Экономическая политика: стратегия и тактика

Влияние глобализации на реаллокацию ресурсов в переходных экономиках

АЛЕКСАНДР НЕКИПЕЛОВ
академик, вице-президент Российской академии наук,
директор Института международных экономических
и политических исследований РАН

• Высокая степень взаимозависимости, являющаяся следствием хозяйственной глобализации, создает заинтересованность
в политической, социальной и макроэкономической стабильности
на территории всех государств
• При переходе к рыночной экономике социалистические псевдоденьги становятся полноценными деньгами, псевдоцены – ценами, псевдопроцентная ставка – настоящей процентной ставкой
• Для утверждения рыночной экономики в определенных условиях полезным может оказаться усиление регулирования финансово-кредитной сферы

В конце ХХ в. интернационализация хозяйственной деятельности приобрела ряд качеств, позволяющих говорить о ее переходе на новый уровень – в стадию экономической глобализации. Во-первых, этот процесс охватил почти весь мир, став глобальным. Во-вторых, многие проблемы – ограниченность природных ресурсов, состояние окружающей среды, быстрое приближение численности мирового населения к максимально допустимому исходя из ресурсов земного шара пределу – приобрели поистине глобальное измерение. В-третьих, с распадом мировой социалистической системы рыночная экономика фактически стала универсальной формой организации хозяйственной жизни. Наконец, в-четвертых, произошли существенные изменения в самой структуре мирового хозяйства.

Наряду с национальными государствами и фирмами – традиционными субъектами международных отношений – на арену глобального экономического взаимодействия решительно вышли мощнейшие транснациональные корпорации, быстро усиливаются позиции международных (в том числе региональных) институтов. На этой основе в мировой экономике произошло заметное изменение правил игры.

Плюсы и минусы экономической глобализации

Поскольку глобализация основана на достижениях технического прогресса, либерализации хозяйственной деятельности и связанном с этим усилении конкуренции, постольку она потенциально обладает значительными резервами повышения эффективности производства. Этому способствуют углубление разделения труда, увеличение экономии за счет масштаба и снижение издержек, оптимизация размещения ресурсов в глобальном плане.

Вместе с тем экономическая глобализация сопряжена с целым рядом издержек. Во-первых, побочным эффектом технологического развития стало возникновение проблем, по своей природе носящих глобальный характер (прежде всего экологических) и представляющих серьезнейшую угрозу для будущего человечества. Во-вторых, возрастающая взаимозависимость национальных экономик сопровождается резким усилением их уязвимости действию внешних факторов. Причина – в нарастающем несоответствии между возможностями национальных, межгосударственных и наднациональных органов регулировать приобретающий все более глобальные черты рынок и потребностями в таком регулировании. Это новейшая грань в проблеме “государство и рынок”, но применительно к мегаэкономике.

Высокая степень взаимозависимости, являющаяся следствием хозяйственной глобализации, создает взаимную заинтересованность в политической, социальной и макроэкономической стабильности на территории всех государств. Однако сам этот процесс, “пробивая оборону национальных государств”, существенно осложняет достижение этих целей.

С одной стороны, на его основе нарастает новая, стихийная волна либерализации хозяйственной деятельности (ряд процессов, выходя за пределы контроля со стороны национальных государств, оказывается “вне рыночного контроля”). Государство лишается значительной части свободы маневра. Так, глобализация финансовых рынков жестко детерминирует характер кредитно-денежной и фискальной политики, традиционно рассматривавшейся в качестве важнейшего инструмента государственного воздействия на экономику. С другой стороны, важная проблема состоит в возникновении ситуации, когда сохраняющиеся национальные институты (например, денежная система) не могут эффективно управлять средствами национальной политики.

В этих условиях дестабилизация экономического развития может стать следствием различных причин – снижения способности государств собирать налоги, поскольку делать это в отношении мобильных капиталов намного сложнее, чем прежде; усиливающейся неопределенности спроса на отдельные товары; возрастающей конкуренции, связанной с размещением производства, нередко приводящей к ухудшению экологических и социальных стандартов; увеличивающейся глобальной взаимозависимости асимметричного типа в торговле энергией, с одной стороны, и сельскохозяйственной продукцией – с другой. Глобальный характер конкуренции не может не сказываться и на способности национального государства обеспечить социальную защиту населения. Наконец, серьезная угроза исходит от неконтролируемых трансграничных потоков краткосрочных финансовых ресурсов.

Сопровождающее глобализацию ослабление экономических функций национального государства вступает в противоречие с глубоко укоренившейся в мире приверженностью к национально-государственной форме организации общественной (в том числе экономической) жизни. Многие начинают осознавать, что контроль над национальной экономикой переходит от суверенных государств к другим субъектам, включая многонациональные и глобальные фирмы, международные организации.

Сказывается и то, что и представители “традиционного субъекта” – национальные государства – занимают в глобальном мире отнюдь не одинаковое положение. Лидирующая роль в этой системе принадлежит небольшому числу государств, главным образом объединенных в рамках “семерки”. Они и определяют политику ключевых межгосударственных организаций. Уделом же остальных является приспособление к формирующимся практически без их участия условиям. Положение еще более усложняется с увеличением количества малых государств вследствие фрагментации, дезинтеграции империй и многоэтнических государств, причем этот процесс интенсифицировался после второй мировой войны.

Природа рыночной реаллокации ресурсов

Тезис, в соответствии с которым переход к рыночной экономике сопряжен с масштабной реструктуризацией производства, ни у кого особых сомнений не вызывает. Но, может быть, в связи с очевидностью общего вывода некоторые важные моменты, касающиеся природы и последствий этого процесса, оказываются в тени.

Общепринятым методологическим приемом в науке является первоначальное рассмотрение того или иного явления в чистом виде. В данном случае на исходной стадии анализа будет считаться, что постсоциалистическая экономика функционирует по стандартным рыночным правилам и ее единственное отличие от обычного рыночного хозяйства в том, что она унаследовала от командной экономики специфическое размещение ресурсов.

Причины, по которым единовременный запуск рыночного механизма в экономике командного типа делает неизбежной реаллокацию ресурсов, понятны. Во-первых, спрос (как частный, так и государственный), а не плановое задание становится решающим фактором формирования производственной структуры. Во-вторых, по сравнению со старой системой претерпевают значительные изменения “общегосударственные установки” (отказ от милитаризации экономики, гипертрофированного развития тяжелой промышленности, изменение принципов включения в мирохозяйственные связи и т.п.). В результате при запуске рыночного механизма по всей воспроизводственной цепочке прокатываются волны от цен к издержкам и от издержек к ценам. Ситуация осложняется тем, что параллельно действуют силы, направленные на реструктуризацию самих предприятий в соответствии с критериями максимизации прибыли.

Важно видеть, что все эти процессы носят микроэкономический характер; они непосредственно связаны с изменением структуры спроса и производства, а не с их агрегированными величинами. Сам механизм структурных перемен аналогичен хорошо исследованным в микроэкономике сдвигам в структуре производства под влиянием изменения потребительских предпочтений. Отличие только в масштабах явления: одно дело последствия сдвига потребительских симпатий, условно говоря, от шоколадных конфет к мороженому, а другое – реструктуризация всей экономики под влиянием изменившихся критериев ее функционирования.

Конечно, у переходного периода есть и макроэкономические измерения, однако их характеристика сопряжена с методологическими трудностями, поскольку категории макроэкономики рыночного хозяйства не могут напрямую применяться в отношении командной социалистической экономики.

Рассмотрим вначале проблему потребительских расходов и сбережений. Домашние хозяйства при социализме самостоятельно принимали решения о текущих расходах и сбережениях, и в этом смысле ничем не отличались от домашних хозяйств в условиях рыночной экономики. Вместе с тем наличие неравновесных фиксированных цен и соответственно дефицита на потребительском рынке приводило к тому, что деление доходов на потребляемую и сберегаемую части искажались по сравнению с той ситуацией, которая имела бы место в условиях нормального потребительского рынка (известная в теории проблема вынужденных сбережений).

Еще существенней различия в производственной сфере, где при социализме наличие денег на счете предприятия совсем не означало, что оно ими может свободно пользоваться. Значительные денежные средства, находившиеся на счетах предприятий, оставались фактически заблокированными до тех пор, пока под них не удавалось получить “фонды”. Иными словами, они не обладали свойствами всеобщего платежного средства и в этом смысле не были деньгами.

При переходе к рыночной экономике ситуация кардинально меняется. Социалистические псевдоденьги становятся деньгами, псевдоцены – ценами, псевдопроцентная ставка – настоящей процентной ставкой. Складываются равновесные уровни цен и процентной ставки, отвечающие величине денежного предложения, масштабам совокупных спроса и предложения. Соответственно формируются отвечающие рыночным условиям уровни потребительских, инвестиционных и текущих государственных расходов, а также сбережений.

Общий уровень цен будет выше, чем в прежней системе, но не в результате роста совокупного спроса, а вследствие обретения “товарно-денежными инструментами” функций нормальных рыночных регуляторов. Такую “инфляцию” (беру это слово в кавычки, так как цены в командной и рыночной экономиках – это качественно различные явления), вполне можно регулировать (например, заморозив, а затем постепенно размораживая банковские вклады населения и прежде заблокированные денежные средства предприятий). Речь здесь идет не об изменении макроэкономических параметров развития рыночной экономики, а об их исходном формировании.

Другое обстоятельство макроэкономического плана, которому часто не придается должного значения, связано с наличием в экономической системе своеобразного трения, препятствующего быстрой адаптации экономики к новой структуре спроса. В частности, в силу материально-вещественной специфики факторов производства, применяемых в различных производственных процессах, возможности их реаллокации ограничены. Отсюда изменение системы индивидуальных и общественных преференций, связанное с переходом к рыночной экономике, приводит к тому, что не все имеющиеся факторы производства (включая человеческий капитал) могут быть использованы, по крайней мере в краткосрочном плане. В этом смысле можно говорить о том, что переход от командной к рыночной экономике сопряжен со своеобразной разновидностью шока по стороне предложения, который и является одной из главных причин повсеместно наблюдавшихся в постсоциалистическом мире стагфляционных процессов (снижение выпуска при росте уровня цен).

Важно иметь в виду, что рост цен в данном случае связан не с увеличением совокупного спроса, а со снижением предложения. Точно так же изменение структуры совокупного спроса, а не его снижение ведут к высвобождению производственных мощностей и структурной безработице.

Для экономики, переживающей структурный шок, большую опасность представляет задержка ее адаптации к новым условиям, чреватая безвозвратной утерей заметной части материального и человеческого капитала. Это явление есть смысл именовать “системным гистерезисом” по аналогии с понятием гистерезиса, применяемого в макроэкономической теории для характеристики таких ситуаций, когда текущие и, казалось бы, переходящие колебания конъюнктуры приводят к неблагоприятным долгосрочным изменениям всей траектории экономического развития.

Сила структурного шока непосредственно зависит от того, в какой мере либерализация охватывает внешнюю сферу. Шоковое открытие хозяйства, находящегося в процессе социально-экономической трансформации, приводит к тому, что реаллокация ресурсов приобретает более драматичный характер под влиянием требований мирового рынка.

Природа рыночной реаллокации ресурсов должна учитываться при выработке экономической политики. Здесь есть ряд важных вопросов.

Первый является предметом острой дискуссии и касается целесообразности стимулирования совокупного спроса в российских условиях. Отношение к кейнсианским рецептам должно в данном случае быть очень осторожным. Наличие значительной части свободных мощностей – результат изменения структуры спроса, а не снижения его совокупной величины. Да и дефицит совокупного спроса по Кейнсу не в том, что у хозяйственных субъектов нет денег, а в том, что те, у кого они есть, не желают их тратить. Поэтому рецепты безоглядной экспансионистской финансовой и денежно-кредитной политики чреваты крайне неблагоприятными экономическим последствиями, а заодно и дискредитацией кейнсианства в России.

Вторая проблема, также являющаяся предметом острой полемики, касается целесообразных форм смягчения структурного шока. Сама по себе необходимость “анестезии” в той или иной степени признается сегодня всеми. Представители “mainstream’a” выступают в пользу создания “сетки социальной безопасности”. Они скептически относятся к пассивной (т.е. нацеленной исключительно на амортизацию структурной ломки) промышленной политике, так как полагают, что она чревата, во-первых, сохранением неэффективных производств и, во-вторых, произволом чиновников и распространением коррупции. Хотя такие опасения существуют, фатальными их, на мой взгляд, считать нельзя. Известны механизмы, обеспечивающие постепенное, но неуклонное усиление давления рынка на находящиеся в процессе адаптации производства, равно как и методы реформирования госслужбы, направленные на качественное повышение ее эффективности.

В то же время перенесение всей тяжести адаптации на инструменты социальной политики грозит выбраковкой потенциально эффективных производств, перегрузкой самой “сетки социальной безопасности”, возникновением серьезнейших социальных проблем, связанных с безработицей. Исходя из этого для облегчения адаптации нашей экономики к требованиям рынка целесообразно использование инструментов как (пассивной) промышленной, так и социальной политики.

Третья проблема тоже носит нормативный характер и может быть сформулирована следующим образом: желает ли общество, чтобы аллокация ресурсов осуществлялась в точном соответствии с требованиями рынка? Выше этот вопрос был уже рассмотрен в общем виде. Основной вывод из приведенного анализа таков. Механизмы совершенного рынка обеспечивают выведение экономики на границу производственных возможностей, и в этом весьма узком смысле рыночная система является эффективной. Но известно также, что конкретная точка на этой границе отнюдь не обязательно будет отвечать представлениям общества о социальной справедливости, желательной структуре производства, месте страны в мировой экономике. Более того, общество может сознательно отдать предпочтение даже неэффективной по Парето точке. В таких случаях оно признает высшую эффективность мер экономической политики, “искажающих” действие рыночных механизмов.

Что хорошо, а что плохо, в каждом индивидуальном случае вопрос вкуса, а с точки зрения общества в целом вопрос преобладающих предпочтений, определение которых является функцией политической системы. Сегодня вряд ли у кого-то может возникнуть сомнение в том, что население бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы связывает благоприятные перспективы для своих государств со вступлением в Европейский Союз. Таков выбор этих народов, и, наверное, было бы нелепо пытаться их переубедить ссылками на то, что “более эффективной” была бы политика интеграции сразу в глобальную, а не региональную экономику. В постсоветской России формулирование национально-государственных интересов до конца не завершено, но, видимо, не будет преувеличением сказать, что идеология либерализма существенно потускнела в глазах значительной части населения.

В нашем случае та же точка на границе производственных возможностей. Куда может вывести либеральная экономическая политика Россию, явно не гармонирует с представлением большинства россиян о справедливом обществе, занимающем достойное место в мире. И это не случайно, поскольку эффективность по Парето в нашем случае означает закрепление колоссального имущественного неравенства и дальнейший крен в сторону эксплуатации природных ресурсов. Но если такой результат общество устраивает, то у него нет альтернативы проведению активной социальной и промышленной политики. Только коррекция действия рыночных сил может обеспечить в рассматриваемых случаях формирование желательных социальных отношений, реализацию динамичных (а не статичных) сравнительных преимуществ и решение амбициозных задач, касающихся положения страны в мировой экономике и политике. Даже если ценой такой политики действительно может стать потеря части текущего дохода.

Национальная финансовая система – проводник внешних шоков

Как известно, либерализация финансовой сферы является важнейшим элементом глобализации. Поэтому введение безграничной обратимости валюты, исключение гибкости в регулировании денежного предложения (вплоть до перехода к currency board – валютному комитету), обеспечение полной свободы движения капитала, в том числе краткосрочного, в страну и из страны, при жестком пруденциальном надзоре за банками нередко подается как ближайшая задача всех государств, включая постсоциалистические.

Важнейшая особенность современной валютно-финансовой системы в высочайшей степени интернационализации капитала при сохраняющейся национально-государственной форме организации денежно-финансовых систем. Свобода финансовых потоков наряду с несомненными выгодами для инвесторов (резко расширившиеся возможности формирования отвечающих их вкусам финансовых портфелей) и благотворной конкуренцией среди потенциальных реципиентов капиталов породила и существеннейшие проблемы, прежде всего чрезвычайно деструктивную разновидность валютно-финансовых кризисов. Таким образом, наряду с положительными сторонами финансовой либерализации в расчет необходимо принимать и связанные с ней риски: национальная финансовая система становится идеальным проводником внешних шоков. Причем вытекающие из этого опасности особенно серьезны для стран со слабыми финансовыми институтами.

В условиях постсоциалистических государств к этому добавляется ряд дополнительных проблем. Во-первых, последствия финансовых неурядиц здесь существенно болезненнее, так как накладываются на испытываемые этой группой государств социальные и структурные шоки. Во-вторых, сказывается и то, что в странах, совершающих переход от плановой экономики к рыночной, слабыми (а иногда и деформированными) оказываются не только финансовые, но и базовые институты рыночной экономики. В результате не всегда срабатывают механизмы рыночной саморегуляции.

Показательным в этом отношении является механизм развертывания финансового кризиса в России, приведшего к известным событиям августа 1998 г.

Будучи не в состоянии сбалансировать бюджет правительство пошло на создание в 1994 г. рынка государственных заимствований. Цена заимствований оказалась чрезвычайно высокой и, чтобы сбить ее, правительство настояло на открытии с 1996 г. этого рынка для нерезидентов. При этом оно убедило Центральный банк в том, что воспользуется передышкой, связанной с удешевлением заимствований, для наведения порядка в бюджетной сфере. В части притока спекулятивного иностранного капитала и связанного с этим снижения процентной ставки замысел оправдывался вплоть до сентября 1997 г.; ситуация же с дефицитом бюджета не улучшалась, а ухудшалась. С октября 1997 г. под влиянием азиатского кризиса начались панически беспрерывные атаки на рубль, логическим исходом которых стали события 17 августа.

Многие аналитики полагают, что это стало результатом отсутствия у правительства должной политической воли по наведению порядка в фискальной сфере,  действия неблагоприятных внешних факторов и технических ошибок, допущенных ЦБ. Считаю такую интерпретацию поверхностной.

Что касается политической воли, то достаточно вспомнить создание чрезвычайной комиссии по выколачиванию налогов, бюджетные секвестеры. Внешние факторы, несомненно, сыграли роль спускового крючка кризиса. Но представим, что было бы, если бы в июле-августе 1998 г. иностранные инвесторы всерьез приняли сигнал МВФ и прекратили лихорадочное бегство из России? В этом идеальном случае страна оказалась бы перед теми же проблемами, что стояли в 1996 г., с той разницей, что внутренний (как и внешний) долг резко возрос и значительная его доля находилась в руках нерезидентов. Иными словами, страна находилась бы под постоянной угрозой внезапной дестабилизации валютно-финансовой обстановки. Конечно, либерализация международных финансовых потоков и регулируемый курс – взрывоопасная смесь. Но в краткосрочном плане именно наличие валютного коридора способствовало массированному притоку капитала; по достижении же финансового равновесия курс можно было бы и опустить. Правда, что в 1996-1997 гг. валютный баланс российских коммерческих банков из активного очень быстро превратился в пассивный, и этот пассив постоянно нарастал. Однако ошибочно думать, что это был простой “зевок” со стороны ЦБ: приток валюты облегчал поддержание курса в заданных границах. Очень много говорится о том, что девальвация рубля (или даже переход к свободному курсу) могла бы предотвратить кризис. Это очень сомнительный тезис, поскольку в таком случае атаки на рубль (по крайней мере в краткосрочном плане) скорее всего усилились бы, произошел бы “перелет” курса и рухнула бы банковская система.

Проблема в другом: правительство не понимало природы финансового кризиса, а потому боролось с его следствием, а не с причинами. Оно должным образом не учитывало, что имеет дело с деформированной в своих основах экономической системой, специфически реагирующей на стандартные меры экономической политики. Оно урезало бюджетные расходы, а в экономике нарастали неплатежи, неденежные формы обмена, в результате чего доходы бюджета падали еще быстрее.

Соответственно и денежно-финансовая система, сложившаяся в стране, носила весьма убогий характер. Все годы реформ рубль в очень ограниченной степени выполнял задачи, стоящие перед полноценной национальной валютой. С одной стороны, он оказался практически вытеснен бартером и взаимными неплатежами из оборота товаров и услуг в реальном секторе экономики. С другой, иностранная валюта целиком заместила рубль в выполнении функций сохранения стоимости, а частично и функции средства обращения. Рубль почти превратился в представителя американского доллара в том смысле, в каком в эпоху золотого стандарта бумажные деньги являлись знаком золота.

Сфера финансовых институтов в течение всего периода “радикальных реформ” находилась в удручающем состоянии и не выполняла основной функции – трансформации сбережений в инвестиции. Декоративный характер носит российский фондовый рынок, никак не может восстановиться межбанковский кредитный рынок, крайне ограничены масштабы краткосрочных кредитов и фактически отсутствуют долгосрочные кредиты реальному сектору экономики. Активные операции коммерческих банков и других финансовых посредников сводились в значительной степени к вложениям в государственные ценные бумаги и иностранную валюту. Причины такого положения лежат преимущественно вне финансовой сферы: ее отрыв от реальной экономики вызван базовыми деформациями хозяйственной системы. Трудно представить себе нормальный банк, кредитующий неликвидных производителей.

Разумеется, российский случай в известном смысле исключительный. Но именно поэтому он наиболее наглядно демонстрирует нелепость позиции, в соответствии с которой безграничная либерализация хозяйственной деятельности является лучшим лекарством от всех болезней. Намного важнее создавать нормальные финансовые институты, являющиеся органичной частью рыночного пространства страны, чем поспешно открывать внешнему миру деформированный финансовый рынок. Более того, для утверждения рыночной экономики в определенных (в частности, в современных российских) условиях полезным может оказаться не ослабление, а усиление регулирования финансово-кредитной сферы, принятие мер по ограничению свободных трансфертов краткосрочного капитала в страну и из страны.