Научная жизнь

Многим читателям журнала “Проблемы теории и практики управления” знаком Международный институт прикладного системного анализа не понаслышке – некоторые не только могли посещать институт, но и трудиться в нем продолжительное время.
В 70 – 80-е годы СССР, а в начале 90-х и Россия играли одну из ведущих ролей
в его деятельности и исследовательской работе. В последние годы по многим причинам, главным образом из-за невозможности платить регулярные взносы
в бюджет института и выделять необходимые средства на сотрудничество
с ним своих организаций, ученых и специалистов, – эта роль уменьшилась.
Дефицит информированности широкой общественности о деятельности
и результатах исследований института на русском языке (рабочий язык – английский) в настоящее время перешел в состояние полного ее отсутствия. Редакция журнала намерена восполнить пробел, планируя знакомить читателей с научными достижениями института.
В 1996 г. в рамках Проекта по экономической трансформации и интеграции, осуществляемого Международным институтом прикладного системного анализа, была инициирована серия семинаров по проблемам расширения членства в ЕС. Ниже представлен обзор материалов третьего семинара, состоявшегося
в г.Лаксенбурге (Австрия) в декабре 1998 г. (см: Jаnos Gаcs, Michael Wyzan. The Time Pattern of Costs and Benefits of EU Accession. IR-99-015/May. IIASA, 1999).

Расширение членства в ЕС: фактор времени, затраты и выгоды

• Чтобы получить выгоды, страна к моменту вступления в ЕС должна достигнуть определенного уровня интеграции
• Скорейшее осуществление институциональных реформ в финансовой сфере является первоочередным условием вступления в ЕС
• Трудность в том, чтобы провести грань между процессами трансформации и вступления в ЕС

Состав участников семинара в Лаксенбурге был идеальным для дискуссии – исследователи и правительственные эксперты стран-кандидатов на вступление, представители университетских кругов Европы и США, Европейской комиссии. Доклады и письменные материалы сгруппированы по следующим разделам.

Новейшие явления
вступительного процесса

Тематика раздела отражала структурные реформы в экономике, процессы приватизации, использование инвестиций, темпы инфляции и экономического роста, создание институтов рыночной экономики, трансформацию правовой системы, положение национальных меньшинств и другие вопросы.

Подчеркнута необходимость усиления борьбы с коррупцией и интенсификации реформы правовой и судебной систем в странах-кандидатах. Если говорить о трудностях и адаптации к требованиям ЕС, то следует отметить, что решающие достижения в области гарантирования политических прав, прав национальных меньшинств и организации демократических выборов могут быть обеспечены в течение относительно короткого периода.

Большего времени требует достижение экономического роста. Долгосрочный рост зависит от структурных реформ, осуществить которые сложнее, чем регулирование инфляции или макроэкономическая стабилизация каким-либо другим способом, поскольку структурные реформы связаны с политическими. Последовательность адаптации во времени должна быть тщательно выверенной, здесь нельзя избежать компромиссов, в противном случае страны будут брать на себя обязательства, которые не смогут выполнить, или будут выполнять их ценой потери стабильности.

Опыт интеграции и прогноз на будущее

Очевидны трудности прогнозирования последствий вступления в ЕС для стран ЦВЕ как периферийных по отношению к уже интегрированной обширной зоне. С одной стороны, интеграция несет с собой возможности более эффективного использования сравнительных преимуществ отдельных стран. Благодаря более высокой норме прибыли в странах с низкими доходами и привлечению в них дополнительного капитала произойдет выравнивание в распределении ресурсов в расширенной зоне интеграции, что приведет к сокращению разрыва между ними и странами с более высокими доходами.

С другой стороны, более высокий уровень концентрации производства и экономии на масштабах может дать дополнительные преимущества в привлечении ресурсов основным странам, тогда как страны периферии испытают дальнейшее падение инвестиционной привлекательности, что вызовет расслоение в уровне доходов.

Таким образом, значительный кумулятивный эффект может зависеть от случайных факторов или незначительных различий в условиях интегрируемых стран, которые могут, например, повлиять на выбор ТНК той или иной страны как объекта для прямых капиталовложений.

Нет сомнения, что в долгосрочной перспективе вступление в ЕС принесет выгоды странам-претендентам. Вопрос во временных рамках возникновения затрат и выгод с учетом кратко- и среднесрочной перспективы.

Возможно ли отрицательное влияние вступления в ЕС на экономику страны? Пример Греции подтверждает, что присоединение к ЕС не несет с собой автоматических выгод.

При определенных политических условиях страны ЦВЕ не столь заинтересованы в детальном анализе экономических издержек и выгод и могут демонстрировать готовность к вступлению в ЕС любой ценой. Поскольку цель стран-соискателей состоит в как можно более полном их сближении с практикой регулирования и правовыми нормами ЕС, министерства и другие органы, ответственные за анализ, на деле проявляют безразличие к его методам.

Подобный недостаток имеет место и со стороны ЕС, который не заинтересован в исследовании политических и социальных последствий отсрочки вступления первой группы этих стран с 2002 г. на более позднее время. Незнание потенциальных выгод и потерь создает опасность, что потерь будет больше, чем могло бы быть.

Подходы к экологическим
требованиям ЕС

Экологические требования представляют наиболее трудный аспект переговоров о вступлении в ЕС. Это объясняется рядом правовых, институциональных, финансовых проблем, связанных с введением и соблюдением экологических стандартов ЕС в рассматриваемых странах. Так, в Чешской Республике общая сумма затрат, необходимых для выполнения экологических требований ЕС, оценивается в 1-1,5 млрд долл. На протяжении пяти лет страна расходовала на эти цели 2,5-3% ВВП, но все еще не может рассчитывать на полное соблюдение требований ко времени вступления в ЕС, главным образом по финансовым причинам.

Согласно оценке Европейской комиссии, наибольшие трудности вызывает решение проблем в области охраны водной и воздушной среды, уничтожения отходов и ядерной безопасности.

В большинстве стран ЦВЕ экологические стандарты существовали и при старой системе, и зачастую даже более строгие, чем в странах ЕС. Однако в большинстве случаев они оставались лишь декларацией. Отношение к природоохранному регулированию отражает общую правовую ситуацию, характерную для старой системы, и является значительным препятствием для вступления в ЕС. Проблема заключается в убеждении и обучении населения соблюдению законодательных норм.

Европейская комиссия рассчитывает, что страны-кандидаты продуктивно используют предоставляемый им переходный период, в течение которого экологические требования могут быть ослаблены. Им рекомендуется разработать программы мероприятий для достижения планируемых показателей на момент присоединения к ЕС и начать разработку экологических проектов как можно раньше.

Согласно оценкам, общая сумма требуемых экологических инвестиций для 10 стран- кандидатов составляет от 108 до 122 млрд экю. При этом 1/3 этой суммы приходится на Польшу. Отраслевая структура распределения расходов примерно такова: по 40% приходится на меры по экологии водных ресурсов и воздушной среды, 20% – на меры в области экологии отходов.

ЕС не намерен оплачивать расходы на свое расширение по всем аспектам, в том числе экологическим. Основную тяжесть предстоит вынести самим странам-претендентам, которые должны мобилизовать финансовые ресурсы из всех возможных источников. Поддержка комиссии может играть лишь роль катализатора.

C 1990 по 1996 г. странам с переходной экономикой предоставлено 6,6 млрд экю, из которых 8% предназначалось на решение проблем экологии и ядерной безопасности. В последующие годы эта программа переориентирована непосредственно на расширение ЕС. С 2000 г. начинает действовать новая программа (ISPA), объем средств которой составит 1 млрд экю ежегодно для всех стран-кандидатов. Эта сумма будет распределяться в равной пропорции на транспорт и экологию.

Отмечено, чем беднее страна, тем обременительнее для нее соблюдение единых экологических требований. ЕС сможет обеспечить своей поддержкой в форме грантов лишь 5-15% средств, необходимых для достижения требуемых стандартов. Тем не менее имеется много различных вариантов доступа к иностранным финансовым источникам, хотя и не в форме грантов.

Присоединение к Европейскому экономическому и валютному союзу

Азиатский валютный кризис и последующие волны нестабильности, российский кризис августа 1998 г. и другие события на мировых финансовых рынках сказались на финансовых рынках стран ЦВЕ и их стратегии вступления в ЕС. Интерес представляют характер защиты стран ЦВЕ от кризиса в России – существенная переориентация экспорта на Запад, большая изобретательность в организации сложных бартерных сделок с российскими партнерами, укрепление налоговой и бюджетной дисциплины.

Страны ЦВЕ нуждаются в изменении кредитно-денежной политики, придании ей большей стабильности и направленности в будущее. Отдаление стран ЦВЕ от России во многом объясняется их статусом кандидатов на вступление в ЕС, определяющим их нацеленность на проведение структурных реформ, тогда как в России подобные стимулы отсутствуют.

Немаловажным представляется вопрос о мерах по минимизации затрат на расширение ЕС со стороны как ЕС, так и стран-кандидатов в ответ на нестабильность финансовых рынков и экономический кризис в России. На первое место ставится скорейшее проведение институциональных реформ в сфере финансовых рынков. С точки зрения сокращения расходов наилучшее решение дает открытость рынков капитала и допуск конкуренции со стороны более эффективных иностранных финансовых учреждений, а не контроль за движением капиталов.

Другая задача – осуществление более прозрачной и надежной кредитно-денежной и бюджетной политики. Чтобы смягчить внешнее шоковое воздействие и минимизировать влияние информационной асимметрии на финансовую систему, кредитно-денежная политика должна быть ориентирована на перспективу.

Что касается валютной политики, то лучшим вариантом является плавающий валютный курс.

Существуют различия в режимах валютных курсов стран Центральной Европы от фиксированных по типу валютного совета (Болгария, Литва, Эстония) до плавающего (Словения). Участие в Европейском экономическом и валютном союзе означает движение к постоянно фиксированному курсу, тогда как экономические факторы заставляют многие страны двигаться в противоположном направлении. Такие же противоположные тенденции отмечаются и в отношении контроля за движением капиталов.

Теоретически издержки и выгоды присоединения к Европейскому экономическому и валютному союзу для новых членов хорошо известны по опыту уже присоединившихся стран. Они лишатся возможности проводить собственную кредитно-денежную политику, которая, однако, фактически уже ограничена в результате открытости стран для потоков капитала.

При анализе оптимальных сроков присоединения к Европейскому экономическому и валютному союзу следует учитывать не только кредитно-денежные аспекты, но прежде всего реальную реструктуризацию. Доверие означает снижение инфляции в долгосрочном аспекте до уровня западноевропейских стран. Все зависит от хода реформ. Так, если Польша хочет присоединиться к ЕС к 2005 г., она должна представить план, направленный на прекращение практики кредитования убыточных предприятий, а политики должны иметь смелость объяснить эту меру общественности. Несмотря на политическую остроту такого пути, только он дает возможность решить проблемы.

Трансферты ЕС и их использование

Основным инструментом финансовой поддержки ЕС являются структурные фонды. Согласно планам Европейской комиссии в 2000-2006 гг. они возрастут до 275 млрд экю (в ценах 1997 г.) по сравнению с 200 млрд экю в 1993-1999 гг. Прирост составит 75 млрд экю, из которых 45 млрд резервируются для новых членов ЕС. В эту сумму включается помощь странам в период их подготовки к вступлению в ЕС в размере 7 млрд экю, рассчитанных на 7-летний период (по 1 млрд в год).

Кроме структурных фондов финансирование осуществляется через различные программы. Общий размер финансовой помощи странам в подготовительный период составит 3 млрд экю в год. Из них примерно 500 млн экю в год предназначены на сельскохозяйственные программы. Эта помощь будет постепенно возрастать и достигнет 2,5 млрд экю после вступления страны в ЕС.

Один из уроков, полученных на основе опыта финансирования за счет структурных фондов и “фонда сплочения” (Cohesion Fund), в том, что затраты должны иметь целевую направленность на решение конкретных экономических проблем. Их задача – не только смягчение последствий промышленного спада и подготовка к вхождению в зону единой валюты, но и помощь в создании инфраструктуры и охране окружающей среды. Именно в этом ЕС видит финансовую поддержку в подготовительный период. Однако условием ее предоставления является достижение определенных результатов. Поэтому ЕС будет осуществлять мониторинг и прекращать финансирование, если страна по собственной вине не показывает должных результатов. Такая ситуация сложилась в Польше в 1997 г., когда финансирование по программе Phare (помощь реформам в Польше и Венгрии) было прекращено из-за отсутствия достаточного числа качественных проектов. Это было тяжелым ударом для польского правительства, однако оно смогло успешно справиться с проблемой.

Эффективность использования предоставляемых средств с точки зрения главных целей достигается ускоренным выравниванием уровня реального ВВП на душу населения, ростом показателей общей факторной производительности и привлечением частных инвестиций. При этом нельзя забывать интересы стран-доноров (т.е. стран, взносы которых в бюджет ЕС превышают получаемые из него средства), предоставляющих средства не из солидарности, а из желания ускорить сближение стран-получателей.

Крупномасштабные финансовые трансферты могут иметь нежелательные, отрицательные последствия, если не учитывать специфические особенности стран, в том числе степень гибкости их рынков труда. Так, в Испании и Португалии после вступления в ЕС приток средств сопровождался политикой правительств, способствовавшей расширению денежной массы, что привело к сильному инфляционному давлению, а в Испании даже к частичной деиндустриализации экономики. В Ирландии, получавшей тот же объем средств структурных фондов по отношению к ВВП, что и Португалия, этого не произошло благодаря бюджетной политике, направленной на сдерживание роста денежной массы.

Издержки и выгоды
в области сельского хозяйства

Общая сельскохозяйственная политика ЕС (ОСП) с самого начала подвергалась критике. Из общего объема финансовых средств, предоставляемых в 60-х годах из фондов ОСП, 2/3 предназначались на поддержание рыночных цен на сельскохозяйственную продукцию, однако в действительности на эти цели уходило 95% средств, и только около 5% шли на структурное развитие сельскохозяйственного сектора.

В 80-е годы поддержка сельского хозяйства в странах ЦВЕ отличалась высоким уровнем. Однако в результате политики трансформации и рыночной переориентации экономики эта поддержка стремительно сокращалась, приближаясь к нулю.

В конце 90-х годов все виды прямой и косвенной поддержки сельского хозяйства в странах ЦВЕ были уже значительно ниже, чем в странах ЕС. Программы ОСП составляют 50% бюджета ЕС (в 2006 г. должны составить 45%), причем они предназначены для сектора экономики, который производит менее 2% ВВП. И это только прямая помощь производителям, не считая косвенной поддержки через субсидирование потребления. В условиях присоединения стран ЦВЕ к ЕС должны быть увеличены размеры этой помощи примерно до уровня 1988 г., что было бы полной переориентацией теперешней рыночной политики этих стран.

Рациональна ли такая перспектива? Существуют два принципиальных механизма распределения ресурсов – свободного рынка и централизованной политики, каждый из которых обладает своей логикой. Но сельскохозяйственная политика ЕС не является ни тем, ни другим, она не имеет рациональной основы и отражает только силу влияния различных сельскохозяйственных лобби (производителей молока, мяса, зерновой продукции и т.д.).

Для стран ЦВЕ такой уровень поддержки представляется совершенно нелогичным с учетом их исторических и природных условий. ОСП не обеспечивает прозрачности, эффективности, социальной справедливости и устойчивости развития сельскохозяйственного производства. Было бы нецелесообразным для стран ЦВЕ принятие данных условий вступления в ЕС и поддержание доходов в сельскохозяйственном секторе за счет искажения цен, ведущего к отсрочке его структурной перестройки. Более того, вступление стран ЦВЕ в ЕС при этих обстоятельствах значительно усилит депрессивное и дестабилизирующее влияние ОСП на мировые рынки.

Оценка расширения ЕС
на базе математического моделирования

Аккумулированные затраты на расширение ЕС в 2000-2006 гг. составят 80 млрд евро, в том числе 16 млрд евро на общую сельскохозяйственную политику, 47 млрд евро на финансирование через структурные фонды и остаток на административные нужды и внешние и внутренние политические мероприятия. Платежи новых стран в бюджет ЕС ограничены максимальной величиной в 1,27% ВВП, а их стандартная величина составляет 1,15% ВВП. Вычитание соответствующих сумм платежей из общей суммы затрат дает величину чистых затрат за указанный период, равную 60 млрд евро, а деление на прогнозируемый объем ВВП 15 стран ЕС за тот же период дает величину чистых затрат ЕС в среднем в 0,15-0,2% ВВП.

Оценка выгод требует использования модели, в идеале учитывающей ряд факторов, вытекающих из теории интеграции, в том числе эффект расширения торговли, эффект единого рынка (увеличение экономии на масштабе производства и разнообразия ассортимента продукции), фактор несовершенной (монополистической) конкуренции, эффект привлечения инвестиций и накопления капитала, ведущий к росту ВВП в долгосрочной перспективе, эффект специализации между центром и периферией, представляющий опасность для вступающих стран в случае недостаточно высоких темпов сближения их уровня развития, эффект асимметричной либерализации торговли, последствия свободного движения рабочей силы, капиталов и т.д.

Обобщая результаты некоторых моделей, можно показать снижение торговых издержек за счет ликвидации тарифных и нетарифных барьеров, рационализации производственных процессов, расширения номенклатуры продукции.

Согласно одному сценарию результат выражается только в сокращении торговых издержек, что ведет к росту реальных доходов в 7 странах ЦВЕ на 1,5% и 15 странах ЕС на 0,2%. Другой сценарий отражает эффект роста инвестиций и накопления капитала и дает рост реального дохода в 7 странах ЦВЕ на 18,8% при том же прогнозе для 15 стран ЕС.

Согласно расчетам, в чистом выигрыше окажутся самые богатые страны ЕС и страны, уже имеющие наибольший торговый оборот с восточными соседями, в проигрыше – страны, позже других вступившие в ЕС и находящиеся в стадии сплочения.

Целесообразно провести грань между процессами трансформации экономики и вступления в ЕС, которые переплетаются по многим направлениям. Следует отделить издержки и выгоды вступления, в том числе подготовительного периода, от издержек и выгод трансформации. Трудность усугубляется тем, что с точки зрения государственной политики очень важно получить не сводные данные, а оценки по конкретным секторам экономики. Необходимо также различать краткосрочные и долгосрочные эффекты. Страна, завершившая трансформацию экономики и полностью подготовившая себя к вступлению в ЕС, ощутит все издержки и выгоды до и в момент вступления, а страна, откладывающая те или иные решения, задержит часть из них на период после вступления.

Принятие в ЕС некоторых стран, еще не подготовленных к этому, вынудит осуществление трансфертов средств и других программ, но такое расширение необходимо, чтобы справиться с последствиями глобальной конкуренции. “Расширение Европы” (и предшествовавшее ему воссоединение Германии) имеет огромное историческое значение, по сравнению с которым различные расчеты экономических издержек и выгод этого процесса бледнеют.

Дискуссия на семинаре показала существенный недостаток прозрачности работы Европейской комиссии, как и многих других организаций. Это особенно касается информирования общественности о происходящем. Мы еще мало знаем о некоторых аспектах затрат и выгод вступления в ЕС. Более того, эксперты должны выработать свои предложения правительствам относительно затрат. Недостаточно ясны принципы определения краткосрочных и долгосрочных целей, выдвигаемых странам Европейской комиссией. С точки зрения приоритетов необходимо соблюсти баланс между обеспечением устойчивой стабильности их все еще хрупких экономик и проведением структурных реформ, требуемых для вступления в ЕС.

Обзор подготовил
Е.Кошечкин
редактор-консультант