Управление инвестиционной и инновационной деятельностью

Конкурсы и торги для размещения крупных НИОКР и создания сложных технических систем

ЮРИЙ БОБЫЛОВ
экономист
(Россия)

• В управленческие технологии все активнее внедряются различные конкурсы и торги для размещения крупных НИОКР и создания сложных технических систем
• Конкурсные отбор проектов и контрактирование научных организаций – специфическая, достаточно сложная и трудоемкая управленческая процедура
• “Конкурсный отбор проектов НИОКР” несколько иное понятие,
чем собственно “научно-технические конкурсы”

В последнее время в российской хозяйственной практике наблюдается примечательное явление. Все больше представителей отечественных деловых кругов в качестве важного элемента выхода из экономического кризиса, структурной перестройки экономики и некоторой ее демилитаризации рассматривают избирательное инвестирование. В управленческие технологии все активнее внедряются различные конкурсы и торги для размещения крупных НИОКР и создания сложных технических систем. Поэтому интерес и ученых, и практиков к конкурсным управленческим технологиям в инновационной сфере закономерен.

Специфика научно-технических
конкурсов в прикладной науке

Конкурсные отбор проектов НИОКР и контрактирование научных организаций – специфическая, достаточно сложная и трудоемкая управленческая процедура, требующая определенных финансовых затрат. И на макро- (министерство, ведомство), и на микроуровне (исполнители работ и их потребители) у нас в стране в этом плане еще не все отработано и регламентировано. Хотя в прошлом научно-технические конкурсы проводились и в гражданской, и оборонной сферах, такая практика не получила должного распространения. Сегодня конкурсные процедуры становятся одной из должностных функций высшего и среднего управленческого персонала (и это новое в их работе), расширяется область их применения, четче определяются задачи, условия проведения и механизмы.

По существу в последние годы и в России сформировалась новая управленческая технология. При этом конкурсы как бы демократизировали процесс решения научно-технических задач, обеспечили большую состязательность участников, мобилизацию их усилий, уточнение перспективных целей и, наконец, использование идей и проектов специалистов-одиночек в работе по созданию больших технических систем.

И отечественная практика управления, и зарубежный опыт (в частности, Минобороны США) говорят о том, что конкурсный отбор НИОКР целесообразно применять в следующих ситуациях: во-первых, в тех направлениях, где имеется наибольшая неопределенность и “фундаментальность” поиска; во-вторых, когда для их реализации требуются большие капитальные и иные вложения; в-третьих, когда освоение нововведений носит “пионерский” характер и связано поэтому с коммерческим риском.

Обратим особое внимание на то, что “конкурсный отбор проектов НИОКР” несколько  иное понятие, чем собственно “научно-технические конкурсы”.

Что же такое научно-технический конкурс? Это конкурсная процедура, связанная с формированием, оценкой и отбором наиболее предпочтительных для заказчика НИОКР или научных организаций. Условиями конкурсности являются: 1) гласность (пусть даже ограниченная требованиями коммерческой или государственной тайны) задаваемых научно-технических задач; 2) доступность и равные условия участия потенциальных исполнителей работ; 3) компетентная, объективная и заинтересованная в качественном отборе проектов конкурсная комиссия; 4) заранее установленные критерии оценки и отбора проектов; 5) корректно организованная (как правило, анонимная) научно-техническая экспертиза результатов; 6) защищенность членов комиссии и привлеченных экспертов от какого-либо давления извне; 7) сохранность коммерческих и иных тайн научных организаций; 8) защита интеллектуальной собственности и авторских прав исследователей и разработчиков.

В отличие от конкурсов конкурсный отбор проектов включает в себя  экономические оценки, а также вопросы контрактации (заключения договоров) и финансирования. Это вносит новые аспекты в рассмотрение проблемы конкурсности в инновационной сфере. В частности, можно говорить о необходимости формирования специальной этики управленческих конкурсных технологий, оценки проектов, подготовки и принятия решений по финансированию, их оглашению и исполнению и т.д.

Опыт гражданской сферы США

В США вне оборонных структур  конкурсная система отбора проектов наиболее успешно работает в биологии и здравоохранении. Для ее характеристики приведу лишь некоторые данные. В Национальном научном фонде на один проект приходится в среднем 5-6 рецензий. В системе здравоохранения  удовлетворяется лишь 1/5 часть заявок, причем экспертиза одной заявки в национальных центрах здравоохранения стоит около 1 тыс. долл.; к экспертизе заявок в них регулярно привлекается около тысячи специалистов. Обычно с экспертами заключается контракт на несколько лет с оплатой деятельности эксперта на уровне 30 тыс. долл. в год.

Не многим в России известно, что в середине 80-х годов в комитете по науке и технике палаты представителей Конгресса США прошло специальное развернутое слушание по системе конкурсного отбора проектов гражданских НИОКР и перспективах ее развития. В основном эта система была одобрена законодательной властью, но обсуждение показало  неоднозначность мнений и оценок выступавших – известных деятелей науки и техники США.

Из двадцати авторитетных ученых и администраторов лишь Р.Рой, профессор Пенсильванского университета, выступил с принципиальной критикой созданной системы конкурсного отбора проектов НИОКР. Он указал на ее низкую эффективность, на то, что она непроизводительно отвлекает огромную массу труда исследователей на оформление запросов, практически не работает в междисциплинарных областях (на стыках разных наук), плохо зарекомендовала себя в физических и инженерных науках. По его мнению, жесткая административная система распределения средств на проведение работ без использования конкурса идей и вневедомственной экспертизы, имевшая место в те годы в Минобороны США и промышленных фирмах, демонстрировала лучшие результаты.

В чем-то Р.Рой был прав, но развитие информатики и управленческой науки за последнее десятилетие устранило некоторые отмеченные им недостатки. Так, широкое внедрение электронной почты повысило оперативность рассмотрения конкурсных вопросов и экспертизы проектов.

Остальные выступившие в целом одобрили созданную систему и высказали намерения совершенствовать конкурсы. В частности, предлагалось: привлекать зарубежных экспертов; ответы экспертов давать по специальным типовым формам, систематизирующим оценки; уйти от анонимной экспертизы; ввести  процедуру апелляции  по отклоненным проектам; при оценке заявок использовать публикации авторов; учреждать фонды финансирования для небольших работ стоимостью до 30 тыс. долл. под новые рискованные идеи с выделением средств в течение месяца со дня подачи заявки (мечта российских ученых и разработчиков); организовывать конкурсы только для молодых ученых; заключать контракты сроком до 5 лет с исследователями, впервые по, давшими заявку, чтобы содействовать как их личному творческому росту, так и становлению новых направлений науки и техники.

В 1998 г. в США доля расходов государства на НИОКР сократилась до 30% по сравнению с 50% в начале 80-х годов и, соответственно, возросла роль специальных корпоративных фондов поддержки НИОКР, средств корпораций и крупных частных фирм. В этой связи представляется необходимым отметить точку зрения, высказанную на упомянутых слушаниях президентом программы полупроводниковых фирм США Л.Самни. По его мнению, процесс отбора проектов должен включать 4 элемента: 1) оценку потенциального вклада в науку учеными, работающими в той же области; 2) оценку соответствия проекта целям данной организации, и общей научной стратегии фирмы; 3) оценку перспектив использования рассматриваемого проекта с позиции потенциальных потребителей; 4) оценку с учетом внешних факторов и конкуренции.

Поучительная практика Министерства обороны США в области конкурсного контрактирования

В США конкурсная технология организации размещения крупных военных НИОКР и сложных технических систем (военной техники и вооружений) детально отработана и хорошо вписалась в рыночную экономику. Сложность и дороговизна современных образцов военной техники и вооружений предопределяли поиски форм экономии ресурсов без снижения качества работ. Их опыт в этом  плане, на мой взгляд, представляет значительный интерес для российских наукоемких структур, в том числе осуществляющих финансирование и гражданских НИОКР (внедрение таких форм в “гражданскую” сферу приводит ко многим упрощениям процедурного характера, “свободе поиска” и импровизациям)¹. В частности, анализ практики Минобороны США в приобретении на конкурсной основе вооружений и военной техники позволяет поставить и решить ряд новых для нас задач в рассматриваемой области.

Специфика организации закупок в Минобороны США в том, что основным их методом выступают многоступенчатые и многосторонние “переговоры”. Несмотря на это конкурсность и конкурентность подрядчиков является важной частью заключения контрактов.

Данная система подкреплена солидной законодательной базой. Так, еще в “Законе о конкурсном контрактировании” (1981 г.) сформулирована задача расширения практики заключения военных контрактов на конкурсной основе. В соответствии с ним в закупочных органах Минобороны США была введена должность уполномоченного по конкурсному заключению контрактов. В его обязанности входит изучение условий для сокращения числа контрактов, заключаемых на бесконкурсной основе с единственным подрядчиком².

Большую роль в совершенствовании конкурсного контрактирования в США сыграло утвержденное в 1984 г. “Руководство по федеральным закупкам”. Это всесторонний документ, состоящий из 8 разделов, 53 частей и двух приложений (по военным закупкам и общей системе управления). Он заменил более 800 отдельных документов по госзакупкам, в том числе и “Руководство по военным закупкам”.

Важной особенностью конкурсного контрактирования в Минобороны США является поэтапность. Процесс выбора подрядчика предусматривает четыре этапа: 1) рассмотрение и оценка технических предложений конкурирующих заказчиков; 2) рассмотрение и оценка финансовых предложений подрядчиков; 3) интегрированная оценка предложений и выбор наиболее оптимального варианта; 4) переговоры с подрядчиком и заключение контракта. При этом конкурсные контракты заключаются на основных контрольных рубежах. В частности, наибольшее значение конкурсы имеют при создании прототипов крупных технических систем.

Одним из особых способов привлечения наукоемких подрядчиков к участию в конкурсных процедурах и их квалификационного отбора является проведение ознакомительной научно-технической конференции с участием заказчика, подрядчиков, ученых, экспертов, потребителей и эксплуатационников.

В области финансового обеспечения конкурсного контрактирования выделим следующие моменты: подготовка заявок на участие в конкурсах и торгах связана с большими затратами, поэтому оплата предложений подрядчиков является официальной статьей военных расходов; для подготовки таких предложений проводятся опережающие инициативные НИОКР, большая часть затрат на которые оплачивается путем включения в накладные расходы по контракту; некоторое количество выделяемых на закупку дорогостоящих образцов вооружений и военной техники (5-6 %) изначально (т.е. “законодательно”) предназначено для контрактов с мелкими наукоемкими фирмами, что позволило включить многочисленные мелкие изобретения ученых-одиночек в процесс создания крупных технических систем.

Что показывает российский опыт

Экономический спад в России начала 90-х годов и резкое сокращение финансирования прикладных НИОКР существенно снизили интерес к организации конкурсов. В то время важно было сохранить “ядро” НИИ и КБ, провести в них структурные перестройки. Но определенные “прорывы” в части организации и методики конкурсных процедур были сделаны в “академической” и “вузовской” науке.

Интересен и поучителен в этом плане опыт Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ). Он был создан в 1992 г. для избирательной финансовой поддержки НИОКР  академических институтов. Но вскоре проводимые им конкурсы охватили и издательскую деятельность, и техническое оснащение научных организаций, и научные экспедиции. Наработанный в фонде методический инструментарий и образованную аналитическую структуру (численностью около 70 человек) оказалось возможным с эффектом применить во многих сферах деятельности научных организаций.

Отправными моментами проведения конкурсного отбора проектов НИОКР и их финансирования в РФФИ сегодня являются:

• выделение финансовых средств строго на конкурсной основе;

• многоэтапный характер научно-технической экспертизы (независимые эксперты – экспертные группы или секции – научный совет РФФИ);

• приглашение в качестве экспертов признанных научных авторитетов (в Фонде таких экспертов – около 2 тыс. человек);

• выделение средств на безвозвратной основе, но, как правило, гранты невелики (например, 50 тыс. деноминированных рублей);

• осуществление процесса экспертной оценки результатов в течение  всего срока выполнения проекта;

• использование типовых форм для документации (заявок, рецензий, решений и т.д.);

• проведение экспертизы итоговых отчетов по завершенным проектам, результаты которой учитываются при рассмотрении последующих заявок тех же исполнителей.

В ряде отечественных министерств и ведомств (в частности, в Российском космическом агентстве) и в некоторых крупных (точнее сказать, “богатых”) университетах также имеется определенный практический опыт в организации научно-технических конкурсов. Так, если говорить о применении возвратного финансирования нововведений, то есть чему поучиться у Департамента науки и промышленной политики Правительства Москвы.

По-своему интересно проведение конкурсов реализованных проектов НИОКР для их коммерческого освоения с финансированием на возвратной основе. По этому принципу стало действовать “Инновационное агентство” при Координационном совете “Межведомственной программы активизации инновационной деятельности в научно-технической сфере”. Ценно то, что по данной схеме стимулируется создание малых наукоемких предприятий (в основном в рамках формирования научных и технологических парков – специфических “инкубаторов” наукоемкого бизнеса).

Важным этапом в развитии конкурсной системы по отбору НИОКР стало принятие Министерством науки и технологии РФ “Временного типового порядка проведения конкурсов проектов, выполняемых в рамках подпрограмм федеральной целевой научно-технической программы “Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения” (30 сентября 1997 г.). В данном документе дается перечень критериев отбора НИОКР, определяются случаи нецелесообразности проведения конкурсов. Он ориентирует на “открытые” конкурсы и вводит процедуру квалификационного отбора исполнителей. В соответствии с ним расходы исполнителя на разработку заявки включаются в общую смету расходов по проекту (если проект не отклоняется).

Однако “Временный типовой порядок” практически не раскрывает особенности взаимодействия основных участников конкурсного отбора, проведения научно-технической экспертизы, деятельности конкурсной комиссии. В нем не предусмотрено и проведение такой конкурсной процедуры, как торги. Очевидный недостаток – ориентация конкурсов лишь на юридических лиц. Вводимый порядок пока оставляет в стороне и проблематику финансовых грантов для поддержки проектов отдельных ученых и инженеров.

В целом российский опыт показывает, что конкурсный отбор проектов НИОКР является достаточно трудоемкой и растянутой во времени процедурой. Организация конкурсов требует также модификации действующих структур управления наукой.  Для преодоления имеющихся трудностей нужны новые информационные технологии, в частности внедрение электронной почты.

Когда конкурсы не нужны

Отметим, что в хозяйственной практике всегда есть немало проблем, решать которые на конкурсной основе либо невозможно, либо нецелесообразно по ряду веских причин.

По этому поводу в упомянутом “Временном типовом порядке” Миннауки РФ говорится, что заказчик вправе размещать заказы на выполнение НИОКР у единственного исполнителя, если “работа может быть выполнена только единственным исполнителем или исполнитель обладает исключительными правами на ее выполнение”, а также “при срочной потребности в результатах выполнения работы и при наличии у предполагаемого исполнителя научных, технических или технологических наработок, позволяющих обеспечить срочное выполнение заказа”.

Надо учитывать также и значительную засекреченность ряда направлений науки и техники в России, прежде всего в “оборонной” сфере (Минатом и т.д.). Конечно, “гражданские” инновации достаточно открыты. Но порой сам заказчик и привлекаемые подрядчики бывают заинтересованы в засекречивании научно-технических проектов и программ. Это обусловлено как требованиями коммерческой тайны в области ноу-хау и возможного экспорта новейшей продукции в зарубежные страны, так и необходимостью сохранности научно-технических достижений от иностранных разведок. В этой связи применение конкурсных процедур не может не носить ограниченного характера. А их информационная технология существенно отличается от используемой в открытых конкурсах.

Поскольку Миннауки РФ, занимаясь составлением и реализацией программ НИОКР федерального уровня, зависит в этом плане от Минэкономики РФ, то именно последнее имеет право принимать решение по освобождению некоторых направлений работ от конкурсности. В случае выявления нецелесообразности применения конкурсных начал к определенным проблемам первое должно составлять соответствующие перечни неконкурсного финансирования и согласовывать их с Минэкономики.

В чем суть научно-технической экспертизы при отборе проектов

Задача управления нововведениями очень сложна из-за фактора неопределенности как самих проводимых работ, так и возможных результатов. Здесь требуется большая общенаучная и общетехническая эрудиция. В практическом плане это достигается привлечением в качестве экспертов высококлассных специалистов и ученых. Поэтому в системе конкурсного отбора проектов НИОКР велика роль научно-технической экспертизы.

И зарубежный, и имеющийся отечественный опыт организации научно-технических конкурсов ориентируют, как правило, на двухэтапную научно-техническую экспертизу.

На первом этапе в работу включаются параллельно несколько независимых экспертов. В нашей практике привлекается 2-3 эксперта на рассматриваемый проект. Это в два раза меньше, чем в США, но пока денег на более квалифицированную экспертизу в стране нет. Есть и другие отличия от американцев. В частности, в российских “ненормальных” экономических условиях рекомендуется анонимное рецензирование. Заметим, что многое в этой сфере определяется традициями, менталитетом ученых, поэтому российская практика всегда будет отличаться от американской, где деловая этика более строга, а последствия ее нарушения более суровые.

На втором этапе экспертиза проводится группами экспертов или проблемными секциями экспертных советов. Здесь в основном оценки первичной экспертизы подтверждаются, но при участии представителей аппарата управления и применении более “политизированной”, ”деловой” системы оценочных критериев (скажем, критерия экономического риска при осуществлении нововведения). Привлечение  управленцев на данном этапе естественно: ученые-эксперты (в том числе и экономисты) знают свое дело, но корпоративные цели крупных финансирующих структур им не всегда понятны.

В современных конкурсных технологиях задействованы сотни экспертов. Предложенный проект быстро верифицируется и направляется соответствующим экспертам. По каждой группе проектов (научно-технических направлений) отобраны свои критерии оценки проектов. Где-то важна “новизна”, а где-то – “массовость распространения нововведения и т.д. Часто рецензирование облегчается использованием специальных анкет-заключений в виде типовых форм.

Но все это характерно для относительно простых проектов (заявок). Многие сложные инновационные проекты (в том числе и НИОКР) предполагают иную систему экспертизы. Много ценного можно найти, например, в “Положении об организации и проведении экспертизы в Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации” (редакция 1-96), которое ориентировано на экспертизу крупных инновационных проектов, в том числе и с участием иностранного капитала.

Рыночная экономика обострила проблему привлечения к работе экспертов на платной основе.

Закрытые и открытые торги
в сфере прикладных НИОКР

В большинстве российских документов, регламентирующих конкурентные закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, наблюдается разделение этих процедур на конкурсы и торги. Чем же они различаются? При конкурсе решающее значение уделяют качественным показателям изделий или работ. Именно на основе сравнения качественных показателей отбирается наилучший товар и открывается финансирование. При торгах приоритет (при относительно сопоставимом качестве) отдается стоимости или времени исполнения заказа или работы. Это, если так можно выразиться, более продвинутая в рыночном плане форма.

До последнего времени главной российской процедурой отбора проектов НИОКР были именно научно-технические конкурсы с тщательной экспертизой. Это объяснимо неразвитостью рыночных отношений в нашей экономике. В США же практика торгов очень развита.

Торги бывают открытыми (в них принимает участие широкий круг потенциальных исполнителей – подрядчиков) и закрытыми (ориентированными на заранее заданный круг участников). Торги делают закрытыми в основном либо из-за секретности работ, либо по причине их ведомственного характера. В последнем случае закрытость – это способ для данного ведомства или коммерческой структуры сохранить имеющиеся деньги для “своих” (пусть и конкурирующих) участников. Однако, закрытость, как правило, ухудшает качество искомых результатов, хотя удешевляет и упрощает процедуру торгов.

Процедура торгов, как свидетельствует опыт США, может быть направлена на отбор не единственного, а нескольких конкурирующих исполнителей для последующей “групповой совместной разработки”. Здесь конкурс как бы разбивается на два этапа. После первого выбранные исполнители на договорной основе проводят параллельную разработку до конкретной стадии НИОКР (например, изготовления экспериментального образца), при достижении которой и осуществляется окончательный конкурсный отбор. При этом все полученные в ходе “совместной разработки” научно-технические результаты передаются победителю конкурса для возможного использования в своей работе.

¹См. также статью: Бобылов Ю./Военные США экономят деньги налогоплательщиков//Независимое военное обозрение, – 1998. – № 15. – С. 6.
²К сожалению, при внедрении в России практики конкурсных закупок и конкурсного размещения государственного заказа данная новация не была применена. Отметим также, что Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г., задающий тон в этом деле, имеет существенные недоработки в организационном плане.