Государственный совет в системе власти императорской России

СЕРГЕЙ СЕКИРИНСКИЙ
доктор исторических наук, заведующий отделом журнала
“Отечественная история” РАН

Идея Государственного совета при Президенте РФ трансформировалась в создание Государственного совета РФ, уже самим своим измененным названием претендующего на место в системе высших конституционных органов власти.

Впервые проект учреждения Государственного совета разработан еще при императоре Александре I в условиях подготовки больших преобразований, вполне сопоставимых по задуманным масштабам и общей направленности с теми, что мы переживаем в течение последних 10-15 лет. В соответствии с принципом разделения властей законодательные полномочия тогда предполагалось передать новому выборному органу – Государственной думе, исполнительные – министерствам, судебные – сенату. В результате последовательного проведения такой реформы император при сохранении за ним широких и реальных властных прерогатив стал бы конституционным монархом, а связующим органом между главой государства и обособленными ветвями власти и призван был служить Государственный совет Российской Империи – своего рода русский аналог палаты лордов, формируемый из лиц, назначаемых главой государства.

Приступая к реформам, Александр I предпочитал действовать осторожно, не открывая своих замыслов сразу, готовя их в тайне даже от большинства высшей бюрократии, постепенно подводя и приучая к ним чиновничество, дворянство, все общество. Государственный совет и был той вершиной айсберга конституционных реформ, которую их инициаторы намеревались первоначально выставить напоказ. В соответствии с календарным планом 1 января 1810 г. открывался Государственный совет, к 15 августа проводились выборы депутатов в Государственную думу; 1 сентября нижняя палата начинала свою работу. Но из намеченного удалось реализовать лишь первый пункт: 1 января 1810 г. действительно было объявлено об учреждении Государственного совета и состоялось его первое заседание. Хотя это был уже совсем не тот орган, через который, как первоначально задумывалось, императору представлялись бы решения всех трех принципиально новых форм государственной власти. За их отсутствием Государственный совет стал лишь высшим законосовещательным собранием крупных сановников, обсуждавших и выносивших предварительные заключения о новых законопроектах, уставах и учреждениях. В соответствии с регламентом Государственного совета решение принималось большинством голосов. Члены совета, не согласные с общим решением, могли подать особое мнение. Но все законодательные инициативы приобретали силу только после их утверждения императором, исходили от него, оформлялись царскими манифестами, первоначально с обязательной формулой: “Вняв мнению Государственного совета”, что предполагало их непременное рассмотрение в высшем законосовещательном органе. Хотя уже Александр I не стал связывать себя обязательным утверждением мнения большинства, а сама формула, указывавшая на формальную зависимость императора от Государственного совета, вскоре исчезла из употребления.

При Николае I она была даже вычеркнута из Свода законов, а право императора утвердить и мнение меньшинства или отвергнуть оба мнения, приняв собственное решение, наоборот, превратилось в писаную норму законодательства. Со временем Государственный совет стали порой просто обходить при обсуждении важных законопроектов. Они утверждались императором и обретали силу законов непосредственно по докладам председателя кабинета министров, председателей различных коллегиальных органов и даже отдельных министров.

Согласно букве закона членом Государственного совета император мог назначить любое лицо, независимо от возраста, образования, чина, сословия. Этот своеобразный демократизм законодательства лишь демонстрировал всемогущество верховной российской власти, способной всякого человека поднять “из грязи в князи”. Но на практике в совет попадали, как правило, только те, кто прошел по бюрократической лестнице почти до самых ее вершин и принадлежал к высшему сословию империи по рождению или приобрел его долгой службой. Назначения фактически носили пожизненный характер. По должности в совет входили министры. Велика была и доля профессиональных военных в составе этого органа.

Уже к концу правления Николая I (1825– 1855 гг.) судьба Государственного совета в известном смысле предвосхитила участь брежневского Политбюро: он оказался цитаделью геронтократии! Если в 1825 г. около 70% членов Государственного совета были моложе 60 лет, то к середине века примерно столько же – старше.

В эпоху реформ Александра II (1855– 1881 гг.) предпринимались неоднократные попытки создания выборного законосовещательного представительства двухпалатного типа и придания именно Государственному совету функций верхней палаты, состоящей из членов как по назначению, так и по выборам. Но ни один из подобных проектов не был реализован.

В то же время сфера компетенции Государственного совета расширялась за счет функций, исполняемых при конституционных режимах парламентскими учреждениями. Он предварительно рассматривал вопросы об объявлении той или иной части империи на чрезвычайном положении, объявлении войны и заключении мира, а также важнейшие финансовые дела: годовую роспись доходов и расходов, сметы министерств, выдачу ведомствам сверхсметных кредитов, отчеты о государственных доходах и расходах, введение новых сборов и налогов и др.

Если первоначально Государственный совет состоял из 35 человек, то к 1890 г. – уже из 60. Параллельно росло их денежное содержание, которое было выше сенаторского, но ниже министерского. Назначения в совет часто рассматривались в качестве пожизненной синекуры для уходивших в отставку министров, генерал-губернаторов и в порядке исключения для отдельных гражданских губернаторов. Но сам факт получения членами совета гарантированного официального статуса, подкрепленного высоким жалованьем, приводил к тому, что они могли себя вести независимо, представляя свои возражения против законопроектов, вносимых в совет министрами, и вообще осуществлять над ними известный контроль. Именно Государственный совет оказал серьезное сопротивление ряду крупных инициатив правительства Александра III (1881–1894 гг), направленных на пересмотр реформаторского законодательства 1860-х годов. Хотя “борьба с министрами” велась членами Государственного совета на неравных условиях. По свидетельству одного многоопытного сановника руководители министерств, обладая правом еженедельного общения с императором с глазу на глаз во время “всеподданнейших” докладов, получали и возможность “склонять государя в пользу своего мнения, представляя дело не всегда в истинном свете”. Члены же Государственного совета видели императора “только в торжественных собраниях, на которых разговоров о делах не бывает”.

Лишь в 1906 г. с созданием Государственной думы Государственный совет претерпел, наконец, существенную реформу: он был превращен в верхнюю законодательную палату и отныне только половина его членов по-прежнему назначалась императором (согласно закону, они увольнялись исключительно по их личной просьбе), а другая половина избиралась на девять лет: от православного духовенства – 6 человек, от дворянства – 18, от земств – по одному от каждого губернского земского собрания (в отличие от других категорий членов по выборам срок полномочий представителей земств был в три раза короче), от Академии наук и университетов – 6, от организаций торговли и промышленности – 12, от Финляндского сейма – 2. Причем общее число членов совета по назначению не могло превышать число членов по выборам. В 1914 г. он состоял уже из 188 членов.

История Государственного совета Российской империи – это опыт, который может быть полезен сейчас в первую очередь в плане обсуждения проблемы совершенствования работы Совета Федерации Федерального собрания.