Комплексная основа развития Кыргызстана до 2010 г. – ответ на вызовы XXI века

– Господин Посол, вся новейшая история Кыргызстана проходит под знаком реформ. С какими проблемами пришлось столкнуться руководству страны на этом пути и как решались эти задачи?

– Действительно, отличительная особенность современного развития Кыргызстана – стремление к обновлению в ответ на вызовы, обусловленные интеграцией в мировое сообщество и связанными с этим переменами. Эта трансформация была неизбежна, поскольку все меняется в окружающем мире – и экономика, приобретающая глобальный характер, и стандарты социально-политического развития, все более базирующиеся на концепции соблюдения прав человека, и природная среда, требующая бережного отношения. Только пересматривая старые и применяя новые подходы и методы решения политических, экономических и социальных проблем и сохраняя при этом неизменную приверженность главным ценностям, закрепленным в Конституции, национальным особенностям и традициям, наша страна может динамично изменяться, расширяя свое участие в мировом развитии.

За минувшее десятилетие в стране создана совершенно новая экономическая система, функционирующая в условиях независимого государства и потребовавшая глубинных изменений во всех сферах экономической жизни. В ходе трансформации были предприняты решительные действия по созданию основ рыночной экономики, что позволило сформировать частный сектор, первичную рыночную инфраструктуру, ввести первыми среди стран СНГ национальную валюту и проводить независимую денежно-кредитную политику, остановить гиперинфляцию и возобновить в 1996 г. экономический рост. В 1996-2000 гг. средний темп роста ВВП составил 5,5% в год, что было одним из лучших показателей в СНГ. Вместе с тем очень скоро, в ходе острого международного финансового кризиса 1998-1999 гг., стало очевидно, что общая макроэкономическая ситуация в стране остается неустойчивой и весьма чувствительной к внешним воздействиям.

Основной причиной этой неустойчивости является незавершенность рыночных реформ, включая затянувшийся процесс перестройки государственного сектора, неудовлетворительное функционирование финансового и других рынков, недостаточно благоприятные условия для развития частного предпринимательства и привлечения прямых инвестиций. На этот внутренний фон наложились негативные внешние факторы – высокий уровень зависимости от мировой финансовой и экономической конъюнктуры, удаленность от основных международных товарных и финансовых рынков, сложности в торгово-экономических отношениях с соседними странами, а также угрозы со стороны международного терроризма и религиозного экстремизма.

Традиционно высокий, как и в советский период, дефицит государственного бюджета (более 9% ВВП в 2000 г.), был одной из главных экономических проблем страны. Обслуживание государственного долга, превысившего величину годового ВВП, оказалось самой большой статьей государственных расходов и потребовало сокращения и без того скудных средств на нужды государства. Несбалансированность бюджета связана и с тем, что в стране сформировался значительный теневой сектор, составляющий, по оценкам, около 25% ВВП.

Для преодоления этих негативных явлений потребовались серьезные преобразования во всех секторах экономики. Важнейшим шагом в реформировании сельского хозяйства, на долю которого приходится более трети ВВП, стало введение частной собственности на землю, что придало новый импульс долгосрочному развитию не только этой отрасли, но и экономики в целом. В промышленности, производящей 20% ВВП, упор сделан на развитие цветной металлургии и горнодобывающих предприятий, прежде всего добыче золота. Стратегическое значение приобрел гидроэнергетический комплекс – второй по значению источник экспортных поступлений.

Большое значение для будущего страны имеет развитая транспортная инфраструктура. Формирование разветвленной сети дорог и авиалиний, вокзалов и складов позволит Кыргызстану реализовать доктрину Великого шелкового пути и создать условия для преодоления географической изолированности, а также системы телекоммуникаций и индустрии туризма.

– Эти вызовы, очевидно, потребовали новых подходов к решению накопившихся проблем? В чем их суть и как они были приняты в обществе?

– Стремление народа Кыргызстана создать процветающее государство, в котором все члены общества могли равно пользоваться достижениями политического, социального и экономического развития, предполагает комплексный подход к обновлению и развитию политических институтов, социальных благ и экономического потенциала. Другими словами, мы должны были ответить на три непростых, но основополагающих вопроса: кем мы хотим стать? куда мы хотим идти? и как мы сможем этого достичь? Ответы на эти вопросы необходимо было собрать в единую для всего общества всеобъемлющую и согласованную концепцию развития. Такая работа была проведена под эгидой Всемирного банка, и в результате появилась долгосрочная программа, устанавливающая цели и направления развития общества на долгосрочную перспективу. Она получила название Комплексная Основа Развития Кыргызской Республики до 2010 г. (КОР). Девизом этой стратегии стала заповедь эпоса Манас: “Через кропотливый, неустанный труд и знания – к процветанию и благосостоянию”.

Документ разрабатывался в течение двух лет. Над ним работало большое количество ученых и специалистов, высказавших свои предложения в ходе многочисленных дискуссий и обсуждений. Поэтому он полностью отражает желания большинства граждан Кыргызстана. В 2001 г. КОР принял парламент страны, продемонстрировав консолидированное объединение общества и частного сектора.

Решающую роль в разработке КОР сыграл президент Кыргызской Республики Аскар Акаев, сформулировавший важнейшие положения программы. В частности, он определил четыре группы факторов, влияющих на ускоренное развитие страны. Структурные аспекты предусматривают работоспособную и честную государственную власть, действенную правовую и судебную систему, стабильную и поднадзорную финансовую систему, хорошо отлаженную систему социальной защиты и эффективные социальные программы. В гуманитарной сфере ведущую роль должны играть доступное образование и качественные учебные заведения, современная система здравоохранения, а физические аспекты развития предполагают качественное и в достаточном количестве водоснабжение, надежное обеспечение энергией, развитые транспортные коммуникации и телекоммуникации, защиту окружающей среды и сохранение культурных ценностей. Особые аспекты развития включают секторальные стратегии для подъема сельских районов, развития городов и поддержки частного предпринимательства, отдельные национальные стратегии, охватывающие развитие межэтнического и религиозного согласия, поддержку бедных районов, а также развитие регионального сотрудничества с соседними странами.

Стратегия программы направлена прежде всего на решение проблемы преодоления бедности. По словам президента А.Акаева, для успеха дела нужно в первую очередь обеспечить активность самих граждан как ключевого фактора достижения цели программы. Достичь этой цели можно, во-первых, путем укрепления местного самоуправления и местных исполнительных органов власти; во-вторых, за счет повышения активности бедных слоев, самих людей, стимулирования их желания улучшить свою жизнь.

Стратегический курс, сформулированный в этой программе, нацелен на достижение политического и социального благополучия, экономического благосостояния народа в условиях главенства принципов свободы, человеческого достоинства и равных возможностей каждого. Основными составляющими этой национальной идеи являются, во-первых, эффективное и прозрачное государственное управление, во-вторых, справедливое общество, обеспечивающее защиту и человеческое развитие и, в-третьих, устойчивый экономический рост.

Основополагающим принципом выбора этих целей, определения приоритетов и подходов к реализации КОР признается максимальное участие в процессе представителей всех ветвей государственной власти и гражданского общества, достижение согласованности совместных действий, распределения полномочий и ответственности, а также обеспечение прозрачности и доступности информации о предпринимаемых мерах, всестороннего мониторинга, оценки хода реализации и достигнутых результатов. Говоря иначе, этот подход базируется на эффективном использовании человеческого, экономического и природного потенциала в целях национального развития и предполагает активное участие государства, частного сектора и гражданского общества, а также сотрудничество с международным сообществом.

Замечу, что разработка КОР – не первый опыт долгосрочного планирования и прогнозирования в республике. Лишь в последние 5 лет у нас разработано и уже действуют более 20 аналогичных проектов, в том числе Национальная стратегия устойчивого человеческого развития, программы реформирования системы здравоохранения, рынка труда и занятости населения на 1998 – 2000 гг., приватизации государственной собственности, развития угольной промышленности до 2005 г., жилищного строительства, реформирования науки, социально-экономического развития четырех областей и др. Работа над этими материалами позволила учесть недостатки действующих программ и получить конкретный документ, который поможет преодолеть имеющиеся недостатки и будет способствовать динамичному развитию государства и общества.

– Каковы национальные приоритеты долгосрочной программы и механизм реализации национальных задач?

– Комплексная основа развития Кыргызстана определяет девять общенациональных приоритетов, требующих немедленных действий. В числе важнейших – реформа государственного управления. Мы убедились, что многие ныне действующие институты стали тормозом дальнейшего продвижения рыночных реформ. Поэтому фундаментальной реорганизации будут подвергнуты все ветви государственной власти – парламент, правительство и местные государственные администрации, судебная система. В ходе реформы предстоит тщательно пересмотреть и преобразовать управление государственными финансами, добиться прозрачности и подотчетности их использования и искоренения коррупции.

Вторая задача – преодоление бедности. В настоящее время более 52% населения страны находится за чертой бедности, которая становится социально и политически дестабилизирующим фактором. Преодолеть этот недостаток, как мы полагаем, призвана национальная стратегия сокращения бедности, рассчитанная на 2001-2003 гг. Аналогичные программы будут реализовываться и в последующие годы.

Третья задача – развитие села, малых городов и отдаленных районов, где уровень бедности значительно превышает средние по республике показатели. В силу того, что там проживает более 80% бедных, развитие села является важным приоритетом и подразумевает не только финансовую и техническую поддержку сельскохозяйственного производства, но и оказание жителям основных видов услуг, сопоставимых с теми, что имеются в крупных городах.

Четвертая задача – обеспечение устойчивого развития в условиях безопасности. Высокий приоритет этого направления обусловлен необходимостью обеспечить национальную безопасность государства, личную и имущественную защищенность людей. В условиях существования внешних и внутренних угроз, включая эффективное противодействие международному терроризму, религиозному экстремизму, незаконному обороту наркотиков, организованной преступности. Эта работа выполнима лишь на основе мобилизации внутренних возможностей и активного сотрудничества с другими государствами. Важными факторами являются также сохранение экологического равновесия, предупреждение чрезвычайных ситуаций техногенного характера и снижение последствий стихийных бедствий.

Пятый приоритет – развитие частного сектора. Важность этого направления объясняется тем, что в сфере предпринимательства занято около 60% работающих граждан, а доля их продукции в ВВП составляет свыше 42%. Мы рассчитываем, что этот сектор не потеряет своих позиций и в будущем. Для этого создается благоприятная предпринимательская среда, обеспечивается рост числа малых и средних предприятий. Решение этой задачи подразумевает проведение реформ в правовой, надзорной и финансовой областях, в рамках которых работают физические и юридические лица частного сектора, а также развитие соответствующей рыночной инфраструктуры.

Шестой приоритет – укрепление финансовой системы, нынешнее состояние которой не обеспечивает приток необходимых ресурсов для устойчивого роста. Сбережения населения в банках сократились до 6% к объему ВВП, а банковское кредитование частного сектора составляет менее 4% ВВП. Мы рассчитываем, что меры, намеченные КОР, позволят восстановить доверие населения к коммерческим банкам, эффективно мобилизовать внутренние сбережения и удовлетворить потребности населения и предпринимателей в кредитах и банковских услугах. Важную роль будет играть и небанковский сектор – рынок ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, страховой бизнес, системы кредитных союзов и институтов микрокредитования.

– Но эти задачи, очевидно, трудно решить без развитых внешнеэкономических связей. Какие приоритеты определены в этой сфере и каким видится сотрудничество с Россией и другими странами СНГ?

– В сфере внешнеэкономических связей главные наши приоритеты – эффективное управление внешним долгом, привлечение частных прямых иностранных инвестиций и внешняя торговля. Принятие действенных мер в этой области, как вы справедливо отметили, объясняется тем, что Кыргызстан не может двигаться вперед без обоснованных и высоко результативных внешних заимствований. Но иностранные займы, привлекаемые под гарантии правительства, должны быть в значительной мере замещены прямыми внешними и внутренними инвестициями. Частный сектор при поддержке иностранных инвесторов должен взять на себя основную долю ответственности за экономический рост в будущем. С целью развития внешней торговли предполагается максимально использовать преимущества нашего участия в ВТО, региональных союзах, двухсторонних и многосторонних соглашениях, расширение сотрудничества с традиционными партнерами, а также поиск новых рынков сбыта для отечественной продукции и услуг.

В программе поставлена также задача улучшения торгового и платежного баланса республики и увеличения объема привлекаемых прямых иностранных инвестиций. Будет активизироваться заключение двухсторонних и многосторонних соглашений с зарубежными странами по обеспечению свободного движения через границы товаров, финансовых и трудовых ресурсов.

За прошедшие 10 лет наша страна установила деловые связи со многими странами мира и международными финансовыми организациями. Но основным направлением как в политическом плане, так и в области внешнеэкономических отношений является развитие сотрудничества с Россией. РФ в первые годы нашей независимости активно помогала нашим предприятиям, выделяя кредитные ресурсы по межправительственным соглашениям. К сожалению, в 2000 г. по сравнению с 1996 г. товарооборот с РФ упал на 36%, с 309,1 млн долл. до 197,7 млн. При этом экспорт кыргызских товаров снизился со 134,6 млн долл. до 65,1 млн долл., или в 2,1 раза, а импорт – с 174,5 млн до 132,6 млн, или на 24%. Вместе с тем доля РФ в товарообороте Кыргызстана со странами СНГ выросла с 35,1% до 39%. Но в будущее мы смотрим с оптимизмом.

В настоящее время российская экономика находится на подъеме. Поэтому есть основания считать, что Россия может активизировать экономические связи со своими партнерами по СНГ, в том числе и с Кыргызстаном. Большие надежды мы связываем прежде всего с реализацией Договора между Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об экономическом сотрудничестве на 2000-2009 гг., который был подписан в июле 2000 г. в ходе визита президента А.Акаева в Москву.

– Какие конкретные результаты предполагается достичь в ходе реализации КОР?

– Важным фактором макроэкономической стабильности станет снижение уровня инфляции с 9,6% в 2000 г. до 6,7% в 2004 г. и 4,5% в 2010 г. Одновременно с этим намечено проводить активную политику сдерживания роста потребительских цен на уровне, не превышающем 8% в год, а с 2005 г. – 5%. Снижение темпов инфляции будет достигнуто путем проведения жесткой бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики. Это должно привести к стабильности обменного курса национальной денежной единицы – сома и повышению доверия к ней.

Ставится задача постепенного снижения хронического дефицита государственного бюджета, усугубляемого высоким уровнем внешнего долга. Общий дефицит государственного бюджета, который в 2000 г. был равен 8,9% ВВП и предположительно составит 5,5% ВВП в 2001 г., к 2004 г. сократится до 3%, а к 2010 г. до 1,2%. При таком развитии основная цель – не допустить снижения инвестиционных возможностей частного сектора, для чего этому сектору предоставляется больше финансовой свободы для роста. Государственное потребление в 2010 г. возрастет до 13,4% ВВП, обеспечивая, таким образом, растущие потребности общества в качественном образовании и здравоохранении.

Анализ показал, что намеченные рубежи могут быть достигнуты при средних темпах ежегодного экономического роста на уровне 5%. Эта задача выполнима, если учесть, что подобные показатели были даже превышены в минувшем пятилетии. В 2001 г. этот рубеж, по предварительным данным, вновь будет взят. В 2004 г. из-за высоких платежей по внешнему долгу и сокращения государственных инвестиционных программ рост ВВП замедлится до 4,6%, но затем по мере активизации процесса реформ снова увеличится и к 2010 г. составит 6%.

Мы рассчитываем, что экономический подъем будет обеспечиваться в первую очередь частными инвестициями. Валовые внутренние инвестиции, которые в 2000 г. равнялись 16% ВВП, к концу 10-летия постепенно возрастут до 20,2%. Вместе с тем значительно изменится структура и источники финансирования. Внутренние сбережения и капвложения частного сектора, поддерживаемые прямыми иностранными инвестициями, обеспечат замещение кредитов, привлекаемых под гарантии правительства страны, что также будет способствовать экономическому росту.

– В чем суть мер, принимаемых для повышения эффективности и прозрачности управления государством?

– Эффективное и прозрачное управление государством, на наш взгляд, способно дать мощный импульс реформам, проводимым в других секторах общества. Но это достижимо при условии формирования демократической, плюралистической и открытой системы, основанной на принципе разделения функций всех ветвей государственной власти, их согласованном взаимодействии при решении вопросов общественного и частного характера.

Конституция – основной закон, на основе которого принимаются другие законодательные и нормативные акты. Вместе с тем опыт минувшего десятилетия свидетельствует об отклонениях от конституционных норм в законотворческой и правоприменительной практике государственных органов, деформации соотношения законов и подзаконных актов, произвольном построении некоторых элементов правовой системы. Нередки факты, когда общеправовые принципы верховенства закона, приоритета прав человека и гражданина, другие общепризнанные нормы международного права, закрепленные в Конституции, реализуются непоследовательно и не в полной мере.

Для преодоления этого недостатка мы предполагаем провести реформу законотворческой деятельности, судебной и правоохранительной системы, обеспечивающую защиту прав человека, открытость всех этапов подготовки и принятия правовых актов, судебных процедур и решений, участия в них представителей гражданского общества. Все это позволит повысить эффективность управления государством, создаст условия для устойчивого экономического роста, сокращения бедности, всестороннего развития демократических институтов.

Важное место в этих преобразованиях отводится децентрализации и реорганизации исполнительной власти и рациональному использованию государственных ресурсов. В результате этой трансформации, в частности в сфере экономики, органы исполнительной власти сконцентрируют свои усилия на формировании эффективной нормативно-правовой базы, защите частной собственности, обеспечении макроэкономической стабильности, развитии рыночных институтов и инфраструктуры реального рынка и др. Остальные функции будут переданы органам местного самоуправления, другим демократическим институтам или частному сектору. Для выполнения поставленной задачи намечено провести тщательный функциональный анализ деятельности госструктур с открытым обсуждением принципов разделения полномочий и материальных ресурсов между центральными министерствами и ведомствами – с одной стороны, и территориальными органами управления – с другой. Этот анализ выявит недостатки и необходимые изменения в соответствующем законодательстве и порядке финансирования органов управления. Такой оценке подлежит деятельность каждой госструктуры в зависимости от ее способности исполнять свои функции. Появится механизм прямой и обратной связи между государственными органами и обществом. На основе анализа предполагается также изменить количество государственных учреждений, сократить численность работающих в них сотрудников.

Процессы децентрализации и сокращения размеров управленческого аппарата сопровождаются увязкой обязанностей сотрудников с соответствующими полномочиями, необходимыми для принятия и реализации решений. Работа по оказанию услуг должна быть передана на уровень управления, расположенный ближе к гражданам, которых он обслуживает. В результате исчезнет неоправданное дублирование, будут четко разграничены полномочия и функции между центральными, территориальными органами и органами местного самоуправления.

Мы понимаем: нововведения станут эффективными лишь в том случае, если население выскажет готовность нести ответственность и рационально использовать имеющиеся ресурсы местных сообществ. Поэтому передача полномочий на места сопровождается обучением персонала сельских и районных администраций.

Тем не менее государственная поддержка некоторых социальных и обязательных услуг как и система выравнивания доходов между регионами будут сохранены. Но для успеха этого дела межбюджетные отношения должны быть стабильными и прозрачными, а местные бюджеты основаны на реалистических прогнозах и доступны для населения.

Функции государственного регулирования деятельности частного сектора планируется финансировать за счет бюджетных ресурсов, а не специальных средств, полученных за счет оказания платных услуг.

– Вы сказали, что главный принцип реализации КОР – партнерство и активное участие всех заинтересованных сторон. Какие меры предполагается принять, чтобы эта цель была достигнута?

– Для комплексного решения проблем в рамках реализации КОР предусмотрены следующие действия:

• достижение согласия в обществе и общественной поддержки намеченных мер;

• активное участие и разделение обязанностей между заинтересованными сторонами;

• соблюдение и постоянное выполнение принципов партнерства и участия;

• независимая оценка результатов деятельности в рамках стратегии.

Основные партнеры – все ветви государственной власти, гражданское общество (неправительственные и общественные организации, профсоюзы, политические партии, учреждения науки, культуры и образования, средства массовой информации и граждане), частный сектор, а также международные организации и страны-доноры. Все заинтересованные стороны получили возможность принимать активное участие в реализации, мониторинге и оценке работ, а также разработке программ и проектов в рамках КОР. Партнерство основано на деловом сотрудничестве и постоянных консультациях, предполагает достижение консенсуса, активное участие и разделение ответственности сторон, преемственность и последовательность осуществляемых действий, анализ и независимую оценку и регулярное широкое обнародование результатов работы.