Управление социальным развитием

Социальная политика в Дании

ХЕНРИК КРИСТОФФЕРСЕН
(Дания)

• Несмотря на рост бремени социальных выплат, датчане приняли "трансфертное" общество
• Проблемы эффективности в государственном секторе привели к расширению использования рыночных механизмов в сфере государственных услуг

В начале 50-х годов, когда экономика Дании преодолела первый период нормализации после второй мировой войны, страну можно было охарактеризовать как типичное для тех лет государство всеобщего благосостояния. Однако на общеевропейском фоне это была страна с очень узким государственным сектором. В течение 50-х  годов темпы роста оставались низкими, а уровень безработицы высоким (около 10%). Дания испытывала серьезные трудности в преодолении аграрной ориентации.

С 1958 г. в экономике стала проявляться тенденция к росту, отмечались полная занятость и возрастающее инфляционное давление. Подобные образом ситуация развивалась до 1973 г. С начала 50-х годов начались быстрые изменения в социальных моделях. Основные сдвиги сводились к миграции населения из сельской местности в города, наблюдались общее повышение социального статуса граждан как следствие более высокого образовательного уровня и в особенности быстрая эмансипация женщин при высоких темпах роста их занятости. Активные социальные перемены сопровождались быстрым развитием государственного сектора страны. Через несколько десятилетий государственный сектор в Дании занял такое же место, как в Швеции.

Новые экономические возможности в значительной степени использовались для того, чтобы осуществить идею превращения страны в современное государство всеобщего благосостояния. В 1960 г. введена система выплат полноценной пенсии по старости, основанная на фонде налоговых поступлений, что стало ярким проявлением заботы о людях старше 67 лет. В Дании в этот период более чем в каком-либо другом государстве Северной Европы наблюдалось укрепление взаимосвязи между правами и обязанностями граждан.

Спад 1973 г. в мировой экономике сильно сказался и на Дании. Так как страна проявила медлительность в выработке эффективной стабилизационной политики, она столкнулась с высоким уровнем безработицы. В этой ситуации модели предоставления государственных услуг и социальных трансфертов, введенные в период высокого экономического роста, обернулись тенденцией к быстрому увеличению государственных расходов, особенно за счет трансфертных выплат.

Когда в начале 80-х годов разразился второй кризис, экономика Дании оказалась не в состоянии выдержать давление. Уже с середины 70-х годов нарастал дефицит платежного баланса, а с ухудшением условий торговли резко увеличился внешний долг. Это привело к отставке в 1982 г. коалиционного правительства меньшинства во главе с Социал-демократической партией и приходу к власти другого коалиционного правительства меньшинства во главе с Консервативной партией. С этих пор начался длительный процесс развития, нацеленный на новую форму соединения прав и обязанностей в рамках взаимоотношений граждан и общества. Среди датских политических деятелей постепенно формировался консенсус по поводу необходимости такой новой увязки, и когда социал-демократы в 1992 г. вновь возглавили правительство, этот процесс был продолжен.

Восприятие современного государства всеобщего благосостояния в Дании

В социальной политике Дании решающую роль играли предупреждающие и реабилитационные меры. В 60-е годы страна переживала подъем, когда спрос на рабочую силу превышал предложение, и обеспечение полного использования человеческих ресурсов представлялось благоприятной возможностью для достижения благосостояния. Пределы затрат на возвращение безработных к труду или освобождение женщин от домашних дел не устанавливались.

Наряду с широкой муниципальной реформой 1970 г., направленной на сокращение количества и укрупнение городских советов, коренной реструктуризации была подвергнута социальная система. Социальные льготы обеспечивались на базе налоговых поступлений и принципа бесприбыльности; пособия по безработице в значительной мере выплачивались за счет налоговых поступлений и практически не ограничивались по времени; пенсии по старости стали выплачиваться полностью из налоговых поступлений, причем базовая пенсия не зависела от уровня дохода. Ширилась сеть детских яслей, детских садов и прочих учреждений с низкой стоимостью услуг для потребителей.

Однако проведение социальной политики в период высоких темпов роста и полной занятости создало проблемы во второй половине 70-х годов, когда начали быстро нарастать связанные с ней издержки. В частности, схемы социальных трансфертов, основывающиеся на налоговых поступлениях, обусловили резкое увеличение государственных расходов.

Возросшее давление на социальную политику вызвало движение в направлении рационализации. В 80-е годы стала подвергаться сомнению утверждение о характере идеальной взаимосвязи между правами и обязанностями отдельного гражданина. Тем не менее основополагающие устои государства всеобщего благосостояния не поколебались, хотя под вопрос была поставлена датская традиция особого отношения к аргументам, связанным с государством всеобщего благосостояния и опирающимся на отход от рыночных решений.

По мере развития государства такого типа к рынку добавляется то, что можно назвать бюрократией, причем два основных инструмента оптимизации благосостояния дополняют друг друга. Рынок обеспечивает суммарно выраженные предпочтения индивидуумов, а государственная бюрократия - общее благо. Традиционно рынок и бюрократия никогда полностью не отделялись друг от друга. Так, всегда существовала потребность в действиях со стороны общества, чтобы обеспечить подлинное функционирование рынка (например, контроль над монополиями).

Вместе с тем для датчан было характерно мнение, что рынок выдвигает серьезные ограничения и, следовательно, необходима значительная его корректировка, если цель состоит в обеспечении максимально возможного благосостояния. Поэтому индивидуальные предпочтения граждан, находящие отражение в рынке, надо корректировать исходя из общего блага.

Последующая модификация такой точки зрения объясняется возникновением серьезных проблем в отношении эффективности производства в рамках государственной организации. Вследствие подхода с позиции государства всеобщего благосостояния действие рынка в большой мере было нейтрализовано бюрократией. Считалось, что именно она способна обеспечивать эффективность производства, но это предположение пришлось пересмотреть.

Признание неэффективности производства в государственном секторе привело к корректировке представления о государстве всеобщего благосостояния. Основной тенденцией теперь стало развитие рыночных сил, которым позволено играть большую роль в управлении процессом предоставления государственных услуг. Больше внимания уделяется индивидуальным предпочтениям.

Вплоть до 1992 г., особенно при консервативно-либеральном правительстве, делались попытки приватизировать сферу государственных услуг, но результат оказался ограниченным. И это несмотря на то, что в Дании никогда не существовало традиции государственной собственности в промышленности. Постепенно выяснилось, что поворот в сторону большего влияния рыночных механизмов в первую очередь привел к развитию новых форм организации и механизмов в рамках государственного сектора. Граждане получили более широкую свободу в выборе детского сада, школы и пр., обострилась конкуренция государственных учреждений, стали использоваться ценовые механизмы, системы контрактации и т.д.

Намеченная перспектива - допущение рыночных сил в государственный сектор - подразумевает систему благосостояния, основанную на его максимизации путем государственного регулирования. Экономическая база деятельности этого сектора в государстве всеобщего благосостояния обусловлена необходимостью корректирующих мер для уравновешивания последствий действия рыночных сил.

Изменения, происходящие в Дании в середине 90-х годов, породили глубокую неопределенность по поводу не только экономического положения страны, но и базовых ценностей, понимания обязанностей общества и взаимоотношений между человеком и обществом.

Система социального обеспечения

В начале 60-х годов в области социальной политики Дании обновлению подверглись четыре сферы.

В 1961 г. вступило в силу новое законодательство по социальному обеспечению. В него был включен классический социал-демократический принцип, декларирующий льготы и провозглашенный еще в начале 30-х годов. Но рамки социальных выплат расширились по сравнению с первоначальной целью, которая состояла в обеспечении прожиточного минимума. Были устранены последние санкции в виде лишения избирательного права, а для некоторых групп населения введена дополнительная помощь при менее строгих правилах ее предоставления, с тем чтобы гарантировать получателям разумный уровень жизни.

Другое важное изменение предусматривало, что в зависимости от обстоятельств людям, претендующим на получение социальной помощи, она должна предоставляться также для получения обеспечивающего доход рабочего места - путем развития трудовых навыков или восстановления способности к труду. Таким образом в законодательство введены принцип утраты дохода и принцип реабилитации.

Третьим основным элементом обновления стало развитие системы медицинского страхования в 1960 г. Принцип страхования по случаю болезни сохранялся, однако предусматриваемые выплаты значительно увеличивались. Нововведением стало то, что общества по медицинскому страхованию должны также обслуживать людей, зарабатывающих больше, чем "лимит, устанавливаемый обществом по медицинскому страхованию". Были сняты ограничения в сроках пользования пособиями по болезни и введена система обязательных пособий по безработице для наемных работников. Таким образом заменялась схема выплаты пособий по болезни, основанная на коллективных договорах.

Последний элемент обновления социальной политики касался выплаты пенсий. В 1964 г. принято решение о постепенном переходе к выплате полной пенсии по старости. За этим последовала отмена поправки, которая обязывала учитывать уровень дохода при расчете базовой пенсии по старости для пенсионеров старше 67 лет. Прежде пенсионеры, не имеющие большого дохода помимо своей пенсии, получали специальную дополнительную пенсию.

В 1964 г. принят закон об уходе за нетрудоспособными людьми и пожилыми пенсионерами, предусматривающий, в частности, государственную поддержку по уходу, оказываемому вне интернатов для престарелых. В 1964 г. в результате переговоров между социальными партнерами введена в действие дополнительная систем пенсионных выплат для наемных работников, финансируемая за счет отчислений работодателей и работников.

Несмотря на обновление социальной политики в начале 60-х годов, в обществе господствовало мнение, что между новым мышлением в отношении этой политики и постепенно внедрявшимся законодательством образовался разрыв. Законы включали специальные механизмы удовлетворения различных потребностей. Однако эти механизмы далеко не всегда были согласованы.

Перед Комиссией по реформам в социальной сфере, созданной датским парламентом, была поставлена цель реформировать социальную систему и законодательство, с тем чтобы они отвечали задаче предупреждения, реабилитации, обеспечения и благосостояния. Комиссия также считала своей целью добиться, чтобы каждый гражданин по возможности мог пользоваться помощью, в которой он нуждается в текущей ситуации, и чтобы помощь предоставлялась той организацией или по той схеме, которые наилучшим образом для этого подходят.

В 1973 г. реализованы две важные составляющие реформы социального обеспечения - введена новая система исчисления ежедневных выплат и создана система медицинского страхования.

Впервые все население страны было охвачено системой выплат при утрате источника дохода в связи с болезнью, травмой или рождением ребенка. Уровень ежедневных выплат был установлен в 90% от дохода, т.е. выше выплачивавшихся тогда пособий по безработице. Схема, которой следовали отделы по социальным выплатам городских советов, финансировалась работодателями (исходя из количества дней отсутствия работника на работе) и государством.

Закон о медицинском страховании предусматривал ликвидацию обществ по социальному страхованию и передачу их функций по выплате пособий по болезни городским советам и советам коммун. Одновременно всему населению страны автоматически обеспечивался доступ к пользованию пособиями по болезни. Таким образом отменялся традиционный принцип страхования.

В 1974 г. парламент принял новый Закон о социальном обеспечении, который вступил в силу в 1976 г. Во многом этот закон отступал от прежних принципов. Закон основывался на так называемой одноканальной системе. По нему требовалась полная оценка материального положения конкретной семьи. Для этого нужно было направить все виды ходатайств в одно учреждение - в отдел социальных услуг комитета по социальным услугам, который обращался с ходатайством о выделении помощи или переадресовывал просителя в другие учреждения.

Законом отвергался традиционный юридический принцип, действующий в социальном законодательстве. Объем и характер предоставляемой помощи стал определяться в зависимости от оценки конкретных нужд данного лица. С принятием закона проведена также децентрализация в деятельности учреждений по социальной помощи, которая передавалась в ведение городских советов и советов коммун.

Наконец, закон предусматривал реструктуризацию способов финансирования, которые были унифицированы, с тем чтобы смягчить влияние определенной формы финансирования на решения городских советов и советов коммун в отношении своих жителей. В этой связи сокращены средние ставки государственных выплат и для компенсации повышены суммарные социальные трансферты местным органам власти.

Закон 1974 г. означал радикальное изменение системы социального обеспечения. Определяющим фактором стала потребность в помощи, а не причина ее возникновения или наличие страховки по безработице. Аргументы в пользу нового принципа базировались на экономическом понимании социальной помощи с акцентом на извлечении экономической выгоды от применения системы предупреждения и реабилитации.

Люди сохраняли возможность трудиться, вместо того чтобы переходить к получению социальной поддержки. Утверждалось также, что применение принципа утраты источника дохода обеспечит ситуацию, когда наступление по финансовым причинам случая социальной помощи не повлечет за собой иных ее случаев. Например, люди должны и впредь жить в своем доме несмотря на заболевание и утрату дохода, потому что благодаря этому они будут иметь возможность быстрее восстановить свою трудоспособность.

Комиссия по социальной реформе предполагала на будущее постоянную и полную занятость, имея в виду, что социальная политика будет ограничиваться обеспечением помощи при наступлении индивидуальной потребности в ней. Предполагалось, что полная занятость должна обеспечиваться благодаря контролю над спросом через активную фискальную политику.

Во второй половине 70-х годов линия разграничения между социальной политикой и политикой на рынке труда во многом стала стираться из-за очень высокого уровня безработицы. Вместе с тем потерпели неудачу усилия по достижению полной координации этих двух сфер.

Социальная реформа сопровождалась постоянными изменениями системы социального обеспечения. Ставки выплат и выбор объектов оказания помощи в ряде случаев корректировались при постоянном стремлении найти справедливую форму перераспределения. Одновременно шли поиски административного разрешения проблемы, поскольку большая часть бремени по социальным услугам была связана с безработицей.

В 1980 г. введено ограничение на выплаты по безработице, а в 1983 г. принято решение сокращать их по истечении 9 мес. В 1987 г. принцип выплаты пособий в наличной форме подвергся коренным изменениям, вступило в силу требование о необходимости индивидуальной оценки потребности каждого человека в получении пособия, причем выплачивалось оно в соответствии с жесткими правилами и сводилось к базовому пособию, "квартирным" выплатам и пособию на ребенка.

Попытки проведения более радикальных и последовательных реформ системы социального обеспечения не осуществлялись, несмотря на размывание главных критериев системы. Это объясняется тем, что политики сосредоточили внимание на выработке схем государственных трансфертов, объем которых резко возрос.

Развитие "трансфертного" общества

С начала 70-х годов постоянно и быстро возрастает объем государственных расходов по трансфертным платежам. Если в1970 г. трансферты составили 17% ВНП (в том числе в пользу домохозяйств - 10%), то в 1993 г. их доля возросла до 36% (соответственно 20%).

Имеются две причины роста трансфертных платежей. Во-первых, это связано с безработицей. Доля трансфертов в ВНП начала возрастать после 1973 г., когда уровень безработицы начал повышаться. Однако количество людей в возрастной группе 16-66 лет, получавших государственные пособия, в 1970-1990 гг. увеличилось на 450 тыс. человек, тогда как число безработных - только на 200 тыс. Таким образом, безработица - далеко не исчерпывающее объяснение.

Во-вторых, изменилась модель государственной поддержки. Людям стали выдаваться пособия в связи с обстоятельствами, которые ранее не предусматривались. Кроме того, во многих случаях они пользовались более высокими пособиями, чем это полагалось. Важным фактором в этой связи была реализация с конца 70-х годов политики снижения безработицы путем сознательного сокращения предложения рабочей силы. Для этого в 1979 г. введены схема досрочного выхода на пенсию и схема годичного отпуска в связи с рождением ребенка, а также образовательными целями и т.д. Благодаря этим методам сократилось не только предложение рабочей силы, но и потребность в ней.

Следует отметить, что быстрое приращение объема выплаты пособий не предопределено демографическими причинами. Доля экономически активного населения (от 20 до 59 лет) увеличилась с 51% в 1970 г. до 54% в конце 80-х годов. Демографические прогнозы начала 90-х годов показывают, что обусловленное этими причинами бремя выплат возрастет через 10 лет, что породит еще большее сомнение относительно целесообразности схем государственного вспомоществования.

Политическая напряженность
в "трансфертном" обществе

Основополагающей чертой датской системы всеобщего благосостояния является высокая значимость социальных контрактов, которыми охвачено все население страны. Социальные контракты подразумевают, что в них включается каждый гражданин, только потому что он член общества. Права здесь не зависят от того, располагает ли человек деньгами, выплатил ли он страховую сумму, подписал ли контракты и пр.

Однако в последнее время заметной стала тенденция к поляризации в обществе, вызванная ростом бремени социальных выплат. Показательно, что поляризация не обусловлена усугублением экономического неравенства. Экономическое распределение очень стабильно в течение длительного времени при слабой, но устойчивой тенденции к выравниванию доходов.

Хотя поляризация в датском обществе не выразилась в росте неравенства доходов, как это имеет место, например, в Великобритании и США, она вызвала серьезные последствия - спровоцировала раскол населения по признаку способности обеспечивать свой материальный статус.

Очевидно, что это постепенно подрывает основу социальных контрактов в рамках системы всеобщего благосостояния. При углублении размежевания более обеспеченные категории населения будут испытывать меньшую тягу к заключению социальных контрактов с менее обеспеченными. Если население страны действительно четко разделено на два лагеря, состоящих соответственно из экономически активной группы лиц и группы лиц, живущих за счет социальных трансфертных выплат, то возникает необходимость в большей альтруистской солидарности, которая, вероятно, имеет предел.

Наконец, поляризация неизбежно приведет к возникновению конфликтов в связи с моделью социального благосостояния. Наиболее явственно этот конфликт просматривается в решениях, принимаемых Данией в связи с ее отношениями с Европой. Так, в референдумах, проведенных по Маастрихтскому и Эдинбургскому договорам, в ясной форме предлагался выбор между двумя моделями общества.

Население Дании разделилось примерно пополам. Одна половина участников референдума - люди, которые опираются на государство всеобщего благосостояния, получая от него поддержку, и те, кто работает в системе государственного социального обеспечения. Другая половина - те, кто менее зависим от государства-"няньки" и кто непосредственно создает экономическую базу, на которой строится государство всеобщего благосостояния.

В истории Дании никогда столь четко и ярко не выявлялась прямая конфронтация между активной и неактивной группами населения. Тем не менее экономически не активная группа оказалась способной сплотить вокруг себя большинство населения. Экономически же активная группа едва ли примет подобный ход развития. Она больше нацелена на эффективно действующую, ориентированную на международные рынки экономику.

Таким образом, опыт Дании свидетельствует, что хотя развитие "трансфертного" общества подразумевает серьезное экономическое бремя для государства всеобщего благосостояния (вследствие чего возникает проблема эффективности), датский народ принял его, так как социальные трансферты выступают гарантией равенства и социальной безопасности.

Вместе с тем следует отметить, что государство всеобщего благосостояния с упором на поддержание высокого уровня безопасности наполнено противоречиями. Это особенно зримо в связи с рационированием государственных услуг и наличием чрезвычайно тяжелого налогового бремени.

Рационирование государственных услуг постоянно усугублялось с начала 60-х годов, и сейчас достигнута такая ступень, когда ограничивается лечение даже тяжело больных людей.

В датской системе налогообложения исключительно большой акцент делается на подоходном налоге, тогда как налоги, взимаемые с работодателя, играют весьма скромную роль. В связи с прогрессивными ставками предельный уровень подоходного налога довольно высок. Кроме того, ряд социальных выплат снижается с ростом дохода. В результате финансовые стимулы к труду для некоторых групп населения оказались слабыми. Особенно это касается работающих одиноких матерей, получающих низкую или среднюю зарплату, которые могут добиться улучшения своего финансового положения, если вовсе перестанут работать.

Поражает, что в Дании подобные условия широко одобряются. Однако угроза "трансфертному" обществу связана не только с экономическими вопросами. Это общество несет в себе семена кардинальной политической напряженности: хотя с экономической точки зрения его можно поддерживать, далеко не очевидно, что по его поводу возможно добиться полного согласия населения, подобного тому, каковым оно было в отношении государства всеобщего благосостояния.

Это поляризированное общество, в котором люди, в сущности, не равны. И оно склонно превращаться в конфликтное общество. Именно в этом заключается основной вызов датскому государству всеобщего благосостояния.

Возможное решение проблемы

Сложившаяся в настоящее время ситуация вызывает разноречивую реакцию. Все чаще ставится вопрос о том, согласуется ли взрывной рост социальных выплат с предпочтениями граждан.

Один из способов сдерживания этого роста, рассматриваемый в ходе дискуссии по социальной политике, состоит в расширении действия рыночных механизмов, в том числе на сектор социальных трансфертов.

В принципе нельзя отвергать, что государство всеобщего благосостояния базируется на рыночно обусловленной системе социальных выплат. Английский экономист Беверидж - представитель экономической мысли в духе модели общества, созданной в Великобритании после второй мировой войны, - предложил трансфертную систему, основанную на привычных принципах страхования. Государству следует распространять трансфертные выплаты только на людей, которые действительно не могут обеспечить себя указанным способом (в частности, на детей). К тому же Беверидж полагал, что необходимы лишь ограниченные выплаты.

Модель социального страхования Бевериджа открывает путь к тому, чтобы уровень социального страхования (выше прожиточного минимума) определялся согласно предпочтениям самих людей. К примеру, в Дании возникла дискуссия о добровольном дополнительном страховании по безработице.

Ориентированная на рынок модель социального страхования может предусматривать трансфертные выплаты в течение всей жизни индивидуума (например, пенсионное страхование), а также включать страхование от риска (медицинское страхование). С другой стороны, такая модель не годится для перевода денежных средств от одного индивидуума к другому для выравнивания экономического статуса граждан. Показательно также, что соображения равенства, столь значимые в Дании, стали центральным объектом критики, склонной к установлению системы, базирующейся в значительной мере на страховании.

Тяготение к системе социального обеспечения на основе страхования наблюдается в основном вне пределов государственной социальной политики. В настоящее время в Дании на условиях рыночных отношений реализуются схемы пенсионного обеспечения, базирующиеся на рынке труда, индивидуальные контракты пенсионных накоплений и схемы страхования жизни. Определенное развитие происходит в области дополнительного частного медицинского страхования. Появление подобных частных схем непосредственно отражает индивидуальные предпочтения граждан.

Пока частные трансфертные схемы, основанные на страховании, применяются в качестве дополнения к государственным схемам выплат. Однако в последние годы поднимается вопрос о превращении их в альтернативу государственным схемам. Это дало бы возможность более полно учитывать предпочтения граждан и облегчить нагрузку на налоговую систему.

Если подобная перспектива будет оценена положительно, определяющим станет вопрос, считает ли общество важным для себя обязательное предоставление общих благ. Это касается прежде всего процессов распределения.

Серьезные усилия, прилагаемые сейчас для достижения более тесной увязки между правами и обязанностями в обществе, свидетельствуют, что существующие трансфертные схемы сопряжены с проблемами эффективности. Необходимо выправить положение, если трансфертные выплаты не согласуются с нормами и предпочтениями населения. При нарастании проблем эффективности в государственных трансфертных схемах вовсе не очевидно, что население будет продолжать настаивать на их применении во имя выравнивания доходов.

Но пока ситуация складывается таким образом, что всеобщая трансфертная система, базирующаяся на налоговых поступлениях, столь прочно закрепилась в Дании, что для ее изменения потребуются огромные усилия. Вот почему начавшееся сейчас урезание трансфертной системы скорее направлено на внедрение более активных стимулов к самообеспечению в рамках существующих трансфертных схем, чем на внесение в них более радикальных изменений.