Из истории управления

Земство как форма управления делами общества и государства

ВАЛЕРИЙ КОРОБЕЙНИКОВ
доктор философских наук, профессор,
директор Института регионального законодательства
(Россия)

• Земство – российский вариант государственного управления
и местного самоуправления
• Основные принципы земского управления могут успешно применяться
и сегодня
• Надо соединить народовластие со специализацией управленческого труда

Когда почти полтора века назад император Александр II решился на отмену крепостного права в России, он понимал, что этот шаг должен быть поддержан реформированием всей общественной жизни страны, прежде всего поощрением подданных к более активному участию в решении дел на местном уровне. Именно поэтому неотъемлемым элементом эпохи великих реформ в России стало введение обновленного земства – российского варианта государственного управления и местного самоуправления, традиции которого уходят вглубь истории страны.

Зарождение земства

Земское управление начало складываться в середине XVI в. До Ивана Грозного управление на местах строилось путем назначения в конкретные территории (области) наместников, а в волости – волостелей. В ходе проведенной земской реформы власть была передана представителям сословий, выбранным из числа местного населения, – губным старостам в уездах развитого феодального землевладения, земским старостам в местах проживания крестьян и посадских людей¹.

Тогда земство получило распространение в основном на территориях черносошных крестьян и посадских городов. На остальной части России наместничество было заменено воеводским управлением. Как видим, земская реформа Ивана Грозного направлена прежде всего на развитие элементов местного самоуправления.

В дальнейшем земские принципы формирования властных структур перенесены и на органы государственного управления. В стране возникли общенациональные сословно-представительные учреждения – Земские соборы. Так, в начале XVII в., в годы массовых народных движений, польской и шведской интервенций созывается “Совет всея земли”. Его продолжением, по существу, стал Земский собор 1613 г., избравший на престол первого Романова – Михаила Федоровича.

В этом событии, на мой взгляд, отразился исконный (восходящий еще к Новгородскому и Псковскому вече) принцип русского народовластия – правителя приглашало на власть собрание представителей различных слоев народа. Кстати, основатель династии Романовых осознавал свою зависимость от земских соборов. Неслучайно, именно в его царствование они созывались часто. В XVII в. земские соборы состояли из большого числа выборных людей с мест (как писали тогда: “из городов всякие выборные люди”, “дети боярские всех городов”, “торговые люди всех городов” и т.д.). Но созывались и соборы, на которых были представлены только находившиеся в Москве служилые и посадские люди.

Представительство различных слоев населения в значительной мере зависело от степени экстренности созыва земского собора и характера вопросов, выносившихся на их обсуждение. Содержание работы и причины созыва земских соборов были разнообразны. На их заседаниях обсуждались важнейшие государственные проблемы – утверждение на престоле или избрание царя, время правления и формы работы различных органов власти, введение новых налогов или изменение прежних. К их компетенции относились и вопросы внешней политики, особенно в связи с опасностью войны, необходимостью собрать войско и средства для его содержания.

К концу XVII в. деятельность соборов как органов государственного управления отмирает. Это связано с утверждением абсолютизма и удовлетворением требований дворянства и части посадских людей, получивших права и льготы от царской власти. На смену земским соборам приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа.

Второй приход земства

Александр II, освободив крестьян от крепостной зависимости, решил возродить земство в новой форме – только как институт местного всесословного самоуправления. В его указе Правительствующему Сенату от 1-го января 1864г. читаем: “Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от оного лиц (выделено мной – В.К.), Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных Нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений”.

Положение земских учреждений в системе государственного устройства было весьма ограниченным. Введенные реформой 1864 г. лишь на уровне губерний и уездов, они не имели как низшей земской единицы на уровне волости, так и центрального общеземского представительства. Современники называли земство “зданием без фундамента и крыши”. Это противоречие земцы стремились разрешить политическим путем, что и предопределило характер конституционных выступлений русских либералов в конце XIX – начале XX вв.

Особого подъема эти выступления достигли в эпоху “диктатуры сердца” графа М.Г. Лорис-Меликова, который в период террористической деятельности народовольцев в 1880 г. сначала был назначен начальником специальной Верховной распорядительной комиссии, а затем и министром внутренних дел. Политика Лорис-Меликова заключалась в сочетании репрессий по отношению к революционерам с частичными уступками либеральной общественности. Им разработан план государственных преобразований, в основном одобренный императором Александром II, который предусматривал привлечение незначительного количества земских представителей к работе в подготовительных комиссиях и, предположительно, к участию в деятельности высшего законосовещательного учреждения России – Государственного совета.

Обращение Лорис-Меликова к обществу “за содействием” вызвало поток записок на его имя, в которых земские деятели высказывали предложения по перестройке системы государственных учреждений. В них содержалась мысль и о своеобразном возрождении полномочий земских соборов. Так, гласный (т.е. депутат) Пермского земства В. В. Ковалевский выдвинул идею земского совета как общероссийского выборного учреждения, в состав которого было бы включено 70 представителей от 35 губерний и примерно 25 представителей от городов. Он, в частности, писал: “Для того чтобы придать земству и городскому населению ту опору и то значение, при коих правительство могло бы ожидать от них действительной пользы, необходимо ввести в государственный строй именно то звено, которого недостает в нем в настоящее время, а именно, Земский Совет”. (См. Река Времен. М., 1995, С. 82-84).

После убийства Александра II (март 1881 г.) подобные проекты были отвергнуты. Более того, правительство стало бдительно следить за тем, чтобы земцы не создавали никаких общероссийских учреждений, им запрещалось проводить мероприятия на национальном уровне. Но жизнь брала свое. Общественное недовольство и, наконец, русско-японская война 1904 – 1905 гг. заставили правительство пойти на уступки.

Осенью 1904 г. власти разрешили земцам устраивать совещания. Это позволило созвать Петербургский общеземский съезд, в котором приняло участие более 100 делегатов от 33 губерний. Съезд выработал программу политических реформ – создание органа народного представительства с законодательными правами, введение гражданских свобод, равноправия сословий и расширение круга деятельности местного самоуправления.

Земцы стали участвовать в практической деятельности на общенациональном уровне. Так, в феврале 1905 г. исполнявший обязанности председателя российского Красного Креста граф И.И. Воронцов-Дашков обратился с воззванием к земствам и городским думам о помощи Красному Кресту. Около 20 земств изъявили готовность оказать такую помощь, но при условии объединенной работы в общеземской организации. Их условие было принято, и русское общество в лице земцев сделало немало для организации врачебных и продовольственных отрядов, выдвижных лазаретов и пунктов питания.

С началом первой мировой войны создана общероссийская организация – Всероссийский земский союз. Он объединился с Всероссийским союзом городов в организацию “Земгор”, которую возглавил бывший председатель Тульской губернской земской управы и будущий глава двух первых кабинетов Временного правительства князь Г.Е. Львов. Комитеты “Земгора” учреждали госпитали, формировали санитарные поезда, заготавливали лекарства, обучали медицинский персонал, а затем взялись и за мобилизацию кустарной промышленности на нужды фронта.

Объединенные земства сыграли огромную роль не только как хозяйственные и административные органы, но и как центры общественного движения. Уже сам принцип самоуправления, положенный в основу земств, определил их позицию. Земства наряду с прессой и университетами стали одним из главных плацдармов либеральной демократии в России.

Звездный час земств пробил после февраля 1917 г. Сформированное тогда Временное правительство сразу же сделало ставку на земство, рассматривая его как опору при переустройстве государственной системы. Председатели губернских и уездных земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Земства были распространены на новые территории. Летом 1917 г. введено долгожданное волостное земство. Проведены перевыборы в земства всех уровней на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Среди гласных нового призыва тон стала задавать демократическая интеллигенция, выходцы из “третьего элемента”², оттеснившие на второй план прежних земских деятелей. На волостные земства возлагалась важнейшая политическая функция – подготовка выборов во Всероссийское Учредительное собрание.

Час расцвета был недолог. На сцену выступал их грозный конкурент – Советы. В отличие от земств они избирались не всем населением, а лишь “трудовым народом”. После падения Временного правительства представители местного самоуправления пытались организовать отпор большевикам. В губерниях и уездах земства объявили себя единственными органами государственной власти, рассылали своих полномочных представителей в различные местные учреждения, добивались ликвидации Советов. При этом земства подчеркивали, что являются единственно законными учреждениями, поскольку в отличие от Советов созданы на основе всеобщих выборов.

Однако победа осталась за Советами. Тяжким ударом по земству стал разгон большевиками в январе 1918 г. центрального демократического органа – Учредительного собрания. В январе – феврале 1918 г. ликвидировано большинство губернских, в феврале – марте – многие уездные земства. К июлю 1918 г. с земством было покончено³.

Современная Россия и земство

В России происходит глубокая трансформация государства и общества, и многие земские идеи дают новые всходы. Всякое освобождение народа – будь то отмена крепостного права, крах коммунистического тоталитаризма или ликвидация какой-либо другой формы подавления инициативы людей – требует оживления народовластия в его исходном пункте, в местном самоуправлении, которое в своих примитивных проявлениях гораздо старше государства.

С этой точки зрения, реформа местного самоуправления, во-первых, объективно необходима, а во-вторых, должна учитывать бесценный национальный опыт России. И неслучайно в последнее время в стране возрос интерес к деятельности земства. Одним из первых на потенциал земства обратил внимание А.Солженицын в брошюре “Как нам обустроить Россию?”, опубликованной в июле 1990 г.

Действительно, основные принципы земского управления оказались весьма жизнестойкими и могут успешно применяться и сегодня. О каких же принципах и формах деятельности земства идет речь?

При Александре II земство основывалось на участии населения в решении местных дел, выборности органов управления, ориентации на хозяйственную деятельность. Бюджет земств складывался по большей части из налогов на недвижимость, прежде всего на землю. Двигателем земской активности был не только и даже не столько материальный фактор, сколько бескорыстный энтузиазм местных функционеров, рядовых тружеников из числа “третьего элемента”, получивших возможность действовать самостоятельно исходя из сложившихся условий.

Конечно же, земство в том виде, каким оно было до 1917 г., в сегодняшний день перенести невозможно. Но основные принципы можно и должно использовать. Возьмем, к примеру, выборы в земские собрания. Сейчас у нас нет сословий, но есть социальные группы, различные категории населения, которые имеют свои специфические интересы. По моему мнению, в земские собрания следует избирать наиболее авторитетных представителей основных социально-профессиональных групп, проживающих на той или иной территории, – рабочих, служащих, интеллигенции, предпринимателей, крестьянства, пенсионеров, молодежи (кстати, данный принцип использовался и при формировании Советов народных депутатов, особенно на местном уровне). Это должны быть лица, уважаемые в своей среде и заинтересованные трудиться на благо близких им по духу избирателей. Таким составом земское собрание сможет не только компетентно определять приоритеты в развитии территории, но и обеспечивать действенный контроль над расходованием средств местной администрацией. Кроме того, в условиях отсутствия на местном уровне структурных подразделений политических партий земство способно стимулировать гражданскую активность населения.

Белгородский опыт

Одной из первых в возрождении земства в современных условиях стала Белгородская область, глава администрации которой Е.Савченко является сопредседателем Российского земского движения. При этом был использован управленческий опыт как советского периода, так и наших дней. Здесь земство рассматривается как форма самоорганизации людей, благодаря которой формируются чувство собственного достоинства и такие понятия, как трудолюбие, общинность, патриотизм, гражданственность, т.е. то, на чем зиждется благополучие общества.

В августе 1996 г. губернатор Белгородской области подписал постановление “О земских собраниях сельских поселений (округов) Белгородской области”. Кроме того, в результате совместной работы администрации области, областной Думы и Института проблем самоуправления Российского земского движения в качестве нормативной базы при формировании земских органов самоуправления подготовлены два документа – “Положение о земском (территориальном) общественном самоуправлении сельского округа (поселка) Белгородской области” и “Положение о выборах в Земское собрание сельского округа (поселка)”. Они легли в основу Положения о Земском собрании, принятого представительными органами местного самоуправления районов.

Несмотря на то что вышеназванные документы подготовлены для Белгородской области, многие их положения вполне приемлемы в качестве нормативной базы для сельского округа или поселка любого региона Российской Федерации, так как разработаны с учетом положений Конституции и федерального закона “Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Важную роль в формировании органов территориального общественного самоуправления играет и областной закон “О собраниях (сходах) граждан”, регулирующий порядок осуществления собраниями граждан полномочий представительных органов общественного самоуправления на данной территории. В соответствии с этим законом во всех сельских округах и городах Грайвороне, Короче и Новом Осколе в сентябре – ноябре 1996 г. состоялись конференции, собрания и сходы граждан, на которых сформировано около 400 земских собраний.

Можно подвести первые итоги их работы. Во-первых, членами земских собраний население избрало достойных представителей культуры, образования, здравоохранения и общественных организаций. Не остались в стороне и пенсионеры, рабочие сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий, хозяйственные руководители.

Во-вторых, депутаты многих районных советов совместно с членами земских собраний творчески подошли к определению полномочий последних. Так, в Белгородском районе глава администрации сельского округа назначается только по согласованию с земским собранием, а в Губкинском районе все решения земского собрания в пределах своей компетенции носят обязательный характер для сельских администраций.

В-третьих, большинство земских собраний незамедлительно приступили к рассмотрению и решению наиболее важных вопросов местного значения – газификации и благоустройства территорий, принятия бюджетов, социальной поддержки малообеспеченных семей, восстановления культурного наследия.

Интересно, как оценивают первые результаты Белгородской “земской реформы” те, кому население доверило возглавить земские собрания. В частности, в Новосадовском сельском округе Белгородского района председателем земского собрания избрана М.Мищенко, агроном по образованию, девять лет до этого возглавлявшая сельскую администрацию. Она говорит, что о земской форме самоуправлении в народе сохранилась добрая память. Старожилы с благодарностью вспоминают и о земской школе и о земских врачах. На собраниях и сходах люди с большим интересом высказывали мнение по всем волнующим их вопросам. Никто не хочет стоять в стороне. Инициатива и желание работать есть, следовательно, будут и результаты. Тем более что все ведь делается на своей земле, для себя и для своих детей. В этом и есть суть земства.

Основными направлениями работы земских собраний в Белгородской области за прошедший период были:

дальнейшее развитие местного самоуправления, основанного на принципах народовластия и земских традициях;

становление финансово-экономических основ земского самоуправления;

взаимодействие с областной Думой и органами местного самоуправления по разработке законодательных актов, способствующих укреплению прав органов территориального общественного самоуправления;

изучение и обобщение опыта работы земских собраний, земских школ, учреждений культуры, здравоохранения, подвижников земства;

методическое и информационное обеспечение активистов земского движения, организация публикаций в СМИ об их деятельности и т.д.

Трехлетний опыт работы белгородцев показал, что земская модель наиболее удачно и безболезненно вписалась в структуру территориального управления на уровне сельского поселения. Земские собрания избраны и функционируют во всех 333 сельских округах области, в 21 поселке и трех городах – районных центрах области.

Важным фактором для укрепления финансовой базы земского самоуправления стали принятые в области законы “О продовольственном налоге с сельхозтоваропроизводителей” и “О самофинансировании сельских территорий области”. Эти документы дополняют друг друга, способствуя созданию материальной базы для становления территориального общественного самоуправления. Благодаря им все виды налогов в этой сфере сведены в единый продовольственный налог по четко определенным ставкам, а объектом налогообложения является гектар пашни.

Некоторые нерешенные вопросы

Земство в России всегда отождествлялось с организацией жизни “по правде и совести”, когда справедливость достигается через гармонию интересов всех слоев населения. Наверное, поэтому земская идея присутствует при проведении практически всех российских реформ.

Однако возрождение земства требует решения ряда проблем. Так, земское самоуправление включает в себя элемент соединения народовластия со специализацией управленческого труда. Сейчас идет много разговоров о муниципальной службе, есть и соответствующий проект закона. Его авторы, похоже, стремятся построить муниципальную службу по образу и подобию государственной. А это вряд ли полезно для общества. Ведь появляется опасность государственную бюрократию дополнить произволом чиновничьего аппарата в местном самоуправлении.

И здесь снова хочется обратиться к отечественному историческому опыту. В дореволюционной России городские и земские управы состояли всего из нескольких человек, но зато их дополняли, во-первых, целая система попечительских советов, а во-вторых, многочисленные специалисты – профессионалы в различных сферах жизнеобеспечения населения. Попечительство носило не только официальный характер (попечитель – должностное лицо), но и общественный. Это была забота о нуждах народа по зову сердца, по велению истинной гражданственности. В ней участвовали дворяне, купцы, духовенство, лучшие представители интеллигенции. Так, А.Чехов сообщает в одном из писем своему издателю: “Весной я буду строить новую школу в селе, где попечительствую”.

Замечу, что русское общественное попечительство коренным образом отличается от западного рыночного спонсорства, которое, к сожалению, расцвело пышным цветом в сегодняшней России. Реформа местного (земского) самоуправления в наши дни, на мой взгляд, должна обязательно сопровождаться возрождением общественного попечительства, которое заключалось бы не только в денежной помощи, но и в искренней заботе о благе народном.

Следует подумать и о более эффективном использовании на местном уровне интеллектуального потенциала. Напомню, что развитие земства вызвало появление “третьего элемента” – специалистов-профессионалов, которые своим личным трудом и знанием повышали, говоря современным языком, качество жизни населения – учителей, врачей, агрономов, статистиков, судей и других представителей русской интеллигенции. Сейчас многие из этих категорий стали “бюджетниками”, т.е. находятся на содержании у государства, которое не очень о них заботится. Органы местного самоуправления, получив экономическую базу, могли бы существенно укрепить материальное положение этих специалистов, занятых непосредственным обслуживанием населения. Это, безусловно, повысило бы их социальный престиж и стимулировало их профессиональную отдачу, что способствовало бы укреплению самого местного самоуправления.

***

В настоящее время встает вопрос и об отражении интересов земства на общероссийском уровне. Идея о возрождении Земского собора вряд ли осуществима в условиях парламентаризма. Но формирование парламентско-земской модели государственного управления вполне возможно. Уже есть предложения о создании Совета Федерации Федерального Собрания в составе двух палат – Представителей органов государственной власти и Представителей органов местного самоуправления.

¹Земским старостой, избранным от посадских людей Нижнего Новгорода, был Кузьма Минин, ставший в Смутное время национальным героем России.
²"Первым элементом" именовалась правительственная администрация, “вторым” – выборные земские деятели. “Третий элемент” составляли учителя, медики, ветеринары, статистики и др.