Экономическая политика: стратегия и тактика

Международный валютный фонд нуждается в реформировании

АУГУСТО ЛОПЕС-КЛАРОС
Исполнительный директор фирмы Lehman Brothers (Лондон),
постоянный представитель Международного валютного фонда в России в 1992-1995 гг.

• Предлагаемые реформы МВФ могли бы способствовать превращению “финансового миротворца” в эффективного кризисного управляющего
• Необходимо предоставить Фонду доступ к более значительным объемам ресурсов и осуществить ряд внутренних реформ, затрагивающих как содержание его политики, так и вопросы управления
• Сегодня имеются благоприятные условия для проведения всеобщей конференции глав государств с целью обсуждения политики
и организационных мер, направленных на создание более стабильной мировой финансовой системы в эпоху глобализации

Последние события в Аргентине еще раз подняли серьезную проблему, касающуюся существующего подхода к кризисному управлению в условиях формирующихся рынков, основной характеристикой которого можно считать масштабные импровизации и самоизобретенные уловки с дорогостоящими социальными и политическими последствиями. МВФ каждый раз оказывается в гуще подобных ситуаций, и постоянно возникает вопрос о его эффективности. Встречается мнение, что в условиях преимущественно плавающих валютных курсов потребность в этой международной организации отпала. Однако очевидно, что в сегодняшнем мире с тесно интегрированными рынками и усложняющимися взаимосвязями подобная структура, располагающая достаточными ресурсами для борьбы с отдельными эпизодами финансовой нестабильности и способная оказать помощь в смягчении или предотвращении будущих кризисов, совершенно необходима. Представим некоторые идеи, касающиеся характера реформ, которые могли бы способствовать превращению единственного в мире “финансового миротворца” в более эффективного кризисного управляющего.

Пробелы в деятельности МВФ
и их причины

Согласно действующему положению роль МВФ значительно меньше, чем та, которую играют центральные банки в рамках национальных экономик. Подобно национальному центральному банку он может создавать международную ликвидность путем кредитных операций и распределения между странами-членами своей составной валюты – специальных прав заимствования (SDR), являясь, таким образом, как отметил Ричард Купер, в известном смысле небольшим международным эмиссионным банком. События прошедшего 10-летия, начиная с мексиканского кризиса 1994/95 г., свидетельствуют о том, что МВФ способен выступать в качестве “последнего кредитора в критической ситуации” для стран, испытывающих трудности с обслуживанием долга. Однако объем помощи, которую он может оказать, традиционно ограничен размером квоты страны-члена. Кроме того, существует очевидный верхний предел имеющихся совокупных ресурсов, который на конец ноября 2001 г. составлял порядка 100 млрд долл., т.е. относительно небольшую сумму, эквивалентную примерно 1% внешних требований банков, предоставляющих отчетность Банку международных расчетов (BIS).

Помимо недостаточности ресурсов, не позволяющей Фонду расширить сферу своего влияния за пределы немногих кризисов в нескольких странах среднего масштаба, в осуществляемой им функции “последнего кредитора в критической ситуации” имеются и другие серьезные пробелы структурного порядка. Прежде всего следует отметить крайне слабое развитие регулирующих функций МВФ. Его членами являются суверенные государства, которые теоретически обязаны соблюдать статьи соглашения МВФ, однако Фонд не имеет реальной правоприменительной власти за исключением некоторых функций, выражающихся в ограничениях применительно к странам, пользующимся его ресурсами.

Так, Фонд не имеет рычагов принуждения, с помощью которых он мог бы заставить государства, не осуществляющие у него заимствований и проводящие неверную или нестабильную политику, изменить ее. Именно такой была ситуация с азиатскими странами в 1997 г. Немногие полномочия МВФ в области принуждения улетучиваются, если та или иная страна имеет могущественного покровителя, который способен убедить Фонд и его менеджеров в необходимости быть снисходительным или закрыть глаза на допущенные ошибки в политике. Если сопоставить эту ситуацию с типичным национальным центральным банком, который обладает огромными рычагами воздействия на коммерческие финансовые институты в рамках своей юрисдикции, предоставляя им ресурсы, особенно в условиях кризиса, то становится очевидным, что МВФ не имеет аналогичной власти на международном уровне по отношению к странам, допущенным к его ресурсам.

Существует несколько путей решения данной проблемы. Одно из предложений – создание в дополнение к ресурсам МВФ Международного фонда финансовой стабильности, который финансировался бы за счет ежегодных отчислений от объемов международных инвестиций. Как отметил бывший заместитель министра финансов США Эдвин Трумен, налог в размере 0,1% способен приносить до 25 – 30 млрд долл. в год, за счет чего со временем можно сформировать фонд в 300 млрд долл. Это помогло бы решить проблему ограниченности ресурсов МВФ и частично отделить присущую ему функцию “последнего кредитора в критической ситуации” от периодического распределения национальных валют, которое в настоящее время служит основой роста ликвидности Фонда. Другое предложение – наделить МВФ полномочиями по созданию специальных прав заимствования по мере необходимости подобно центральному банку, чтобы удовлетворять заявки потенциальных заемщиков.

Когда в начале 80-х годов такая идея была высказана впервые, возникли опасения относительно возможных инфляционных последствий подобных вливаний ликвидности. Сегодня, однако, проблема международной инфляции не столь серьезна, как тогда, и против нее могут быть приняты защитные меры. Разумеется, это потребовало бы предоставить Фонду гораздо более мощные рычаги воздействия на политику стран, желающих получить расширенный доступ к его ресурсам. Никто не подвергает сомнению право центральных банков на решающее слово по поводу пруденциальных условий и норм регулирования, определяющих деятельность коммерческих банков под их юрисдикцией. Данное право рассматривается как законное дополнение к функциям “последнего кредитора в критической ситуации”. Таким образом, более богатый Фонд должен иметь более сильные рычаги и большую независимость.

Все сказанное выше не касалось характера политики, отстаиваемой МВФ, а также того, способствует она или нет росту благосостояния. Недавний кризис в Аргентине, как и предшествующие разрушительные ситуации в России и Азии, породили споры о том, является ли МВФ частью самой этой проблемы, частью ее решения или в какой-то мере и тем, и другим. Какой бы ни была справедливость подобных суждений, ясно одно – предоставление Фонду потенциального доступа к гораздо более значительным объемам ресурсов должно сопровождаться существенными внутренними реформами, затрагивающими как содержание проводимой им политики, так и его внутреннее управление. Внимание к этим областям в последнее 10-летие оказалось недостаточным. Оно было сосредоточено в основном на типах и способах кредитования, с помощью которых предоставлялись ресурсы, и на их бюрократических обоснованиях.

Становится, однако, все более очевидным, что по крайней мере ряд примеров неудачного вмешательства МВФ в последние годы (прежде всего в России, хотя по мнению Поля Крюгмана, сюда можно отнести и Аргентину) связан не столько с недостатком ресурсов, сколько с традиционными ошибками в политике, вытекающими из собственных пристрастий и представлений Фонда о хорошей экономической политике, а также с серьезными недостатками его внутренних процессов принятия решений. В период между 1992 и 1998 гг. МВФ предоставил России кредитов на сумму примерно 22 млрд долл., не добившись взамен осуществления политических реформ. 6-летнее участие Фонда закончилось провалом в августе 1998 г., при этом с его ведома правительство имело возможность раздавать свои лучшие активы по крайне коррумпированным схемам приватизации. Одновременно уровень жизни в России упал более значительно, чем могло быть оправдано устранением ряда пороков централизованного планирования. Это серьезно подрывало общественную поддержку рыночно ориентированных реформ.

Один из руководителей МВФ во время визита в Москву в 2001 г. охарактеризовал соглашение о праве использования кредита 1995 г. как “очень успешное” и “решающее достижение”, поскольку уровень инфляции снизился. Однако общее мнение в Москве таково, что программа 1995 г. была “абсолютной катастрофой”, поскольку вряд ли можно говорить о пользе от снижения инфляции (носящего временный характер, так как она полностью возобновилась после падения рубля в 1998 г.), если оно было достигнуто ценой огромной задолженности государства по выплате заработной платы и пенсий. Для налогоплательщиков это означало, что если государство не выполняет собственных обязательств, то другие могут ответить тем же.

Некоторые предварительные предложения

Итак, если Фонд должен быть наделен более широкими функциями “последнего кредитора” в случаях, подобных Аргентине, Турции и России, то он нуждается в новой философии, ставящей в центр его программ (и условий) такие задачи и направления политики, которые до сих пор поддерживались лишь теоретически. В своих публичных выступлениях высшие менеджеры Фонда говорят о прозрачности, социальной защите, эффективном управлении и “качественном росте”, однако пока эти похвальные цели им не удалось включить в программы МВФ. Между тем становится все более очевидным (как показал кризис в Аргентине), что только программы, преследующие обоснованные и справедливые цели и направленные на удовлетворение реальных нужд, могут рассчитывать на поддержку людей, от которых в конечном счете зависит их успешная реализация. Если исходить из этих критериев, то результаты большинства программ МВФ являются неудовлетворительными. Неудивительно, что сам Фонд все чаще оказывается вовлеченным в водоворот неэффективных программ и все больше подвергается критике за неудачные политические рекомендации.

По этой проблематике имеется обширный материал, позволяющий облегчить выработку новых парадигм вмешательства. В работе Нобелевского лауреата, профессора Кембриджского университета Амартьи Сена “Развитие как свобода” содержится перечень элементов успешного подхода к экономическому развитию, легко убеждающий читателя в том, что жесткая финансовая экономия является далеко не единственным доступным средством. Как отметил недавно министр финансов Великобритании Гордон Браун, предположение, что “за либерализацией, дерегулированием, приватизацией и правильными ценами неизбежно следуют рост и занятость, доказало свою несостоятельность перед лицом вызовов глобализации”.

Расширение политического содержания программ Фонда с целью придания им соответствия сформулированным А. Сеном задачам более широкого подхода к успешному развитию и обретения доверия людей потребовало бы соответствующей структурной реорганизации, позволяющей акционерам наделить Фонд большей интеллектуальной независимостью и в то же время большей ответственностью за последствия принимаемых им решений. Было бы, видимо, целесообразно отделить наблюдательные функции Фонда от его решений в области кредитования, чтобы избежать вопиющих конфликтов интересов. Призыв Гордона Брауна к “большей прозрачности, большей независимости и, следовательно, большей авторитетности” Фонда, несомненно, является шагом в правильном направлении, как и его призыв к новым подходам к реструктурированию задолженности государств и применению кодифицированных стандартов финансовой, кредитно-денежной и других направлений политики с целью снижения вероятности будущих кризисов. В ходе обсуждения этих вопросов центр внимания, безусловно, должен переместиться с проблемы разрешения кризисов на проблему их предотвращения.

Однако и обновленный пакет политических рекомендаций необходимо дополнить соответствующими реформами внутренней работы МВФ. В качестве предварительной меры международное сообщество могло бы, наконец, расстаться с существующей с момента создания Фонда традицией, согласно которой его исполнительный директор должен быть гражданином одной из стран – членов ЕС (аналогичная рекомендация действует во Всемирном банке, президент которого всегда является гражданином США). Эта организация слишком важна, а ее ошибки чреваты слишком большими социальными издержками, чтобы национальность кандидата могла рассматриваться в качестве решающего фактора пригодности на указанную должность. Недостойный переговорный процесс, периодически затеваемый с целью назначения наиболее подходящего кандидата из определенной страны, оскорбителен для народов тех государств, которые вынуждены испытывать на себе тяготы проводимой Фондом политики жесткой экономии, не говоря уже о том, что это служит примером той самой неэффективности, которую готовы осуждать официальные лица МВФ в отношении стран-членов (несомненно, подобная практика, олицетворяющая представления о мире, только что вышедшем из шока мировой войны, не может сохраняться при современном законодательстве).

Другая желательная реформа в том же направлении – назначение директора-распорядителя на фиксированный и невозобновляемый срок, что избавило бы от потенциальных конфликтов, возникающих в противном случае между интересами тех, кто держит в своих руках его назначение, и интересами стран, обслуживание которых является его задачей. В результате он не подвергался бы давлению с целью заставить отказаться от своих принципов при попытке примирить столь противоречивые установки.

По поводу подобных интересов, связанных с контролем над организацией, можно заметить, что жалование директора-распорядителя Фонда и его штата (как и другие административные расходы) финансируется как раз за счет процентов по кредитам, выплачиваемых налогоплательщиками в Аргентине, Турции, России и других странах, пользующихся ресурсами Фонда. В то время как кредитные операции МВФ не влияют на бюджеты таких его членов, как США и страны ЕС (фактически они получают доход на свои резервные активы SDR), Россия, напротив, осуществила с августа 1998 г. более 3 млрд долл. процентных платежей по предоставленным ранее займам. Одного только этого обстоятельства достаточно, чтобы опровергнуть бытующее представление о том, что поскольку крупные акционеры вносят в организацию больший “вклад”, они так или иначе наделены правом контролировать и ее операции, в частности благодаря наибольшему числу голосующих акций при представительстве в совете управляющих Фонда.

Отсюда вытекает и другое соображение: среди рынков, заемщиков и других экономических агентов возрастает тенденция рассматривать МВФ как орган, подчиненный своим основным акционерам, как представителя внешней политики стран большой семерки или даже, по словам Пола Крюгмана, как “отделение министерства финансов США”. Подобное восприятие наносит глубокий ущерб способности организации к эффективным действиям, толкая страны к оценке взаимоотношений с МВФ с точки зрения краткосрочного политического преимущества, а не долгосрочной экономической выгоды. Так, когда в России в середине 90-х годов правительство осознало, что “деньги приходят в любом случае”, его воля к политическим реформам тотчас испарилась. Аналогичную ситуацию можно наблюдать в Турции, которая с головокружительной быстротой наращивает свой огромный долг МВФ, ломая все сложившиеся в прошлом параметры, связывавшие размер внешнего финансирования с масштабом политических изменений, что также нарушает соблюдавшийся длительное время Фондом принцип равенства в отношениях со странами-членами.

Некоторые представления о возможной перспективе дает следующая статистика. Если бы Аргентина в конце этого года предъявила Фонду последовательную экономическую программу и обратилась с просьбой о предоставлении ресурсов в объеме, близком к выделенному Турции, она могла бы претендовать на заем в размере 50 млрд долл., что составило бы около 50% всех чистых свободных ресурсов МВФ. Однако какой бы амбициозной и всесторонней ни была эта программа, невозможно предположить, что Аргентина могла бы получить кредит такого масштаба. Тем не менее доля Турции в общем объеме задолженности всех стран – членов МВФ к концу 2002 г. вполне может составить 35-40% (впечатляющее достижение для относительно небольшой страны).

Существующая организационная структура Фонда отражается также на его персонале, не отвечающем при действующем порядке за просчеты в политике. Поскольку контролирующее влияние сосредоточено в руках крупных акционеров, которые могут нести ответственность за различные “стратегические”, а на деле собственные политические интересы, сотрудники Фонда лишены полной свободы проведения независимых оценок. Функции персонала сведены к исполнительским, что не способствует укреплению его позиций в отношениях с коллегами в странах – членах МВФ. В той мере, в какой эти страны рассматривают сотрудников Фонда как простых функционеров, будет ограничена и их способность действовать в более широком плане в качестве защитников перемен.

***

В свое время Дж.М. Кейнс высказал такой взгляд по поводу Бреттонвудской конференции (1944 г.), положившей начало созданию МВФ и Всемирного банка: “В качестве эксперимента по международному сотрудничеству конференция была исключительно успешной”. С тех пор мир изменился до неузнаваемости, и с появлением глобальной экономики доводы в пользу существования организации, которая будет и в дальнейшем содействовать международному сотрудничеству и отождествляться с проведением экономической политики, направленной на повышение эффективности и справедливости, лишь усилились. Сейчас имеются благоприятные условия, чтобы созвать всеобщую конференцию глав государств для обсуждения политики и организационных мер, нацеленных на создание более стабильной мировой финансовой системы в эпоху глобализации. Как обеспечить более активную поддержку программ и более эффективное участие в процессе принятия решений стран, в наибольшей степени затрагиваемых кризисом, – таковы два центральных вопроса, к решению которых следовало бы обратиться. Может быть, действительно настает время для проведения новой Бреттонвудской конференции с целью превратить две ведущие международные организации развития в более гибкие и эффективные инструменты обеспечения глобального благосостояния.

Доклад на конференции “Экономический рост после коммунизма”, проведенной Институтом экономики переходного периода 20-21 марта 2002 г. в Москве.