Экономическая политика: стратегия и тактика

Профессор АМАРТЬЯ СЕН (Индия) продолжительное время занимался экономическим анализом  благосостояния населения.
Его труды заложили теоретические основы для сравнения различных методов распределения благосостояния и обозначили новые методы определения степени бедности.
Широко изестны его работы, в том числе в соавторстве, например: Sen A. Poverty and Famines. Oxford, Clarendon Press,1981;
Sen A. Resources, Values and Development. Oxford, Blackwell, 1984; Jean Drиze and Amartia Sen. The Political Economy of Hunger. Oxford, Clarendon Press, 1990; журнал англо-американского Общества международного развития Development, L., 1996 No.4, p. 5 –10 и др.
В 1998 г. профессор А. Сен получил Нобелевскую премию по экономике за свои исследования. Передавая статью в редакцию, А. Сен отметил принципиальность изложенных в ней взглядов по социальному аспекту обеспеченности продовольствием.

Экономическая взаимозависимость и мировая продовольственная проблема

АМАРТЬЯ СЕН
лауреат Нобелевской премии по экономике за 1998 г.,
профессор Кембриджского университета
(Великобритания)

• Самая важная предпосылка должной реакции на голод в современном мире – выработка широкого понимания экономики продовольственной проблемы
• Недоедание, голод и голодная смерть – результаты функционирования всей экономики, а не только производства продовольствия
и сельскохозяйственной деятельности

Несмотря на беспрецедентное повышение уровня процветания в мире, то в  одном, то в другом регионе возникает голод. Конечно, трудно подсчитать, даже приблизительно, число людей, страдающих от хронического недоедания. Однако нельзя отрицать наличие большого числа голодающих – согласно официальным данным “примерно 800 млн человек систематически недоедают”¹. Такое положение с полным правом рассматривается как недопустимое. Поэтому Международная конференция по продовольственной проблеме, проведенная продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО)  в ноябре 1996 г., была посвящена вопросам искоренения хронического недоедания и периодически возникающего голода в современном мире.

Самая важная предпосылка должной реакции мирового сообщества на голод – выработка соответствующего понимания экономики продовольственной проблемы. Голод – не просто вопрос “продовольствия и сельского хозяйства”; внимание должно быть скорее сконцентрировано на более широком круге проблем, чем тот, который традиционно входит в ведение собственно ФАО.

Голод и экономическая независимость

Недоедание, голод и голодная смерть – продукты функционирования всей экономики, а не только производства продовольствия и сельскохозяйственной деятельности. Поэтому первостепенное внимание необходимо обратить на взаимозависимости, предопределяющие возникновение голода в современном мире. Так, человек может быть обречен на голодную смерть из-за безработицы в сочетании с отсутствием системы социального обеспечения (в частности, страхования по безработице). Это легко может произойти, может даже наступить серьезный голод вопреки тому, что в экономике в целом имеется большое и не уменьшающееся количество продуктов питания и даже наблюдается максимум продовольственного обеспечения.

В качестве одного лишь примера (из длинного ряда, на который можно сослаться) посмотрим на голод в Бангладеш в 1974 г.² Он наступил, когда наблюдалась более высокая “обеспеченность” продовольствием на душу населения, чем в любой другой год в период с 1971 по 1976 гг. Голод был спровоцирован региональной безработицей, вызванной наводнением, последствия которого лишь спустя многие месяцы отрицательно сказались непосредственно на производстве продовольствия, но “немедленно” привели к утрате доходов сельскохозяйственными работниками. Причем его резко усугубил взлет цен на продукты питания, обусловленный паническими ожиданиями нехватки продовольствия. Поскольку опасность последней была преувеличена и стала объектом некоторой манипуляции, то за повышением цен последовала их корректировка, но к этому времени голод в стране уже бушевал.

Имеются и другие примеры голода без значительного снижения запасов продовольствия.

Первый шаг: продовольственная безопасность и право на получение продовольствия

Искоренение голода можно рассматривать как задачу обеспечения каждого средствами для приобретения стандартного количества продуктов питания. Для производителей продуктов питания решение этой задачи зависит от того, что они могут произвести “сами”, что они должны продавать (для удовлетворения других потребностей – в одежде, медикаментах и т.д.), что они могут приобретать (иногда люди продают дорогостоящие продукты питания, скажем, производимую ими продукцию животноводства, с тем чтобы купить более низкокалорийные продукты растительного происхождения, например, зерно – так часто поступают сельские жители).

Что касается тех, кто не производит продукты питания (промышленные рабочие, работники сферы услуг) или не является собственником произведенной продукции (наемные сельскохозяйственные рабочие), то для них возможности приобретения продуктов питания на рынке обусловливаются их доходами, ценами на эти продукты и уровнем других необходимых расходов. А доходы, в свою очередь, зависят от условий занятости и уровня оплаты труда – для наемных работников; от производства других товаров, цен на них и их продажи – для ремесленников и тех, кто предлагает услуги и т.д.

Будет ли человек обречен на голод, зависит от его “права на продовольствие” (объем продовольствия, который он может приобрести, которым он может владеть и пользоваться), а вовсе не от общего наличия продовольственных товаров в стране или в регионе. Конечно, данный фактор вносит свой вклад в право людей на продовольствие (особенно, если учесть влияние, которое оказывают продовольственные поставки на цены). Но это один из многих факторов влияния. Нельзя добиться продовольственной обеспеченности, просто гарантируя в рамках экономики производство и поставку соответствующих товаров.

На самом деле производства достаточного объема продовольствия “недостаточно” для продовольственного обеспечения. Да этого и “не требуется”. Страна может закупать продовольствие за границей, если у нее есть средства (например, от промышленного производства).

Если сравнить производство продовольствия на душу населения в странах Азии и Африки в 1993-1995 гг. и в 1979-1981 гг., то обнаружится “спад” на 1,7% в Южной Корее, на 12,4 – в Японии, на 33,5 – в Ботсване и на 58% – в Сингапуре. Однако в этих странах не наблюдалось какого-то роста голода, так как там имело место быстрое  увеличение реальных доходов на душу населения (в силу таких причин, как развитие различных отраслей промышленности). Получение гражданами названных стран  возросших доходов расширило их возможности в обеспечении себя продовольствием вопреки снижению его внутреннего производства. И, напротив, несмотря на слабое падение или его отсутствие в производстве продовольствия на душу населения в Анголе (спад на 3,2%), Судане (прирост на 7,7%) или Буркина Фасо (прирост на 29,4%), последние пережили значительный голод в силу общей бедности.

Распределение продовольствия
среди населения

Когда отсутствуют или подавлены возможности международной торговли, жизненно важным является вопрос, как распределяются общие запасы продовольствия между различными группами населения страны. Можно предотвратить голод, восстанавливая утраченные доходы его потенциальных  жертв (например, временно создавая оплачиваемые рабочие места в рамках специальных общественных программ) и тем самым предоставляя им возможность покупать продовольствие на рынке. Таким образом запасы продовольствия становятся в более равной мере доступны людям, чем это было бы при отсутствии подобной общественной поддержки и занятости. Причем такая поддержка не  допускает чрезмерного ущемления прав других людей как покупателей продовольственных товаров, хотя их экономические трудности совершенно не затрагивают.

Для того чтобы быть эффективной, общественная поддержка не должна принимать традиционную форму – когда людей собирают в специальных лагерях (здесь возникает дополнительная проблема: прерываются их хозяйственная деятельность и семейная жизнь, подчас также нарушается нормальная торговля страны). Государственная политика в этом направлении может включать в себя некое разделение труда между государственной поддержкой в формировании доходов и создании занятости, с одной стороны, и деятельностью частных рынков продовольствия и труда – с другой (государство выступает здесь лишь одним из факторов, но не единственным и не главным).

Многое зависит от распределения продовольствия в семье – между  мужчинами и женщинами,  детьми и взрослыми, старыми и молодыми. Такое  распределение в большей мере осуществляется согласно устоявшимся обычаям, на его характер влияют также экономическая роль и авторитет женщин, равно как и меняющаяся система ценностей в данном обществе.

Второй шаг: от продовольственного обеспечения – к обеспечению полноценности питания

Вышесказанное показало, как важно перейти от проблемы производства продовольствия к более значимой – обеспечения продовольствием. Это очень важный сдвиг. Но следует пойти еще дальше. В действительности задача искоренения голода и недостатка продуктов питания отличается даже от широчайшего по своему объему вопроса об обеспечении продовольствием, потому что полноценность питания зависит от многих условий, включая состояние эпидемиологии и здоровья.

Эпидемиологические условия и возможности государственного здравоохранения имеют  немаловажное значение для ликвидации голода в современном мире³. Отмечу, что и при массовом голоде большинство смертных случаев на самом деле вызывается обычными болезнями, и уровень смертности от голода можно решительно снизить, предотвращая распространение инфекционных заболеваний.

Таким образом, следует значительно расширить взгляд на продовольственный вопрос и проблемы сельского хозяйства и выйти за пределы привычной специализации ФАО. Деятельность и политика, необходимые для того, чтобы покончить с голодом в современном мире, требуют интеграции со смежными сферами, включая те, которыми занимаются МОТ, ВОЗ, ЮНКТАД, МТО и другие международные организации. Я признаю, что здесь возникает вопрос о разделении “территории” между разными международными организациями. Но есть убедительные доводы в пользу того, что ФАО должна воспринимать себя как “первостепенную движущую силу” в данной проблеме, а не как организацию, действующую в одиночку.

Производство продовольствия
и региональное разделение

ФАО как организация часто играла важную роль, подчеркивая значение производства продовольствия в решении проблемы голода. В рамках упомянутой конференции ФАО выдвинула вопрос о “новой зеленой революции”. И поскольку производство продовольствия – один из основных факторов, предопределяющих право всех людей на продовольственное обеспечение и его реализацию, то это может стать существенным позитивным вкладом в решение задачи по ликвидации голода. Однако данный аспект необходимо сочетать с деятельностью более широкого порядка, и именно здесь определяющее значение приобретает экономическая взаимозависимость.

Хотелось бы кратко прокомментировать следующее утверждение: “мировое производство продовольствия испытывает в настоящее время большую угрозу отставания от темпов роста народонаселения, поэтому приоритетное внимание к производству как основе может быть  верной позицией”.

Разве производство продовольственных товаров действительно отстает от темпов роста народонаселения? В табл. 1 представлены (на базе статистики ФАО) индексы производства продовольственных товаров на душу населения в мире в целом, а также по некоторым важнейшим регионам в виде средних показателей на трехлетние сроки (с тем, чтобы избежать искажений, обусловленных годовыми колебаниями; причем эти показатели за 1979- 1981 гг. взяты как базовые (100); значение индексов дано до 1993-1995 гг.). Как видим, отмечается увеличение мирового производства продовольственных товаров на душу населения, причем самый большой прирост приходится на наиболее плотно заселенные территории третьего мира (особенно Китай, Индию и остальную часть Азии). Вместе с тем в Африке производство продовольствия упало, и хотя этот спад не более значителен, чем в Северной и Центральной Америке, преобладание бедности в первой ставит ее в весьма уязвимое положение.

Снижение цен на продовольствие
и экономические стимулы

Важно отметить, что рост производства продовольствия произошел несмотря на тенденцию падения, и достаточно резкого, мировых цен на продовольствие (в реальном выражении, табл. 2). Это говорит о снижении экономических стимулов во многих сферах коммерческого производства значительного количества продовольственных товаров во всем мире, в том числе в Северной Америке. И неудивительно, что наибольший прирост имеет место в регионах, где внутренние рынки продовольствия относительно изолированы от мировых (например, в Китае и Индии). Если верно, что в течение последних нескольких лет вновь поднялись мировые цены на продовольственные товары, то этот прирост намного ниже, чем стремительное долговременное падение. На схеме видно, что часто упоминаемый рост цен на продовольственные товары в 1993- 1995 гг. относительно незначителен по сравнению с серьезным падением начиная с 1970 г. Цены на продовольственные товары краткосрочно поднимались и снижались, но демонстрировали устойчивую долговременную понижательную тенденцию; и пока ничто не говорит о том, что недавний подъем – свидетельство того, что данная долговременная тенденция получила обратное развитие.

Из прогноза, подготовленного Международным институтом по исследованию продовольственной политики, следует, что с 1990 по 2020 гг. может произойти весьма существенный спад реальных мировых цен на продовольствие. В частности, на пшеницу – примерно на 15%, рис  – 22, кукурузу – 23  и фуражное зерно – 25%⁴.

Независимо от того, произойдет или нет дальнейшее падение реальных цен на продовольствие,  нельзя не заметить дестимулирующего эффекта, который уже вызвал снижение мировых цен на продовольствие. Именно в этом контексте особенно показательно, что мировое производство продовольствия несмотря ни на что продолжало увеличиваться, намного опережая рост народонаселения. Замечу также, что если бы производилось  еще больше продовольствия,  но при этом не преодолевались недостаточные доходы (от чего прежде всего страдают голодающие во всем мире), тогда его реализация стала бы еще большей проблемой.

И это естественно, ведь коммерческое производство продовольствия также испытывает влияние рыночных факторов и цен. В настоящее время мировое производство продовольствия характеризуется отсутствием спроса и падением цен, что, в свою очередь, отражает нищету некоторых из самых нуждающихся категорий людей. Различные технические исследования  показывают существенные возможности быстрого наращивания производства продовольствия на душу населения (если и когда возрастет спрос). Действительно, урожаи продолжают расти во всех регионах и в мире в целом: в 1981-1993 гг. они в среднем увеличивались примерно по 42,6 кг на гектар в год⁵. Отмечу также, что 94% прироста производства зерновых в 1970-1990 гг. обусловлено повышением урожаев с единицы площади и только 5% – расширением посевных площадей. При увеличении потребности в продовольствии предполагается интенсификация возделывания сельскохозяйственных культур, особенно потому, что между отдельными регионами мира по-прежнему чрезвычайно велики различия в урожаях с гектара площади.

Таблица 2

Все вышесказанное не устраняет необходимости замедления роста населения. Проблема здесь не только в возможности адекватного увеличения производства продовольствия, существует еще множество иных вопросов, связанных с перенаселенностью планеты. В целом же, на мой взгляд, существует мало причин для глубокого пессимизма, порождаемого быстрым отставанием темпов производства продовольствия от роста народонаселения.

Политическая экономия африканских стран и системные сбои

Экономический кризис в Африке связан с производством и экономическим ростом в целом, а не только с производством продовольствия. Но ситуация выглядит как проблема производства продовольствия, ведь страны данного континента все еще очень сильно ориентированы на производство продовольственных товаров. Корни же африканского кризиса – в войнах, политической нестабильности и экономической неопределенности. Поэтому крайне необходимо “разобраться” с названными факторами.

В Африке существует масса возможностей для расширения производства продовольствия, но они требуют проведения соответствующей экономической политики (включая проведение исследовательских работ в аграрном секторе, институциональных реформ и изменения относительных цен)⁶. Здесь следовало  бы рассмотреть возможность применения более диверсифицированной модели производства. Большинство стран мира добивалось экономического процветания и преодоления экономической неустойчивости через индустриализацию (и параллельно – обеспечение сельского хозяйства более развитой технологической базой), то же самое, бесспорно, должно произойти и в данном регионе.

Необходимость осуществления подобных экономических и социальных изменений требует преодоления военного и гражданского противостояния, расширения демократического управления, а также развития рыночных институтов. При этом  социальная политика должна включать в себя расширение системы здравоохранения, учреждений по планированию семьи, обеспечение базового образования (особенно для женщин) и социального обеспечения. Все это прямо и косвенно содействует достижению продовольственной безопасности, экономической мощи. Что необходимо Африке, так это более широкое восприятие проблем и возможностей континента, а не меры по выполнению узконаправленной продовольственной задачи.

Разнообразные формы
экономической взаимозависимости

Для решения проблемы голода важно составить соответствующее представление о процессе приобретения продуктов питания и о самом процессе питания. Здесь задействованы и рыночный механизм, и государственное регулирование. Свое влияние оказывают и такие “соображения местного порядка", как неравенство в распределении продовольствия и медицинского обслуживания в рамках семьи, и глобальные факторы: внутренняя и международная торговля и товарообмен. Необходимо учитывать также экономику купли-продажи и политику принуждения конкретного правительства к принятию мер поддержки вместо введения непродуктивных ограничений.

Вот некоторые значимые формы взаимозависимости, на которые хотелось бы указать.

Взаимозависимость между доходами и расходами – наиболее фундаментальная форма взаимозависимости при осмыслении проблемы нехватки продовольствия. Как уже отмечено, голод – это в первую очередь проблема общей бедности и нехватки продовольствия, отсутствия соответствующей системы здравоохранения и социальной защиты, а не просто недостаточного производства продовольствия.

  Взаимозависимость между различными секторами экономики. Люди могут приобретать продукты питания через торговлю и обменные операции. Особенно важно обратить внимание на процесс обмена рабочей силы на товары (обеспечиваемый возможностями занятости и реальной заработной платой) и между непродовольственными и продовольственными товарами (в силу общих экономических условий производства и торговли).

  Взаимозависимость между различными странами. Продовольственные товары покупаются и продаются на мировых рынках, а самообеспечение продовольствием – не единственная и не всегда самая экономичная гарантия действительной обеспеченности им всех граждан страны. Конечно, в условиях осады нельзя  рассчитывать на импорт продовольствия. Важно не упускать из виду и несовершенство мировых продовольственных рынков. И все-таки следует рационально взвешивать возможности импорта продовольствия наряду с другими опциями. “Блокадная психология” может стать психологически отвлекающим, но экономически неумным по своему содержанию фактором.

  Взаимозависимость между макростабильностью и продовольственной стабильностью. Многие примеры пережитого в прошлом голода связываются с высоким уровнем инфляции, когда отстающие в инфляционной гонке  группы людей становятся жертвами голодной смерти. Таким образом, предупреждение жестокой и неравномерной инфляции является важной частью политики, направленной на достижение продовольственного обеспечения. Забота об этом должна дополняться стремлением избегать значительного уровня безработицы.

  Взаимозависимость между экономическими возможностями и равенством в процессе распределения. Существует достаточно доказательств, что неравенство в процессе распределения продовольствия внутри семьи, господствующее во многих частях мира, можно уменьшить путем расширения прав женщин и сокращение гендерного неравенства. В достижении этого важную роль может сыграть возможность обеспечения женской занятости и наделение женщин имущественными правами, а также обучение женщин. Соотношение экономических возможностей и соучастия в потреблении продовольственных товаров, само собой разумеется, относится также к различным классам и регионам мира.

  Взаимозависимость между наделением женщин правами и снижением рождаемости. Существующие темпы роста народонаселения – один из факторов, обусловливающих обострение проблемы продовольственной необеспеченности и голода (даже при том, что эти  темпы определенно замедляются). Некоторые группы давления слишком концентрируют свои усилия исключительно на вопросе народонаселения, игнорируя при этом прочие факторы, такой предрасположенности, на мой взгляд, следует избегать. И  все же существует достаточно причин, чтобы обратить внимание на рост народонаселения как один из заслуживающих серьезного внимания аспектов. Причем есть значимые эмпирические подтверждения, что темпы рождаемости могут резко замедлиться при условии наделения молодых женщин более широкими правами в семье (где они являются подчас самыми угнетаемыми членами домохозяйства), ведь жизнь именно молодых женщин наиболее ограничена и ставится под угрозу частым деторождением и уходом за детьми. Жизненно необходимое наделение молодых женщин правами включает в себя возможности планирования семьи, равно как экономическое и социальное положение женщин в целом, что регулируется такими факторами, как трудовая занятость и экономические права женщин, женское образование, вовлеченность женщин в социальную и политическую жизнь.

  Взаимозависимость между политическими стимулами и государственной политикой. Замечено, что голод не наступает в демократических странах, где существует относительная свобода печати и активно действуют оппозиционные партии (даже если речь идет об очень бедных странах)⁷. Выборы и возможности публичной критики обеспечивают наказуемость за наступление голода и тех, кто стоит у кормила власти, а не только умирающих голодной смертью. Продолжающийся голод в африканских странах южнее Сахары во многом связан с концом системы демократического правления на этом континенте начиная с 1960 г., что  зачастую обусловлено механизмами холодной войны, создающими зависимость государств от той или иной сверхдержавы. Даже на систему здравоохранения может существенно влиять характер политического процесса, с другой стороны, в нее могут вторгаться военная и сектантская формы правления.

Взаимозависимость между войнами и экономическим обнищанием.   Войны не только разрушают производственные мощности, но жестко сокращают стимулы для инвестирования и обеспечения экономического роста. Порожденная войной инфляция иногда также нарушает права тех, кто не может выдержать темпов развития,  заданных другими. Более того, в силу расширения власти военных и поощрения их стремления к отстранению оппозиции и демократии, на войны также косвенно ложится ответственность за разрушение эффективно функционирующих политических стимулов поддержки уязвимых категорий населения. Многие случаи голода в мире тем или иным образом обусловливались войнами и военными действиями.

Заключительные замечания

Важно выработать соответствующий широкий взгляд на экономические процессы, порождающие голод и смерть от голода, по-прежнему убивающие и разрушающие жизнь миллионов людей. Учитывая глубокие формы взаимозависимости, влияющие на экономические и социальные бедствия и физическое недоедание, ограниченный проблемой продовольствия взгляд на вещи может подорвать цель – отыскать практические пути устранения хронического голода в современном мире. Важно не упускать из виду самые разные причинно-следственные связи, которые вызывают сегодня голод и недоедание.

Необходимо правильно оценить приведенные выше формы экономической взаимозависимости, с тем чтобы окончательно устранить варварские явления продолжающегося голода и голодной смерти в современном мире.

¹Экономико-управленческое решение – это намерение выполнить определенную управленческую функцию (планирования, организации, мотивации и т.д.) в конкретном экономическом субъекте (или их совокупности), базирующееся на системной или ассоциативной идее и в формализованной форме (текст, схема, график и т.п.), отражающее перечень, последовательность и время осуществления мероприятий, необходимых и достаточных для реализации идеи.
²Пока новация, скажем техническая, из концепции превратится в коммерческий продукт, она проделает путь от 3 до 10 и более лет в зависимости от уровня ее научно-прикладной значимости. Практика показывает, что изменение за это время и спроса, и конъюнктуры труднопредсказуемы.
³Osinani S.R. (ed.). Nutrition and Poverty. – Oxford: Clarendon Press, 1993.
⁴Rosengrant M.V., Agreolli-Sombilla M. and Perez N.D. ‘Global Food Projections to 2020: Implications for Invetment’. – Washington, DC: International Food Policy Research Institute, 1995.
⁵ Dyson T. Population and Food: Global Trends and Future Prospects. – London and New York: Routledge, 1996.
⁶ Eicher, C. Transforming African Agriculture. Hunger Project Paper 4 (1986). Mellor, J.W., Delgado, C.L. and Blackie, C.L. (eds.) Accelerating Food Production in Sub-Saharan Africa. Baltimore, Johns Hopkins University Press (1987).
⁷Sen A. Resources, Values and Development. – Oxford: Blackwell, 1984.