ФРГ: взаимодействие федерации и земель

Германия как федеративное государство представляет собой сложную и специфическую систему. Сами по себе ни земли, ни федерация не являются дееспособными. Суть государства определяет их взаимодействие. Тесная связь между федерацией и землями отражается принципом гомогенности (однородности):

земли как и федерация должны иметь республиканский конституционный строй;

народ объявляется носителем государственной власти. Под этим подразумевается основанная на разделении властей гражданская демократия, или господство большинства. Поддерживается принцип от народа к государственным органам, а не наоборот. Мнения и противоположные взгляды должны свободно излагаться в политической среде, причем меньшинство имеет возможность стать однажды большинством;

земли обладают свободой действий. Они могут, например, поставить президента во главе своей земли или строить взаимоотношения между правительством и парламентом иначе, чем на федеральном уровне. Отличаться может избирательное право при избрании членов земельного парламента, а также продолжительность избирательных периодов. Законодательная инициатива населения или референдум предоставляют больше прав народу для прямого принятия решений, чем предусмотрено в Основном законе;

федерация и земли должны иметь социальный конституционный строй. Государство обязано воплощать социальную справедливость, отвергая и активно устраняя экономическое и культурное ущемление прав групп и слоев населения. Стремление надлежащим образом осуществлять функции социального государства нашло выражение в общественной интеграционной модели социальной рыночной экономики, содействии получению образования и социальной помощи;

государство обязано соблюдать действующее законодательство, не допуская произвол.

Федеральные земли подразделяются на общины и их союзы (например, объединения общин, города районного значения, сельские районы и ландшафтные объединения). Однако государственное устройство Германии не трех-, а двухступенчатое, состоящее из земельного и федерального уровней. Общины характеризуют внутреннее деление земель, и им гарантируется право коммунального самоуправления.

Распределение задач
между федерацией и землями

В ФРГ к классической схеме горизонтального разделения полномочий (между законодательной, исполнительной и судебной властями) добавляется вертикальное – между государством и его частями. Не только федерация, но и каждая из земель имеют собственные парламент, правительство и суды.

В зависимости от типа и масштаба задачи дифференцируются:

• в большинстве сфер деятельности законодательные полномочия находятся в руках федерации;

• административное управление в основном входит в компетенцию земель;

• в области правосудия федерация и земли тесно взаимодействуют друг с другом.

Такое разделение задач гарантирует федерации главенствующее положение. Обладая широкими полномочиями, она имеет возможность устанавливать единые нормы. Земли же – и в этом заключается существенный компенсационный механизм – могут через бундесрат участвовать в законодательном процессе. Федеральные законы, затрагивающие особым образом интересы земель, принимаются лишь при наличии выраженного согласия бундесрата.

Законодательная компетенция федерации

Там, где интересы государства в целом и его граждан требуют единых норм, федерация пользуется исключительным законодательным правом, касающимся, например, международных отношений, обороны, таможни и охраны границы.

Во многих областях действует конкурирующее законодательство. Правда, федерации отводится здесь доминирующее положение. Земли могут издавать законы только по тем вопросам, которые не регулируются на федеральном уровне. На практике же федерация почти не оставила землям поля конкуренции (охватывающее, в частности, уголовное, процессуальное, экономическое, трудовое право, общественный транспорт и жилищное хозяйство, функционирование собраний и объединений, право иностранцев на пребывание и постоянное проживание, судоходство).

По ряду вопросов федерация дает общие предписания, чтобы очертить контуры, показать направления и основное содержание земельного нормотворчества. К такому рамочному законодательству относятся общие принципы высшего образования, общие правовые отношения для прессы и кино, охрана окружающей среды, ландшафтное планирование, упорядочение территорий, водное хозяйство, регистрационно-паспортная система. Таким образом, за землями остается возможность принимать решения о деталях в установленных федерацией рамках. Так, закон об упорядочении территорий федерации содержит лишь общие правила, а непосредственное структурное планирование сфер экономики, социальной и культуры входит в компетенцию каждой земли.

Законодательная компетенция земель

Земли применяют законодательное право, если оно не отнесено Конституцией к федерации. На первый взгляд, может сложиться впечатление, что благодаря этому земли имеют широкие возможности законотворчества, ограничиваемые лишь инструкциями федерации. Фактически же верен иной вывод, вытекающий из реальности. Почти в полной компетенции земель, т.е. без соответствующих предписаний со стороны федерации, находятся вопросы:

культуры, в первую очередь образование, радио и телевидение;

развития коммунальной сферы;

касающиеся общих правил поддержания и организации государственного и общественного порядка.

Здесь земли вполне могут преследовать различные цели и идти собственным путем, что не исключает согласования и координации предпринимаемых мер. Полицейское право регулируется на уровне земель, но форма полицейских везде единая. Различия в системах школьного образования существенны, но министры культуры земель прилагают большие усилия к ее унификации, насколько она представляется всем разумной и целесообразной. Ни волей федерации, ни волей большинства земель нельзя навязать несогласованное решение.

Земельные полномочия распространяются не только на регион. Например, телевидение полностью регулируется на уровне земель. Однако можно создавать передачи, принимаемые всей федерацией, и иметь общие межрегиональные телекомпании.

Управленческие задачи

Германия стремилась избежать образования гигантских учреждений, в которых решения принимаются за столом, вдали от непосредственных событий. Поэтому федеральные власти отвечают лишь за осуществление законов в немногочисленных сферах – касающихся главным образом внешних сношений, федерального финансового управления, деятельности бундесвера, федеральной пограничной охраны.

Масса управленческих задач возложена на земли, которые опираются на коммунальное самоуправление. Их можно подразделить на три группы.

По поручению федерации выполняется лишь небольшая часть функций, например управление сетями федеральных автострад и автодорог, водных путей, строительством аэропортов, связанных с получением разрешения на строительство и эксплуатацию атомных электростанций и установок по хранению и повторной переработке радиоактивных веществ. В этих случаях федерация имеет право давать свои указания.

Большинство федеральных законов исполняются непосредственно земельными властями под федеральным надзором. Однако возможности федерации оказывать здесь воздействие ограничено. Надзор распространяется на правомерность, а не целесообразность управленческих решений. Если их несколько, то выбор остается за властями земли. Федерация не отменяет решения на основании того, что другое лучше или целесообразнее. Поэтому земли не являются чисто исполнительными органами, они могут принимать решения исходя из собственных соображений, например в области строительства, предпринимательства, социальной помощи.

Исключительно в ведении земли находится решение непосредственно административных задач (развитие школ, обеспечение полиции, земельное планирование).

Управление как вид правительственной деятельности в широком смысле может быть квалифицировано как активная государственная политика.

Распределение расходов

Большинство принципов и правил распределения полномочий приобретает истинный вес лишь благодаря соответствующему финансированию. Какой смысл имело бы для земель строительство дорог, если бы не было денег? Положения о финансировании поэтому являются каркасом федеративного устройства и одновременно постоянной темой диалога между федерацией и землями. Ответственность последних за расходы распределяется следующим образом.

Административные расходы, необходимые на эксплуатацию и поддержание государственного аппарата, несет соответствующая инстанция. Так, кадровые и канцелярские расходы на законодательные, управленческие, правительственные и судебные институты федерального значения несет федерация, земельного – каждая из земель.

Расходы на оплату материалов и услуг оплачивает та сторона, которая обладает правом управления (не законодательства) по соответствующему сектору деятельности. Если такое право принадлежит исключительно федерации, то на нее ложатся и расходы; соответственно и в отношении земли. При реализации землями федеральных законов по указанию федерации в конечном счете последняя несет ответственность, а потому и расходы на оплату материалов и услуг, вытекающих из выполнения такого рода задач.

Федеральные автострады строятся землями по заданию федерации, поэтому федерация должна нести расходы на строительство, аналогично на нее ложатся расходы по содержанию бундесвера, в отношении которого федерация несет единоличную административную ответственность. Школьное строительство, напротив, является административной проблемой земель (или общин), поэтому на них ложатся все расходы в этой области.

Земли берут на себя оплату материалов и услуг, требуемых для реализации собственными силами федеральных законов, например о социальной помощи, пенитенциарной системе, охране окружающей среды, водных и воздушных пространств, борьбе с шумом.

Что касается законов, предусматривающих денежные выплаты гражданам, то федерация обязана полностью или частично взять их выплаты на себя и возместить ту часть, которая непосредственно ложится на земли. В частности, выплата стипендий студентам частично компенсируется землям из бюджета федерации, так как соответствующий закон об оказании помощи в получении образования является федеральным. Если же земли несут 1/4 расходов или более того, то для этого необходимо согласие бундесрата.

Распределение налогов

Почти все налоговые законы принимаются федерацией и налогообложение во всех частях страны в принципе одинаково, что исключает неравенство в конкуренции, а также перемещение капиталов из одних земель в другие во избежание более высоких налогов. Но это совсем не значит, что ущемляются финансовые интересы земель, ибо законодательная компетенция федерации не предполагает автоматического распоряжения налогами. Напротив, федерация и земли имеют одинаковые права на государственные поступления.

Потребности федерации и земель в покрытии своих расходов скоординированы так, чтобы обеспечивалась справедливая компенсация, исключалась чрезмерная налоговая нагрузка на налогоплательщиков и гарантировалась унифицированность условий и уровня жизни на всей территории ФРГ. Между федерацией и землями налоги распределяются по двум различным системам. Большинство их видов начисляется согласно так называемой разделительной системе – полностью или федерацией, или землями.

Самые важные налоги, составляющие в сумме 70% общей налоговой массы, делятся между федерацией и землями по так называемой системе единого централизованного распределения. Оно охватывает в основном три вида налогов – подоходный, на корпорации и с оборота. Первые два вида распределяются между федерацией и землями по заранее установленным твердым процентным ставкам. На налог с оборота (на добавленную стоимость) нет твердых ставок, периодически вводятся плавающие.

Финансово-компенсационный механизм

Финансовое законодательство Германии предусматривает справедливое распределение общего объема налоговых поступлений между федерацией и землями. Каждой земле остается та доля общих налоговых поступлений (в том числе проценты), которая взимается на ее территории. Различия в экономическом и финансовом потенциале земель соразмерно компенсируются. При этом полное уравнивание налоговых поступлений исключается, в противном случае земли бедные перестали бы прилагать усилия к улучшению своего положения.

В результате сложных подсчетов компенсационных выплат слабые земли получают поддержку в той мере, которая позволяет им достичь примерно 95%-ного уровня налоговых поступлений, приходящегося в среднем по федерации на одного жителя.

Особо оговорено решение финансовых вопросов в новых землях в договоре об объединении Германии. Сначала федерация и 11 старых земель создали Фонд германского единства с объемом капитала 115 млрд немецких марок, который используется в целях переориентации на социальную рыночную экономику инфраструктуры, сельского хозяйства, а также улучшения условий жизни людей. 85% фонда должны распределяться соразмерно числу жителей для покрытия общих финансовых потребностей новых земель и Берлина, а 15% – на решение задач, поставленных центром на территории этих земель. Расходы и распределение налоговых поступлений в федерации одинаковы и по отношению к восточногерманским землям, однако существует и особое распределение налога с оборота, компенсационных платежей землям и предоставление финансовых средств общинам.

Бундесрат – федеративный государственный орган

Земли могут участвовать в законодательном процессе и управлении федерацией в целом через высший государственный орган – бундесрат, который состоит из членов земельных правительств. Количество представителей, которых может направить каждая земля, неодинаково. Минимальное число голосов, которым располагает одна земля – 3, земли с количеством жителей более 2 млн имеют 4 голоса, более 6 млн – 5, более 7 млн – 6. Поскольку члены бундесрата назначаются решением соответствующих земельных правительств, выборов в бундесрат не бывает.

Бундесрат – постоянный орган, время от времени обновляющий свой состав после выборов в ландтаги. Каждая земля может отдавать голоса по единой системе (за, против или воздержалась), ибо в бундесрате должна быть представлена воля земли, а не отдельных его членов.

Бундесрат имеет право предлагать бундестагу, непосредственно выбранному народом парламенту, проекты законов. Федеральное правительство же обязано свои законопроекты предварительно представлять на оценку бундесрату. Важнейшая законодательная функция последнего заключается в обсуждении принятых бундестагом законов. Если они касаются земель, то вступают в силу только при согласии бундесрата. К числу таких законов относятся:

изменяющие Конституцию. Для их принятия требуется большинство в 2/3 при голосовании;

касающиеся финансовых поступлений земель. В их число входят прежде всего законы о налогах, поступающих в казну земель и общин;

затрагивающие административный суверенитет земель.

Значение бундесрата вытекает в первую очередь из его права принимать решения по законам, требующим его согласия. Это право дает возможность влиять на законодательные процессы на уровне федерации. Каждый второй закон не может быть принят бундестагом без учета мнения бундесрата.

Земли могут влиять через палату земель на формирование законов, не подлежащих утверждению бундесратом. Последний может заявить протест. Однако это является лишь предупреждением в адрес бундестага и не более того. Бундестаг может отклонить протест абсолютным большинством голосов. Несмотря на отрицательное отношение бундесрата, закон может быть принят бундестагом.

В области управления бундесрат в первую очередь выполняет функцию контроля и надзора за деятельностью правительства, которое обязано держать бундесрат в курсе своих дел. Эта обязанность распространяется на все вопросы, решаемые правительством, и распространяется не только на законодательство и управление, но и передачу информации об общеполитическом положении, внешней и оборонной политике. Помимо этого члены бундесрата имеют доступ на все заседания бундестага и его комиссий, могут брать слово и быть заслушанными.

Федерация и земли при выполнении своих задач имеют право взаимного контроля и ограничения полномочий. Но они должны взаимодействовать, учитывая интересы друг друга. Таким образом, бундесрат является как бы противовесом бундестагу и федеральному правительству, но одновременно выступает и в качестве связующего звена между федерацией и землями. Через бундесрат земли:

• непосредственно выражают свои интересы по отношению к федерации;

• участвуют в федеральном законодательном процессе и получают благодаря этому определенную компенсацию за значительную утрату собственных законодательных полномочий;

• используют свой политический и административный опыт в законодательной и административной деятельности федерации. Они имеют возможность таким образом применять знания в рамках земельной политики и исполнения соответствующих законов непосредственно на службе государства в целом.

В бундесрате взаимодействуют федеративные и партийно-политические элементы, так же как и политика в землях определяется еще и интересами партий. Политика последних на уровне федеративного государства тоже в определенной мере вырабатывается земельными организациями соответствующих партий.

Внешние сношения являются делом федерации, которая располагает в лице министерства иностранных дел (посольств, консульств, представительств) соответствующими учреждениями. Однако и земли не полностью исключены из сферы отношений с иностранными государствами.

Прежде чем заключить международно-правовые договоры, федерация должна своевременно проинформировать и заслушать мнение земли, если затрагиваются ее интересы. Когда речь идет, в частности, о договорах в области морского судоходства, должна быть учтена точка зрения прибрежных земель, при обсуждении договоров о судоходстве на Рейне – мнение прилегающих к Рейну земель.

Кроме того, каждая земля может сама заключать договоры с иностранными государствами в тех случаях, когда речь идет о вопросах, законодательная компетенция по которым находится в руках земель. При этом, однако, необходимо согласие со стороны федерального правительства, принимающего решение о том, согласуется ли данный договор с внешней политикой ФРГ. Такие договоры заключаются, в частности, в области культуры и образования.

Земли косвенным образом через бундестаг участвуют также в формировании внешней политики федерации.

***

Федерализм как принцип способствует усилению двух элементов в политике – соревнованию и поиску компромиссов. Этим не в последнюю очередь объясняется процветание и политическая стабильность ФРГ. В политических процессах могут участвовать многие граждане как на уровне федерации, так и земель. Правда, ФРГ является единым государственным образованием, а наличие в нем земель делает его чем-то большим: это единство в многообразии.

Подготовил Е.Кошечкин

Сокращенное изложение материалов информбюллетеня In-Press/Inter Nationes, № 27/1999.