства, создание специальных органов для этого, регулирование переходов государственных служащих в предпринимательские структуры и другие меры.

Экономические методы влияния
на предпринимательство

Одна из важных задач государства - создание экономических условий для развития предпринимательства. В настоящее время они крайне неблагоприятны: нет инвесторов, падает платежеспособный спрос, отсутствуют ресурсы и т.д. Поиск рынков сбыта продукции стал главным фактором выживания предприятий. В ходе приватизации не решена задача избавления бюджета от необходимости дотирования убыточных предприятий.

Приватизация имеет особое значение. Попытка ориентироваться только на негосударственные коммерческие организации и иностранных инвесторов как эффективных собственников бывших государственных предприятий не оправдала себя.

Коммерческие организации в период массовой приватизации не захотели стать собственниками государственных предприятий, поскольку это не сулило высокой прибыли и быстрой окупаемости капитавложений.

Иностранные инвесторы весьма осторожно подходили к покупке акций предприятий в силу недостаточности политических и правовых гарантий последующей деятельности. Однако в тех случаях, когда гарантии предоставлялись, иностранные инвесторы не всегда становились эффективными собственниками. Так случилось, например, с российской алюминиевой промышленностью. Лондонская торговая компания Trans World Metals Ltd стала владельцем 50% капитала крупнейшего в мире Братского алюминиевого завода, 60% - третьего по величине в России Саянского алюминиевого завода и долей капитала других предприятий отрасли. Они имеют ряд льгот за счет российского бюджета (более 300 млн долл. в год): избавлены от пошлин за ввоз и вывоз продукции, пользуются льготными тарифами за электроэнергию. В результате рентабельность торговой компании достигла сотен процентов, но она практически ничего не вложила в модернизацию российских заводов.

Частные собственники также не стремились покупать предприятия, а если и покупали, то не для развития производства, а для проведения выгодных финансовых операций.

Приватизация показала, что часть руководителей вопреки интересам предприятий создала коммерческие структуры для сбыта продукции и присвоения подчас всей прибыли, принадлежащей предприятию, "увода" большей ее доли за счет задержки перечисле- ния полученных за проданную продукцию средств.

Не оправдали себя инвестиционные конкурсы, при которых победитель получает в собственность, как правило, относительно небольшой пакет акций обреченного предприятия, но зато по цене значительно ниже рыночной.

Первый опыт приватизации показал неперспективность искусственного форсирования формирования новых собственников, применения чисто административных методов, игнорирования мотивации деятельности новых собственников и требований цивилизованного рыночного хозяйства. Ожидающийся новый этап приватизации будет означать и новый передел собственности с целью передачи ее эффективным владельцам.

Особое значение для предпринимательства имеет налоговая политика государства, которая призвана способствовать увеличению производства товаров и услуг и формированию на этой основе централизованных фондов финансовых ресурсов, прежде всего государственного бюджета. При переходе к рыночной экономике налоговая политика должна стимулировать эффективные формы хозяйствования, создавать условия для привлечения  иностранных инвестиций и кредитных ресурсов, повышения уровня производства и его рентабельности. Обычно налогообложение выполняет стимулирующую, перераспределительную и контрольную функции.

К сожалению, налоговая политика отличается недостаточной гибкостью, сложностью налогов, чрезмерной жесткостью и централизацией. Особый вред наносит ее конфискационный и фискальный  характер: через налоги у предприятий изымается до 85 - 90% прибыли.

Избегая высокого налогообложения, предприятия нередко стремятся уменьшить прибыль путем увеличения затрат. Наблюдается рост убыточных предприятий. В промышленности их около 1/3. Чтобы минимизировать налоги, малый бизнес вынужден проводить до половины операций в сфере наличного оборота, не оформляя юридически 30 - 45% выполняемых работ.

Налоговая политика повернута в противоположную от производства и предпринимателей сторону. Огромный ущерб наносит многократное обложение доходов (например, на федеральном уровне применяются налог на прибыль, налог на повышение фонда потребления, налог на добавленную стоимость, акцизы, госпошлина, сборы за пользование природными ресурсами, за операции с ценными бумагами и т.д.). Всего существует более 150 наименований налогов. Это повышает стоимость товаров, снижает их конкурентоспособность на мировых рынках.

Россия стала страной с особо высокими налогами. По подсчетам экспертов Торгово-промышленной палаты РФ, доля налогов и сборов в ВВП России достигает 60%, тогда как во Франции - 44, Италии - 39, Германии - 38, Великобритании - 37, Канаде - 35, Испании - 34, Японии - 31, США - 30%.

Предприниматели, занимающиеся малым бизнесом, обеспокоены возможностью отмены многих налоговых льгот в соответствии с проектом Налогового кодекса. По пути сокращения налоговых льгот идут и субъекты РФ.

Система налоговых льгот сформировалась в основном в 1993 - 1995 гг. и была направлена на сохранение и создание рабочих мест для незащищенных слоев населения, сдерживание роста цен на социально значимые товары (хлеб, молоко, медикаменты), оборудование, работы и услуги, оплачиваемые из бюджета.

Однако в связи с изменением экономической ситуации в стране значительное число льгот перестало решать задачи, ради которых они устанавливались. Произошло насыщение рынка, главным ограничителем роста стал платежеспособный спрос.

Порожденный ошибками в налоговой системе и структурной перестройке хозяйства экономический кризис снизил возможности бюджетной поддержки предпринимательства.

Усугубляет положение чрезмерная жесткость финансовой политики. Предприниматели с трудом обеспечивают на предприятиях нормальные объемы оборотных средств. В результате в экономике продолжается "бегство от расчета деньгами": предприятия компенсируют нехватку денег бартером и эмиссией их заменителей - векселей. Незначительный рост уровня жизни затрудняет переориентацию на спрос населения.

Нерешенными остаются многие вопросы, от которых зависит приток капиталов в экономику, в частности, отсутствует четкая программа дальнейшего развития страны и долгосрочная инвестиционная политика. Дефицит бюджетных средств для поддержки инвестиционных программ и предоставления государственных гарантий под западные инвестиции, неадекватная для интересов инвесторов законодательная, нормативная и административная база, тяжелая налоговая и неустойчивая таможенная политика, неоднородная социально-психологическая ситуация сдерживают развитие инвестиционных процессов. При значительных объемах финансовых средств коммерческих и банковских структур наблюдается острая нехватка свободных капиталов, которые могли бы использоваться в качестве инвестиционных ресурсов, а также предложений технических средств и оборудования из-за снижения производства в отраслях, производящих продукцию инвестиционного назначения. В наибольшей степени нехватка инвестиций коснулась перерабатывающих отраслей, наиболее привлекательных для малого бизнеса.

Несмотря на сложность ситуации, перспективы тем не менее далеко не безнадежны. Анализ тенденций поведения и ожиданий потенциальных инвесторов позволяет сделать вывод о возможности появления в ближайшие годы предпосылок к началу долгожданного инвестиционного бума и перелома в формировании благоприятного инвестиционного климата.

Государство регулирует предпринимательскую деятельность во многом путем выдачи лицензий. Лицензирование позволяет обеспечить защиту жизненно важных интересов кадров в сфере производства, обучения, медицинского и бытового обслуживания и др. В то же время оно крайне забюрократизировано, что может нанести ущерб развитию конструктивного предпринимательства. Сама практика работы ряда лицензионных подразделений показывает явное пренебрежение к участникам рынка. Нередко критерием для выдачи лицензии выступает личная лояльность к руководству соответствующих организаций.

Большое влияние на результаты предпринимательской деятельности оказывают тарифы на продукцию и услуги естественных монополий. Ошибки в этой сфере обостряют многие проблемы в экономике. Из-за быстрых изменений экономической ситуации необходима постоянная корректировка тарифов (например, опережающий рост цен и тарифов для промышленных потребителей способствует углублению ценовых диспропорций в различных секторах экономики и сохраняет инфляционный потенциал. Из-за искажения в ценах и тарифах плохо используются материальные и финансовые ресурсы, становятся неэффективными инвестиции).

В настоящее время предполагается переход к новым принципам ценового регулирования: возмещение регулируемым компаниям электроэнергетики действительно необходимых эксплуатационных и капитальных затрат; обеспечение получения обоснованной прибыли на используемый капитал; дифференциация тарифов для различных групп потребителей и регионов России; сокращение масштабов перекрестного субсидирования; введение дифференцированных цен на природный газ; прекращение субсидирования пассажирских железнодорожных перевозок; сближение тарифов по категориям потребителей услуг связи и сокращение дотирования и др.

Развитию предпринимательства могут способствовать гарантии государства по займам и кредитам предприятий. Правительство РФ предполагает выдавать гарантии лишь тем, кто не имеет долгов перед бюджетом. Меняется и механизм предоставления гарантий. Их будут получать только победители инвестиционных конкурсов, проводимых Министерством экономики.

Таким образом, для развития предпринимательства применяется ряд экономических методов и рычагов, в том числе приватизация, конкуренция, налоги, акцизы, инвестиции, кредиты, государственный заказ, лицензии, тарифы, государственные гарантии и др. Однако эти методы пока не составляют системы и используются плохо, путем проб и ошибок, что резко снижает их эффективность.

Предстоит длительная совместная работа государственных, властных и участвующих в бизнесе структур, чтобы предпринимательство стало импульсом подъема отечественной экономики.