Экономическая политика: стратегия и тактика

Управление современным рынком в мегаполисе Москвы

ЮРИЙ ЛУЖКОВ
мэр г.Москвы, почетный профессор
Московского государственного университета
имени М.В.Ломоносова

• Московский мегаполис накопил уникальный опыт самостоятельного и инициативного экономического развития
• Главнейшей задачей является умелое управление собственностью и всей городской средой
• Государственное регулирование прежде всего должно быть направлено на стимулирование роста производства и создание высокооплачиваемых рабочих мест

В таком огромном мегаполисе, каким является Москва, мы столкнулись с теми же трудностями перехода к рыночным отношениям, управления их развитием, что и вся страна. Вместе с тем столица живет сейчас лучше многих городских мегаполисов и регионов Российской Федерации. Это происходит не потому, что мы находимся ближе к правительству России и пользуемся его покровительством. Скорее наоборот. У нас непрерывно возникают разногласия с ним как по тактическим, так и стратегическим вопросам проведения реформ. Известны те баталии, которые мы вели в прошлом, прежде всего по вопросам стратегии и тактики проведения приватизации. Практика подтвердила, что отстаивая право Москвы не следовать некоторым ошибочным решениям и рекомендациям, мы поступили правильно. В настоящее время приходится отстаивать собственное понимание более разумного и справедливого проведения жилищно-коммунальной реформы, а также ряда других вопросов.

Секрет успеха в том, что мы работаем сами, не ожидая помощи извне. К тому же мы стремимся своевременно выявлять трудности и противоречия с тем, чтобы быстро и эффективно воздействовать на них, разрешать и преодолевать. Все это по силам каждому городу. Мы заинтересованы, чтобы наш опыт был широко использован, чтобы сокращалось число дотационных регионов, чтобы богатели граждане, богатели регионы, богатела Россия. И когда это свершится, нынешние времена будут вспоминаться как страшный сон.

Конечно, не сразу пришло сегодняшнее понимание наиболее целесообразного курса реформ. Было много ошибок, но мудрость состоит в том, чтобы учиться на своих ошибках и на ошибках других, быстрее избавляться от них и переходить к точно рассчитанным, научно обоснованным, дающим эффективный результат действиям.

Диалектика частного
и общественного секторов,
корректировка курса приватизации

Главная трудность при использовании возможностей новой рыночной системы состоит в том, чтобы обеспечить наиболее продуктивное, отвечающее долговременным интересам городской общины взаимодействие частного и общественного секторов экономики. К сожалению, мы лучше умеем командовать, чем эффективно управлять социально-экономическими взаимоотношениями предприятий, организаций и людей через их интересы и законы. До недавнего времени почти единственной формой взаимодействия частного и государственного секторов была коррупция. Устраняем ее посредством активного использования правового и экономического инструментов воздействия.

Основным инструментом регулирующего воздействия на экономическое поведение частного сектора служит система законодательных и нормативных актов по перспективному развитию и градостроительству в Москве. Недавно мы утвердили проект закона о Генеральном плане развития Москвы, в котором впервые заложен механизм нормативного градостроительного зонирования. Опираясь на принятые нормативные документы и готовя недостающие нормативные акты и планы, мы ведем активную работу, заменяя отсутствующие нормативы более детальной проработкой инвестиционных контрактов.

В современной социально-экономической политике продуктивно используется накопленный нами опыт корректировки курса приватизации. Известно, что мы перестали проводить приватизацию в ее обычном виде. Указ Президента РФ № 96 разрешил Москве особый путь приватизации государственного имущества и предприятий города. Московская программа приватизации подтвердила преимущества и эффективность проведенного столичным мегаполисом специфического курса реформы. В целом к началу 1996 г. было приватизировано более 12,5 тыс. предприятий различных отраслей городского хозяйства, в том числе и объектов федеральной собственности. В практику работы города вошли следующие нововведения: институт управляющих при проведении процесса приватизации; передача земли приватизированным предприятиям в долгосрочную аренду; оценка приватизируемых основных фондов производства в приближении к реальной рыночной стоимости; реализация (продажа) пакетов акций приватизированных предприятий на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями.

В 1996 г. осуществлена приватизация 58 объектов государственной собственности Москвы. В тех случаях, когда это выгодно, проводим продажу городского имущества с целью повышения его доходности, а также доходности городской земли и других городских ресурсов.

Получив стоимость имущества в денежном выражении, мы эти средства не проедаем, а направляем на увеличение доходов городской общины, инвестируем в выгодные проекты или используем в качестве доходных активов. Все лучше начинаем привлекать доходы с финансового рынка, в чем немалую помощь оказывает созданный нами Банк Москвы. Мы не уменьшаем собственность городской общины, но стараемся сделать так, чтобы она приносила горожанам больший доход. Сегодня мы лучше знаем, как эффективнее использовать финансовые инструменты. Одновременно постоянно совершенствуются наши механизмы и техника управления городским имуществом.

Цели управления столичным мегаполисом

Говоря о целях управления, мы вплотную подходим к задаче, которая в урбанистике называется маркетингом городской территории (городских ресурсов). В рамках этой задачи нужно определить, каким образом в городе будет создан валовой региональный продукт, достаточный для того, чтобы обеспечить достойную жизнь горожан. При этом нужно учитывать не только социально-экономические, но и культурные, демографические, экологические факторы.

Считаем целесообразным сохранить функции Москвы как экономического, научного, культурного и политического центра. Необходимо ориентироваться на наукоемкие, высокотехнологичные, экологически безупречные производства. Особое значение имеет использование в интересах горожан возможностей туризма. В этих направлениях мы ориентируем структурную политику, т.е. стараемся стимулировать переток капиталов и трудовых ресурсов из сфер деятельности, не отвечающих данным установкам, в те сферы, которые перспективны. Именно для этих видов деятельности создаются стимулы для новых инвестиций.

По нашей оценке, для Москвы нужно обеспечить валовой региональный продукт примерно в 10-15 тыс. долл. на человека в год. Замечу, кстати, что в последнее время появился большой разнобой в оценке валового регионального продукта по российским и западным методикам. Российские оценки дают примерно двукратное завышение. Я пользовался зарубежными оценками, так как считаю их более близкими к реальности. Российской статистике выгодно завышать ВВП. Дело в том, что согласно требованиям Международного валютного фонда финансовая помощь России обусловлена тем, что бюджетный дефицит не превосходит определенного процента ВВП. Но если дефицит бюджета в абсолютном исчислении занизить очень трудно, завышение оценки ВВП требует только "маленьких хитростей".

Достижение такой кардинальной цели, как обеспечение достойной жизни горожан, повышение их жизненного уровня, оказывается чрезвычайно сложной проблемой, по моему мнению, прежде всего из-за отсутствия в стране государственной системы регулирования экономической, а в ее основе промышленной деятельности. К этому надо добавить недостаточный уровень профессиональной подготовки управленческих кадров, нередкую замену их просто чиновниками и бюрократами. Отсюда становится понятным, чем в основном обусловлены следующие существенные пороки в экономическом развитии страны:

• неоправданные масштабы допуска на внутренний рынок готовой импортной продукции и резкое сокращение производства аналогичной отечественной продукции;

• отсутствие ответственности за выполнение договорных обязательств и денежных расчетов, приведшее к лавинообразному процессу неплатежей;

• отсутствие инфраструктуры рынка промышленных товаров и в первую очередь доступной для всех участников рыночного процесса информационно-аналитической базы о состоянии и перспективах рынка.

Ситуация усугубляется безынициативностью и отсутствием стимулирующих факторов становления и развития межпроизводственных, межотраслевых, межрегиональных и международных хозяйственных связей в сфере товарного производства, особенно в области высоких и наукоемких технологий, что придает перечисленным негативным факторам затяжной характер.

Учитывая эти существенные управленческие недостатки на уровне страны, мы применяем в Москве широкий спектр форм и методов государственного регулирования экономической, в том числе промышленной деятельности:

1. Формирование и размещение заказа на производство продукции (услуг) для государственных нужд;

2. Управление формированием цен и тарифов на производимую продукцию (в первую очередь предприятиями-монополистами);

3. Лицензирование отдельных видов промышленной деятельности;

4. Управление процессами приватизации государственных и муниципальных предприятий;

5. Внесудебное рассмотрение дел о несостоятельности и неплатежеспособности предприятий и принятие решений об их добровольной или принудительной санации или реорганизации;

6. Контроль за соблюдением правил промышленной безопасности;

7. Формирование рынка ценных бумаг корпоративных (акционерных) предприятий промышленности;

8. Участие в реструктуризации отраслей и предприятий;

9. Регулирование размеров арендной платы за землю (особенно для городских территорий);

10. Принятие мер протекционизма со стороны региональных органов власти к предприятиям, действующим на территории региона. Речь здесь идет о преимущественном размещении заказов для региональных нужд на предприятиях региона; создании регионального рынка товаров и услуг в промышленности путем организации маркетинговой деятельности с участием предприятий промышленности и торговли; предоставлении налоговых льгот, инвестиционных налоговых кредитов, кредитов для реализации инвестиционных проектов на льготных условиях, гарантий органов исполнительной власти предприятиям для получения инвестиционных кредитов;  содействии занятости населения региона; участии органов исполнительной власти в создании корпоративных структур промышленной деятельности; частичном обслуживании кредитов, предоставленных предприятиям промышленности за счет средств внебюджетных фондов.

Все эти формы и методы государственного регулирования промышленной деятельности в Москве вместе с усилением профессионализма управленческих кадров позволяют нам надеяться на успешное преодоление серьезнейших экономических трудностей, прежде всего в развитии промышленного комплекса. А эти трудности в Москве по понятным причинам сильнее, чем везде, так как мы наследуем такую структуру производства, когда распад кооперативных связей и остановка отдельных производств на периферии полностью торпедируют работу многих московских предприятий.

Решение проблем
промышленного комплекса

Известно, что в 1996 г. в России продолжалось падение промышленного производства, а в промышленном комплексе Москвы спад стал самым крупным за последние пять лет. Индекс объема производства в 1996 г. по сравнению с 1995 г. в целом по промышленности Москвы составил 69,5%, в том числе по машиностроению - 37,5%. За 1993-1996 гг. некоторый рост производства обеспечила только электроэнергетика. В результате произошли значительные изменения в отраслевой структуре промышленного комплекса города, причем не в лучшую сторону. Аналогичное положение и в других регионах.

Спад в целом идет по схеме: уменьшение производства - снижение платежеспособного спроса населения - уменьшение поступлений в бюджет - снижение доли и объема средств, выделяемых на развитие и инвестиции - спад производства и т.д. На острие этой спирали - отечественная конкурентоспособная продукция, ценность которой в масштабе времени падает.

Московское правительство и его социальные партнеры видят главную задачу в обратном раскручивании спирали.

Остановлюсь на трех основных негативных факторах, влияние которых на спад производства необходимо преодолеть. Выделю главные пути, посредством которых этого можно достичь.

n Первый фактор - снижение ценовой конкурентоспособности продукции из-за высокой стоимости ресурсов, а также постоянного повышения тарифов и цен на топливно-энергетические ресурсы, что подпитывает инфляцию издержек и раздвигает ножницы цен на ресурсы и промышленную продукцию. Достаточно сказать, что повышение издержек производства на 1% приводит к уменьшению размера прибыли не менее чем на 5%.

В 1996 г. соотношение средней заработной платы между различными отраслями промышленности достигло значения 5 (топливная) к 1 (легкая). Это сопровождалось непропорциональным ростом оптовых цен. Образовавшийся в 1996 г. разрыв в темпах роста оптовых цен составил 2 (электроэнергетика) к 1 (легкая промышленность). Схожие процессы происходят и в других регионах страны.

Отсюда представляется целесообразным объединить усилия социальных партнеров по ликвидации резкого разрыва в темпах роста цен и размерах заработной платы между различными отраслями в пределах одного и нескольких соседних регионов, а также между соседними регионами. Задача непростая, даже несколько "нерыночная", но решать ее в рамках межотраслевых и межрегиональных Трехсторонних соглашений придется.

n Второй фактор - незаинтересованность инвесторов в масштабных долговременных вложениях в промышленность из-за наличия условий, обеспечивающих использование финансовых ресурсов в высокодоходных спекулятивных операциях. Нужно отметить и потребительский характер использования доходов новыми собственниками. К этому добавляется дискриминационный в отношении промышленности характер распределения мизерных бюджетных средств.

Мы убеждены, что необходимо разобраться с каждым предприятием, прошедшим процедуру приватизации и практически утратившим сегодня возможности товарного производства ("легшим на бок"). Представляется целесообразным пересмотреть результаты приватизации и попытаться восстановить работоспособность таких предприятий. Чтобы эта процедура стала прозрачной, ею стоило бы заняться именно в рамках Трехсторонних комиссий, имеющихся в регионах.

Пример работы с АМО ЗИЛ говорит о больших трудностях в этом деле как организационного, так и финансово-сбытового характера. Остановившееся предприятие лишается всех оборотных средств, и чем оно крупнее, тем больший размер кредитов необходим для запуска остановившегося завода. Вместе с тем при достаточной настойчивости и упорстве можно достичь положительных результатов.

n Третий фактор - усиливающийся кризис прикладной науки, утратившей связь с неплатежеспособной промышленностью и потерявшей источники финансирования. Это приводит к резкому снижению обновляемости продукции и потере соответствующих сегментов рынка.

Решение проблемы может быть найдено лишь путем целенаправленных структурных и институциональных преобразований как внутри каждого предприятия, так и в отраслях и регионах. Целью этой деятельности должно стать создание корпоративных структур, способных обеспечить устойчивое и экономное товарное производство конкурентоспособной продукции. Нужны также протекционистские меры по продвижению этой продукции сначала на внутренние рынки, а затем и на внешние (для наукоемкой продукции может быть и обратная последовательность ввиду низкой платежеспособности внутреннего рынка).

В рамках реструктуризации и корпоратизации крупных предприятий может найти свою нишу и решение вопроса о размещении и обеспечении необходимой инженерной инфраструктуры товаропроизводящих предприятий малого бизнеса на освобождающихся площадях.

Правительство Москвы в 1996 г. столкнулось не только с глубоким спадом производства во всех основных отраслях (в первую очередь в машиностроении, легкой промышленности, на предприятиях военно-промышленного комплекса). Падение рентабельности, неплатежи предприятий и организаций существенно сократили доходную базу бюджета города. Одновременно был переведен без компенсации с федерального на городской бюджет ряд новых расходов - формирование продовольственных резервов для снабжения города, содержание объектов социальной сферы, восстановление основных фондов метрополитена и др. Как и в предыдущие годы несвоевременно выделялись причитающиеся городу субвенции федерального бюджета. Проводимая Правительством РФ кредитно-финансовая и бюджетная политика добавила к абсолютному снижению "инфляционных доходов" увеличение общей массы недоимок всех уровней. Москва, являясь важнейшим финансовым донором федерального значения (обычно это 27-30%, а в апреле 1997 г. даже 43%!), сама оказалась в условиях острого финансового кризиса.

На его преодоление была направлена основная деятельность Правительства и всей администрации города в 1996 г. Благодаря решительным мерам из этой ситуации удалось выйти с наименьшими потерями. Основные задачи, включенные в программу Правительства города, в целом решены. Выполнена фактически в полном объеме программа социальной поддержки населения. Москвичи в большинстве своем не испытали на себе тяжести финансовой проблемы. Не в полном объеме, но на достаточно высоком уровне реализована инвестиционная программа. Осуществлены меры, поддерживающие городское хозяйство. Город продолжает динамично развиваться. Сохранены и частично усилены основы для его подъема и в дальнейшем.

Все это стало возможным главным образом по той причине, что город и его администрация полагаются прежде всего на собственную инициативную и самостоятельную работу, одновременно усиливая научно обоснованное управление, государственное регулирование всех сфер жизни столичного мегаполиса, динамики развития городской общины в целом.

Задачи умелого управления собственностью, городским хозяйством

Время обвальной приватизации прошло. Сегодня стоит задача умелого управления городской собственностью в составе частного и общественного секторов. В соответствии с требованием времени Правительство Москвы сознательно идет на структурные изменения в системе управления. Нам нужны менеджеры высокого класса. Однако создание мощных институтов управляющих требует времени.

Управленческие усилия будут сконцентрированы на трех важнейших направлениях;

• стимулирование роста производства, создание высокооплачиваемых рабочих мест;

• снижение городских затрат и увеличение городских доходов;

• развитие инфраструктуры и городской среды.

Важнейшим направлением является содействие развитию промышленности. Исходим из того, что главная градообразующая деятельность в Москве - наукоемкие высокие технологии. Однако сегодня не исчерпаны еще резервы, связанные с массовым производством продукции тяжелой индустрии. Поэтому мы поддерживаем такие крупные предприятия, как ЗИЛ. Но эта поддержка не будет вечной. Необходимо помочь этому гиганту войти в рынок, а затем он должен доказать сам свою конкурентоспособность. Объявив сразу свободную конкуренцию опытных и начинающих участников рынка, мы не можем считать, что поставили их в равные условия. На первом этапе следует обеспечить разумный протекционизм собственному производству. Этим решаются и другие социальные проблемы в городе. Но нельзя развращать производство бесконечным протекционизмом. Это означало бы, что груз ошибок одних предприятий будет перекладываться на плечи других, более эффективных производств.

Мы сразу же начали поддерживать кооперативное движение, а потом - малое предпринимательство. Это мощный резерв высокооплачиваемых рабочих мест и доходов бюджета. В Москве в 1993 г. устойчиво работающих малых предприятий было 72,9 тыс., а к концу 1996 г. их стало 240 тыс. Численность занятых на них (с учетом совместителей и работающих по договорам) составляет 3,1 млн человек. На малый бизнес приходится 50% налоговых поступлений в городе.

Департамент поддержки и развития малого предпринимательства совместно с фондом поддержки малого предпринимательства оказал финансовую и имущественную помощь малым предприятиям. Всего за год в Департамент поступило 247 проектов и программ с общей суммой запрашиваемых средств 1 215 862 млн руб. В соответствии с заключениями экспертов и решениями комиссии Правительства Москвы по финансовой и имущественной поддержке малых предприятий были выделены финансовые средства на реализацию 65 проектов и программ развития малого бизнеса на общую сумму 106 185 млн руб. В большинстве случаев поддержка оказана малым предприятиям, работающим в сфере материального производства и услуг. 64,4% из них осуществляют строительные и ремонтные работы, 11,7% заняты производством товаров народного потребления, 6,7% оказывают бытовые услуги, 5,6% относятся к сфере торговли, 2,1% - общественного питания, 2% являются пищевыми предприятиями малой мощности.

Правительство города приняло Постановление "О развитии ремесленничества в Москве", предусматривающее конкретные меры в данной области. Благодаря всем этим действиям возрастает роль малого предпринимательства в хозяйственной деятельности Москвы, увеличении рабочих мест и денежных отчислений в городской бюджет.

Повышенное внимание уделяется стимулированию инвестиций. Это проявляется в большом числе правовых актов разного уровня, призванных обеспечить симметричную защиту интересов города и частных инвестиций. В то же время мы не всеядны в части инвестиций и различаем эффективные капиталовложения в создание высокооплачиваемых, а значит и высокопроизводительных рабочих мест и малополезные и даже вредные для города инвестиции, носящие спекулятивный характер или облегчающие проникновение зарубежных товаров на московский рынок в ущерб отечественным производителям.

Что касается снижения городских затрат и увеличения городских доходов, то одно из главнейших средств - эффективное использование бюджета. Уделяется большое внимание повышению доходности городского имущества. Несмотря на трудности, связанные с нелепостями налогового законодательства, мы увеличиваем все виды платы за землю и недвижимость, снижая в то же время налогообложение труда и прибылей, стимулируя бережное отношение к земле как ресурсу. Это бережное отношение неминуемо должно проявиться в росте инвестиций, повышении эффективности использования земли.

Осуществляется линия на снижение городских расходов за счет внедрения конкурентных методов распределения заказов на городские услуги. Практически все заказы выполняются на конкурсной основе.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства началась в Москве в конце 1991 - начале 1992 г., что позволило населению раньше начать приспосабливаться к новым рыночным отношениям в жилищной сфере. В первую очередь это относится к жилищным кооперативам, объединяющим более 10% жилого фонда. Однако по мере приватизации жилья отход от иждивенческих позиций, от социальных привычек прошлых лет стал проявляться и в более широких слоях населения. Несмотря на это, мы считаем, что реформу жилищно-коммунального хозяйства нельзя форсировать, все ее шаги должны быть согласованы с платежеспособностью населения, т.е. с получаемой им в виде заработной платы доли валового внутреннего продукта, вырабатываемого в городе. Этот вопрос подробно рассматривался на заседании Правительства Москвы, а мой доклад опубликован в печати.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что управление таким огромным мегаполисом, как Москва, и вообще любым городским хозяйством, требует хорошего знания ситуации и динамики развития городского комплекса, проведения обоснованной и проверенной практикой стратегии и тактики действий и всей политической линии, проявления максимума самостоятельности и инициативы, усиления роли государственного регулирования, качественного совершенствования форм и методов управленческой деятельности.