Экономическая политика: стратегия и тактика

Стратегия Европейского банка в отношении России

ЧАРЛЬЗ ФРАНК
первый вице-президент Европейского банка реконструкции и развития

• Предложения РАО ЕЭС о реструктуризации российской энергетики соответствуют международным принципам
• Невнятность требований Центрального банка к финансовой отчетности коммерческих финансовых учреждений позволяет несостоятельным банкам оставаться на плаву
• Структурная реорганизация предприятий будет эффективной, если они перейдут на международные нормы финансовой отчетности

Россия переживает трудные времена. В течение последних десяти лет объем производства падал. Широко распространилась бедность. Повсеместными явлениями стали уклонение от налогов и отток капитала. И все же Россия смогла быстрее, чем предполагали многие западные аналитики, преодолеть эти трудности, а затем восстановить позиции, утраченные в ходе августовского (1998 г.) экономического кризиса. Возобновился рост. Снизились темпы инфляции. Обменный курс стабилизировался. Растут инвалютные резервы. В 2000 г. вполне реальна возможность профицита государственного бюджета.

Конечно, большая часть благоприятных экономических сдвигов результат, во-первых, высоких мировых цен на энергоносители, во-вторых, существенного обесценения рубля. Но эти явления могут принести лишь временное облегчение. Экономический рост невозможно долго поддерживать, если уже сейчас правительство не начнет проводить вызывающие доверие реформы энергетики, банковского дела и промышленности.

Успех реформ в энергетике
обеспечат мировые стандарты

Россия существенно отстает от большинства стран мира в области реформы энергетики. Выработку, передачу и распределение электричества, тепла, горячей воды и природного газа контролируют две крупные монополии – РАО “ЕЭС России” и Газпром, а их в свою очередь – государство.

Плата, взимаемая с потребителей электричества, тепла, горячей воды и газа, является сферой хаотичного регулирования, осуществляемого администрациями регионов. Ставки ее слишком низки и не покрывают издержек производства. Хотя в этой области отмечаются значительные улучшения, сбор платы все еще неудовлетворителен, и во многих случаях она производится в виде векселей, товаров или услуг, предоставляемых по бартеру.

Низкие тарифы и неудовлетворительные платежи за потребляемые тепло, свет и газ ведут к громадным потерям энергии. Это позволяет существовать многим неконкурентоспособным и энергоемким производствам с высокими издержками. У предприятий нет стимулов для вложения средств в оборудование, обеспечивающее энергосбережение. В результате сегодня Россия занимает одно из первых мест в мире по удельному потреблению энергии на единицу ВВП.

В настоящее время по основным элементам, определяющим успех программ энергетических реформ, многие из которых воплощены в директивах Европейского союза, во всем мире существует единое мнение. В число этих элементов входят:

• регулирование тарифов компетентными органами, не зависимыми от правительства и предприятий энергетики;

• дробление на части комплексных коммунальных предприятий, обладающих монополией на выработку, передачу и распределение энергии;

• установление отдельных тарифных режимов на выработку, передачу и распределение энергии;

• конкуренция среди производителей энергии, причем тарифы должны определяться конъюнктурой рынка, а не какими-либо регулирующими органами;

• с учетом фактора естественной монополии тарифы за передачу и распределение энергии, устанавливаемые регулирующими органами, должны перекрывать издержки производства.

Эти принципы составляют суть предложений о реструктуризации, внесенных руководством РАО ЕЭС. Тем не менее они встретили сопротивление частных акционеров, а также некоторых чиновников.

Прочитав внимательно программу реструктуризации российской энергетики и замечания в ее адрес, можно прийти к выводу, что значительная часть критики вызвана не тем, что записано в предложениях, а тем, что в них не записано. Один из инвесторов сказал: “Мы возражаем не против попытки внедрения рыночных механизмов в энергетику, что, по нашему мнению, будет благотворным и необходимым шагом, а против сроков и методологии ее реализации”. Хотя, как известно, в предложениях практически ничего не сказано об этих сроках. В них также не говорится и о бессмысленности продажи предприятий по выработке электричества до тех пор, пока они не станут мощными, жизнеспособными компаниями по распределению собранных средств, предназначенных для оплаты потребленного электричества.

В программе нет указаний и на то, что нельзя продавать предприятия по распределению или выработке электроэнергии пока не поднимутся тарифы на потребленную энергию, а сами они не будут базироваться на более эффективном регулировании, устанавливаемом на федеральном уровне. Там ничего не говорится о необходимости повышения внутренних цен на дизельное топливо и природный газ, которые используются для выработки электричества. В нем нет также указаний о защите субконтрольных инвесторов.

Предложения не содержат достаточной информации о количестве и характере тех частей, на которые будет разделено РАО ЕЭС. В них лишь обращено внимание (и, на мой взгляд, совершенно справедливо) на необходимость сохранения единой компании, объединяющей сеть линий электропередачи, которая бы отвечала за техническую эксплуатацию системы. Но не прописано конкретное минимальное число компаний по выработке электричества, которое требуется для обеспечения разумной конкуренции. Не признается также, что большое число мелких компаний по выработке электроэнергии может оказаться отрицательным фактором. Не говорится и об установлении какого-либо минимального размера компаний по распределению, без чего невозможно оправдать капиталовложения в информационные технологии, которые нужны для создания современных систем выставления счетов, учета потребления и сбора платы.

Значительная доля критических замечаний оппонентов вызвана, как мне представляется, опасением, что руководство РАО ЕЭС повторит ошибки прошлого – осуществит продажу или передачу мощностей по выработке электроэнергии новым собственникам в закрытом, негласном порядке. Продажа составляющих РАО ЕЭС частей должна проводиться в честном и открытом порядке. Компании по распределению электрической и тепловой энергии могут приобретать только квалифицированные стратегические инвесторы, обладающие кадрами, опытом и возможностями внедрения современных систем выставления счетов, учета потребления и сбора платы за энергию.

Многие критические замечания инвесторов справедливы, но некоторые из них вызваны желанием сохранить монополию РАО ЕЭС. Стремление максимально увеличить стоимость акционерного капитала путем эксплуатации монопольного положения – это неверный путь. Тем более что мировой опыт подсказывает другое решение: с монополией ЕЭС необходимо покончить в ближайшее время, не ожидая создания совершенного режима регулирования или 100%-ного сбора платы.

В предложениях РАО ЕЭС есть много положительных элементов. И вполне оправдано, что этот проект реструктуризации вызвал дискуссию, в ходе которой, надеюсь, больше внимания будет уделяться положительным и конструктивным элементам его совершенствования. Надо полагать, что руководство Газпрома также выдвинет программу преобразования своей компании, которая будет характеризоваться позитивностью видения и приверженностью делу реформ.

У РАО ЕЭС нет ни полномочий, ни прав на реформу энергетики – это прерогатива и задача правительства, но оно еще не заявило о решимости осуществить такие меры и сроках их проведения.

Для реформирования данной отрасли требуется взаимодействие между работниками федеральных органов исполнительной власти, Государственной думой и другими организациями как регионального, так и общегосударственного уровней. Решение о проведении реформ должно приниматься самой Россией демократическим путем и на базе широкого консенсуса. Но международные организации уровня ЕБРР и Всемирного банка по опыту других стран хорошо знают, какие из мероприятий дают результаты, а какие нет. Выступая в качестве инвестора, ЕБРР отдает отчет в необходимости структурной перестройки отрасли таким образом, чтобы она привлекала, а не отталкивала прямые иностранные инвестиции. Мы готовы работать со всеми участниками процесса, заинтересованными в достижении консенсуса, чтобы помочь им создать более жизнеспособную и устойчивую структуру энергетической отрасли в России.

Банковская система – инструмент экономического роста страны

После краха системы частных банков России в августе 1998 г. прошло больше двух лет, но до сих пор мало что сделано, чтобы восстановить эти структуры в качестве эффективного инструмента экономического развития страны. Во многом это объясняется невнятностью требований к финансовой отчетности, что позволяет оставаться на плаву даже несостоятельным банкам. Активы проблемных банков чаще всего перекачиваются во вновь созданные финансовые и кредитные учреждения, находящиеся в собственности руководства или привилегированных акционеров. Запросы кредиторов несостоятельных банков удовлетворить нечем – вокруг все пусто, а воры, укравшие активы, остаются безнаказанными. Недавно созданное Агентство по реструктуризации кредитных организаций ничего не может с этим поделать, поскольку не имеет достаточных ресурсов и политической поддержки.

Подавляющее большинство вкладов сосредоточено в Сберегательном банке РФ, контрольный пакет акций которого – собственность государства. В отличие от частных банков у него есть в своем роде государственная гарантия страхования вкладов. Из-за отсутствия конкуренции он платит крайне низкий процент на хранящиеся у него вклады, а выдаваемые им кредиты не всегда проходят строгую оценку на кредитоспособность заемщиков.

Экономика РФ начнет быстро развиваться только в случае, если банковская система будет реформирована в двух важных направлениях.

Во-первых, необходимо активизировать конкуренцию таким образом, чтобы владельцы сберегательных вкладов, а также предприниматели, инвестирующие деньги в реальный сектор экономики, получили широкий выбор услуг по депонированию и кредитованию средств. Конкуренция возникнет только тогда, когда сложится универсальная система страхования вкладов, в условиях функционирования которой все банки – как государственные, так и частные – несут затраты и извлекают выгоды в равной мере. Реальная конкуренция требует свободы участия на рынке банковских услуг, поэтому ограничения на участие зарубежных кредитных учреждений должны быть сняты. Это в интересах и российских вкладчиков и инвесторов.

Я полностью признаю принципиально важную роль, которую сыграл Сбербанк в укреплении доверия населения к финансовым институтам страны после августовского кризиса. Он является и останется одним из главных партнеров ЕБРР, особенно в реализации нашей успешно функционирующей программы по кредитованию малых предприятий и финансированию торговых сделок. Но конкуренция требует ликвидации монопольного положения Сбербанка на этом рынке услуг. Потому что другие банки, особенно региональные и частные, процветать в соседстве с таким гигантом не могут.

Во-вторых, нужно укрепить доверие к банковской системе в целом. Чем больше доверия, тем активнее ее услугами будет пользоваться население, тем больше дешевых кредитов будет выдаваться на цели развития промышленности и торговли.

Для решения этой задачи очень важно создать надежную систему универсального страхования вкладов. Для упорядочения регулирования банковской деятельности следует:

• принять международные стандарты финансовой отчетности, с тем чтобы иметь возможность правильно судить о состоянии здоровья как государственных, так и частных банков;

• чаще и тщательнее проводить аудиты банков;

• строже применять правила и нормативы, а также суровее карать за их нарушение;

• значительно повысить нормативы достаточности капитала и обеспечить их соблюдение.

Мир ждет проявления Россией политической воли к созданию современной эффективно функционирующей банковской системы, достойной экономики глобальных масштабов и конкурентоспособной в условиях глобального рынка.

Структурная реорганизация предприятий – главная неудача реформ

Если задуматься, какая самая большая неудача постигла Россию при переходе к рыночной экономике, то без колебаний можно найти ответ – структурная реорганизация на уровне предприятий. Потому что основным источником всех недостатков российских методов хозяйствования за последние 10 лет стали скромные достижения на этом поприще.

При социализме государственные промышленные предприятия не  закупали требуемые им ресурсы и не продавали произведенную ими продукцию в условиях рыночной конкуренции. Снабжением ресурсами и сбытом продукции занимались (часто очень ненадежно) государственные ведомства или иные органы. Отчасти в результате этого многие предприятия расширялись по схеме вертикальной интеграции, самостоятельно производя для себя все, что требуется – от средств производства, техобслуживания, запасных частей до конечной продукции. Малых и средних фирм, снабжающих крупные хозяйственные объекты и сбывающих их продукцию, не существовало. Да и сегодня многие крупные предприятия, характеризующиеся крайне неэффективным производством и медленным восприятием всего новаторского, по-прежнему остаются на плаву. Достигается это за счет подпитки целевыми кредитами государственных банков, растущей задолженностью по налогам и платежам за энергоносители.

Структурная реорганизация на уровне предприятий может иметь место только в случае, если все они в принудительном порядке перейдут на международные нормы финансовой отчетности, будут платить причитающиеся с них налоги и за энергоносители живыми  деньгами, а кредиты станут получать у педантичных работников частных  банков, которым грозит банкротство, если просчитаются с надежностью заемщика. Государственные банки, рассчитывающие, что государство выручит их в случае безнадежных кредитов, никогда не смогут установить нужную дисциплину в отношениях с неэффективно работающими предприятиями и заставить их пойти на рациональную реорганизацию их производства. В целом для проведения успешных преобразований на этом уровне необходимы реформы налогообложения, энергетики, банковской системы и законодательства о банкротстве.

* * *

Мы возлагаем большие надежды на экономическую программу правительства Президента В. Путина. Надеемся, что она будет отличаться  от многих предшествующих аналогичных документов, ни один из которых не был выполнен в полном объеме, а некоторые из них были забыты, как только высохли чернила на подписях их авторов. ЕБРР готов оказать помощь в этом процессе, но только в случае, если Россия захочет получить такую поддержку и если мы ей для этого нужны.