Межбюджетные отношения и управление региональными финансами в РФ

– В 1991 г. Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федерального, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные органы власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Что изменилось с тех пор в этой сфере и какие трудности пришлось преодолеть Правительству РФ, другим органам власти при формировании новой системы межбюджетного федерализма?

– Динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий, происходивших в стране в 90-е годы, не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. При этих обстоятельствах реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов была невозможна. Это значительно ограничивало темпы социально-экономических преобразований в регионах и в целом в стране.

Такая неопределенность способствовала тому, что в середине 90-х годов возникло немало экстремальных оценок тех или иных процессов, явлений, используемых методов. На практике эти теоретические поиски вылились в своего рода “детские болезни” бюджетного федерализма в России, причем некоторые из них грозят стать хроническими. Среди таких “болезней” можно назвать асимметрию бюджетного устройства, одноканальную модель межбюджетных отношений, борьбу со встречными финансовыми потоками, разделение налоговых доходов в пропорции “50 на 50” и др.

Корни этих недугов следует искать в унаследованном национально-территориальном принципе государственного устройства России, проявление которых было обострено пресловутым “парадом суверенитетов” начала 90-х годов. В частности, появлению так называемой асимметрии бюджетного устройства способствовали, во-первых, особый бюджетный статус республик Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии), сначала введенный явочным порядком, а затем и закрепленный в двусторонних соглашениях с федеральным центром; во-вторых, в среднем более высокая бюджетная обеспеченность республик, достигаемая за счет вливаний из федерального бюджета; в-третьих, попытки областей и краев выравнять свой бюджетный статус в рамках индивидуальных соглашений с федеральным центром.

Бюджетная асимметрия, как правило, не свойственная государствам с федеральным устройством, но проявившаяся в России в середине 90-х годов, была выражением общей асимметричности российской модели федерализма, распространившейся на различные аспекты социально-экономических и правовых отношений. С одной стороны, эта асимметрия могла быть сокращена в результате принятия широкомасштабных конституционных мер по нормализации процессов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, приведения регионального законодательства в соответствие федеральному. С другой, бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе могло способствовать сокращению региональной асимметрии в России.

В результате ряда целенаправленных действий главы государства, правительства и парламента проявления “политической” бюджетной асимметрии постепенно сходит на нет. С 1996 г. в бюджетное пространство страны вернулась Республика Саха (Якутия), с 2001 г. единые правила межбюджетных отношений в основном распространились на Татарстан и Башкортостан. Сегодня статистика свидетельствует о сокращении ранее весьма существенных и труднообъяснимых различий в бюджетной обеспеченности республик, с одной стороны, и областей – с другой. С 1998 г. не подписываются двусторонние соглашения по разграничению полномочий в налогово-бюджетной сфере, а соглашения, действовавшие до 2001-2002 гг., выполнялись в части, не противоречащей федеральному законодательству. В 1999 г. был принят федеральный закон, разграничивающий предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.

Еще недавно предпринимались попытки ввести в бюджетное устройство экономическую асимметрию. Речь идет о претензиях 10-15 субъектов Федерации, называвших себя регионами-донорами, на какой-то особый бюджетный статус. Но здесь с самого начала очевидна сомнительность всей конструкции. Факт неполучения федеральных трансфертов свидетельствует лишь о высокой бюджетной обеспеченности, чем, конечно, можно гордиться, если только не брать во внимание, что налоговый потенциал любого региона десятилетиями формировался за счет усилий всей страны. Более того, ни один регион вообще не платит налогов в федеральный бюджет – это делают налогоплательщики. С территории всех без исключения субъектов РФ поступают налоги в федеральный бюджет, т.е. все субъекты – в чем-то доноры. И все – в чем-то реципиенты, потому что все регионы получают средства из федерального бюджета, будь то финансовая помощь или прямые расходы на соответствующей территории федеральных ведомств. После создания Федерального казначейства появилась возможность точно отслеживать географию федеральных расходов. По оценке института “Восток-Запад”, с территории 35-40 регионов, где проживает 2/3 населения России, в федеральный бюджет поступает средств больше, чем возвращается по всем каналам из федерального бюджета. Это несколько отличается от традиционных представлений о 10 – 15 регионах-донорах.

Как-то незаметно исчезла и весьма популярная в свое время идея так называемой одноканальной модели межбюджетных отношений.

Таким образом, к началу XXI в. политический фактор хотя и продолжал сказываться на бюджетных отношениях в России, но в целом система бюджетного устройства страны стала значительно более симметричной и прозрачной, чем она была в середине 90-х годов.

– Как известно, за последнее десятилетие система бюджетных взаимоотношений в стране неоднократно реформировалась. Какие, на Ваш взгляд, наиболее важные уроки можно извлечь из этих трансформаций?

– Действительно, за минувшие годы финансовая система России прошла несколько этапов развития. В частности, в 1991 г. создана основа новой налоговой системы России. В части, касающейся межбюджетных отношений, из прежнего опыта заимствована концепция “регулирующих налогов” с расщеплением поступлений по основным налогам между бюджетами разных уровней. Именно тогда была упущена возможность перейти к разделению полномочий, а не денег. “Стихийная” децентрализация привела к росту доли территориальных бюджетов в доходах и расходах, но без четкой законодательной базы, в режиме индивидуальных согласований и политического торга.

В конце 1993 – начале 1994 гг. проведена первая системная реформа межбюджетных отношений: установлены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты регионов, расширены налоговые полномочия субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе формулы. Благодаря этим мерам в середине 90-х годов система межбюджетных отношений стала соответствовать по крайней мере внешним признакам бюджетного федерализма, однако по-прежнему не имела прочной законодательной базы и преимущественно ориентировалась на разделение бюджетных ресурсов между уровнями управления в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете.

В 1996-1998 гг. во взаимоотношениях бюджетов вновь стал усиливаться субъективизм, региональные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.

В 1998 г. Правительством РФ разработана и после согласования в рамках трехсторонней рабочей группы (с участием представителей Правительства, Государственной думы и Совета Федерации) одобрена первая в данной сфере среднесрочная программа реформ – Концепция реформирования межбюджетных отношений, рассчитанная на 1999 – 2001 гг. В целом поставленные в этом документе цели достигнуты.

Основная из них – формирование новой системы финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999-2001 гг. серьезно реформирован ФФПР, внедрена более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

В основе принятой методики – оценка реальной бюджетной обеспеченности регионов на базе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный размер бюджетной обеспеченности. Созданы условия, при которых ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может не только опередить, но даже догнать по этому показателю какой-либо из регионов, не получающих финансовую поддержку из центра. Одновременно для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в повышении собственных доходов.

Еще одна принципиальная позиция – отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федеральных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата РФ), характеризующих экономику, население, географические условия регионов. Если же, как это делалось в 1994-1998 гг., распределять трансферты по отчетным бюджетным данным, то больше средств получит тот, кто больше утаит доходов, “покажет” большие расходы и вообще лучше сумеет “согласовать” исходные данные.

Начиная с 2001 г. в механизм финансовой поддержки субъектов РФ введен принципиально новый элемент – Фонд компенсаций. В отличие от ФФПР, выравнивающего “общую” бюджетную обеспеченность, он предназначен для финансирования так называемых федеральных мандатов – обязательств, возложенных на бюджеты регионов федеральными законами. В 2001 г. субвенции и субсидии Фонда компенсаций распределены между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их финансовой обеспеченности для финансирования федеральных законов “О государственных пособиях гражданам, имеющим детей” и “О социальной защите инвалидов в РФ”. Кроме того, в составе федерального бюджета созданы Фонд регионального развития (поддержка инвестиций в общественную инфраструктуру) и Фонд развития региональных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ).

Из других результатов реализации концепции можно выделить полную инвентаризацию “федеральных мандатов” и нормативно-правовой базы, регулирующей расходы бюджетов всех уровней, внесение поправок в Бюджетный кодекс, меры по уплате налогов по месту фактической деятельности предприятия, разработку Временных методических рекомендаций субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений, начало реализации программы технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа Всемирного банка. Удалось предотвратить тенденцию к индивидуализации межбюджетных отношений, на смену индивидуальным договоренностям о льготах и привилегиях пришли типовые соглашения, определяющие обязательства субъектов РФ по оздоровлению государственных финансов.

В целом успешная реализация концепции может быть объяснена тремя факторами. Во-первых, это была не разовая акция, а трехлетняя программа, прошедшая длительный этап подготовки и обсуждения как на экспертном, так и на политическом уровнях. Во-вторых, эта программа одобрена не только Правительством РФ, но и Государственной думой и Советом Федерации, став, несмотря на ряд оставшихся разногласий, общим “политическим мандатом” на проведение реформ. В-третьих, что самое важное, при ее подготовке и реализации создан организационный механизм контроля и “приемки” результатов, выработки и выполнения согласованных решений – трехсторонняя рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений, включающая представителей различных ветвей и уровней власти. Эти уроки обязательно нужно учесть на следующих этапах реформы в этой сфере.

– Надо полагать, что Правительство РФ не остановится на достигнутом и реформа межбюджетных отношений будет продолжена. Но в каком направлении следует двигаться и с какой целью?

– За 90-е годы сформировался вполне работоспособный с точки зрения “разделения денег” механизм управления финансами. В результате перехода к новой методике распределения трансфертов ФФПР мы научились точно и объективно оценивать нормативные расходы и доходы субъектов Федерации. Разумеется, эти методики можно и нужно совершенствовать, но в целом они уже сейчас позволяют упорядочить на основе единых, формализованных критериев распределение бюджетных ресурсов как между уровнями бюджетной системы, так и регионами. Проведение реформы в этом направлении, безусловно, даст позитивные результаты, но в то же время приведет к “окостенению” системы “разделения денег, а не полномочий”.

Альтернативный вариант – воспользоваться набранной инерцией реформ и за три-четыре года перейти к принципиально иной системе – “разделение не денег, а полномочий”. Одновременно со всеми плюсами первого варианта это позволит качественно – в разы, а не на проценты – повысить эффективность межбюджетных отношений и управления региональными финансами.

По нашему мнению, сложившаяся система отношений бюджетов не отвечает ни современным принципам бюджетного федерализма, ни стратегии развития России на среднесрочную перспективу.

Разработанная во второй половине 90-х годов на основе обобщения международного опыта концепция “федерализма, сохраняющего рынок”, доказывает, что эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти основным требованиям: во-первых, четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; во-вторых, региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики; в-третьих, федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; в-четвертых, региональные власти должны находиться в рамках жестких бюджетных ограничений; в-пятых, все эти условия должны быть стабильными и не должны являться предметом торга. Однако, как показали исследования ОЭСР, проведенные в России, наша система межбюджетных отношений не отвечает ни одному из этих критериев.

В настоящее время на уровне региональных и местных бюджетов сосредоточено около 50% налоговых доходов и расходов консолидированного бюджета РФ. По этим параметрам наша страна не уступает, а по доле местных бюджетов даже опережает большинство федеративных государств. Однако на самом деле бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. Расходы региональных и особенно местных бюджетов перегружены федеральными мандатами (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных сверху расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных сверху же доходных источников. Достаточно сказать, что требования о предоставлении льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся более чем в 120 федеральных законодательных актах, 45 из которых приняты еще до 1992 г. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот. В результате, по данным Минфина РФ, в 1999 г. общий размер наиболее крупных федеральных мандатов составлял 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов – 170%.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности сбалансировать свои финансы. Это позволяет им переложить политическую и финансовую ответственность за состояние бюджетов и социальной сферы на федеральный центр, сохранив за собой практически неограниченные возможности по проведению “неформальной” бюджетной политики (исполнение бюджетов в режиме “выборочного” секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования, в том числе у подконтрольных финансовых структур и т.д.) Недостаток законодательно установленных полномочий по управлению общественными финансами неизбежно оборачивается недостатком ответственности за его результаты.

Первым шагом в устранении нечеткости распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы стала инвентаризация нормативно-правовых актов, разграничивающих полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и местного самоуправления. На это же нацелена и работа комиссии при Президенте РФ, созданной главой государства в июне 2001 г. Ей поручено подготовить соответствующие предложения. А в Программе развития федерализма в РФ на период до 2005 г. предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, названо ключевой задачей реформы отношений между бюджетами разных уровней.

– До недавнего времени на федеральном уровне не было механизма, регулирующего взаимоотношения региональных и местных бюджетов. Поэтому эти связи внутри субъектов РФ были отданы “на откуп” президентам республик и губернаторам. Какие гарантии финансовой самостоятельности муниципалитеты уже имеют или получат в ближайшее время?

– Первое прямое вмешательство федеральных властей в распределение налогов между региональными и местными бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ, который установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней. В частности, доля местных бюджетов должна составлять: в НДС – 5%, в акцизах на спирт, водку и ликеро-водочные изделия – 5, в акцизах на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили) – 10, в налоге на прибыль предприятий – по ставке 5, в подоходном налоге с физических лиц – 5, в налоге на землю – 30, в налогах на имущество предприятий и организаций и на транспорт – по 40%. Однако федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, принятый в сентябре 1997 г., изменил эти ставки. За местными бюджетами на постоянной основе закреплялось не менее 50% подоходного налога с физических лиц, 5% налога на прибыль организаций, 10% НДС, а также не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

Указ Президента РФ, как и федеральный закон в части определения долей местных бюджетов, имел одни и те же недостатки. Во-первых, минимальные доли установлены лишь в среднем по субъекту РФ и таким образом для отдельно взятого местного бюджета по-прежнему не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах. Во-вторых, минимальные ставки введены с большим запасом: как правило, они ниже фактического уровня отчислений даже в наиболее “ущемляемых” в этом отношении крупных городах. Помимо этого в бюджете субъектов РФ предполагалось создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований, средства которых формировались путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Однако подобные структуры появились не во всех регионах. Но даже там, где эти фонды сформированы, схемы расчетов содержат те же недостатки, что и трансфертный механизм федерального уровня в первые годы существования ФФПР.

Таким образом, если федеральный бюджет и его взаимоотношения с бюджетами регионов становятся все более прозрачными, то внутри субъектов РФ в основном сохраняется прежняя система неформализованного бюджетного регулирования, сводящаяся к централизованному сбалансированию доходов и расходов нижестоящих бюджетов. Поэтому одной из задач дальнейшего развития межбюджетных отношений в России должен быть перенос достижений в бюджетных взаимоотношениях Федерации и ее субъектов на бюджетные отношения внутри регионов – между региональными и местными бюджетами.

Однако этот процесс тормозится, во-первых, отсутствием не менее чем в половине административно-территориальных единиц самостоятельно утверждаемых бюджетов со всеми вытекающими отсюда последствиями (недостаточная ответственность перед избирателями, незаинтересованность в повышении эффективности расходов, собираемости доходов и т.д.); во-вторых, противоречием между фактически 4-уровневым (Федерация – субъекты РФ – города областного подчинения и районы – города районного подчинения, поселки и села) и законодательно закрепленным 3-уровневым (Федерация – субъекты РФ – муниципальные образования) административно-территориальным делением, которое ведет к отсутствию четкого и эффективного разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы.

В большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты формируются на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки и сельсоветы, ранее имевшие свои бюджеты, переведены на сметное финансирование). В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты созданы на уровне городов, поселков и сельских администраций, в других регионах действуют два уровня муниципальных образований, хотя бюджетный процесс реально осуществляется только на уровне городов. Такая система снижала ответственность органов власти более низкого уровня, не имевших самостоятельных бюджетов, за сбор налогов и платежей, повышение эффективности расходов.

Для разрешения названного противоречия между фактически существующими и законодательно закрепленными уровнями бюджетной системы в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., утвержденной Правительством РФ в августе 2001 г., предлагается законодательно регламентировать возможность субъекта РФ определять в соответствии с общими принципами и особенностями реализации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге свое бюджетное устройство, в том числе с разделением местных бюджетов на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением налогово-бюджетных полномочий.

Реализация реформы межбюджетных отношений и региональных финансов не может быть полноценной без реформы бюджетного устройства субъектов РФ, затрагивающей организацию местного самоуправления. Это предполагает прежде всего упорядочение бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления, ликвидацию особого бюджетного статуса отдельных субъектов Федерации, отмену двусторонних соглашений с субъектами РФ по вопросам межбюджетных отношений.

Многие из названных мною проблем и подходов к их решению обозначены в Стратегии развития России на период до 2010 г. и конкретизированы в правительственных программах социально-экономического развития РФ, в частности в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Реализация этих документов показывает, что выработка консенсуса и согласованные действия различных ветвей и уровней власти – важнейшая предпосылка успешных реформ, а следовательно, и экономического возрождения страны.

Беседу вел кандидат экономических наук
ПАВЕЛ ШИНКАРЕНКО