Из истории управления

Роль губернаторов в управлении

СЕРГЕЙ СЕКИРИНСКИЙ
доктор исторических наук
заведующий отделом журнала “Отечественная история” (Россия)

Земли, составлявшие “тело” Российской империи, управлялись по-разному. Находилось место для наместничеств, генерал-губернаторств, автономий, протекторатов. Но основной единицей территориального управления была губерния, и в начале XIX в. Н.М. Карамзин с полным правом мог сказать императору Александру I, что “Россия состоит не из Петербурга и не из Москвы, а из 50 или более частей, называемых губерниями”. Сопроводив эту бесспорную констатацию менее веским утверждением будто “дела пойдут, как должно, если вы найдете в России 50 мужей умных, добросовестных, которые ревностно станут блюсти вверенное каждому из них благо полумиллиона россиян”, историк и политический мыслитель исходил из того, что существующий в реальности корпус губернаторов составляют “большею частью... люди без способностей... или без совести”. В связи с этим он оспаривал не столько необходимость реформ, сколько сделанный правительством выбор их приоритетного направления, предлагая, по существу, начать совершенствование многоступенчатого здания российской государственности не с верхних его этажей, а с губерний.

Карамзин не только указал на одну из главных проблем и трудностей губернского управления – “пестроту и многочисленность” ведомственных начальников, но и, не ограничившись советом добиться сосредоточения местной власти в руках губернаторов, предложил теснее связать начальников губерний с системой центрального управления, возвысить их сан, дав им достоинство сенаторов! Можно сказать, что эта инициатива автора “Записки о древней и новой России” действительно оказалась востребованной на какое-то время в новой России, но не в той, которой он посвятил свой знаменитый политический труд.

Главный же совет “официального историографа”: все же не увлекаясь изобретением новых форм государственной жизни, “искать людей... в особенности для мест губернаторских”, русская власть, и не читая Карамзина, всегда по необходимости исполняла. Тем более что со временем число “вакансий” возросло почти вдвое: к началу XX в. в России насчитывалось около 100 губерний. Да и подданные империи в большинстве своем прежде всего интересовались тем, кого им назначат начальником губернии. Не случайно, именно губернатор оказался и наиболее часто встречающимся представителем высшей российской бюрократии в произведениях русских беллетристов, ибо, как заметил А.Ф. Писемский, “... всякая губерния у нас имеет свою собственную политику, не имеющую, конечно, никакой связи с той, которая печатается в ”Debats", “Siecle” и “Times”. Нам решительно все равно, кто царствует во Франции – Филипп или Наполеон, английскую королеву хоть замуж выдавайте за турецкого султана, только чтоб рекрутского набору не было. Но зато очень чувствительно и близко нашему сердцу, кто нами заведывает, кто губернатор наш”.

Губернаторов назначал по представлению министра внутренних дел император. В помощники определялся вице-губернатор, исполнявший роль руководителя его аппарата – губернского правления.

Ясные критерии отбора лиц на должности губернаторов и вице-губернаторов в законодательстве не были сформулированы. Существовал институт кандидатов в губернаторы, которых министр внутренних дел мог использовать для ревизии местных учреждений, одновременно проверяя и способности самих претендентов на губернаторское кресло. Учитывались личные ходатайства соискателей и, конечно, рекомендации влиятельных лиц. Важную роль играло наличие классного чина: должности вице-губернатора обычно соответствовал V класс Табеля о рангах, губернатора – IV класс (действительный статский советник на гражданской службе, генерал-майор на военной). Поскольку законом допускалось назначение на должность двумя чинами ниже ее класса, постольку исполняющим обязанности вице-губернатора мог быть назначен даже чиновник VIII класса. А это открывало путь в вице-губернаторский корпус выпускникам университетов со степенью доктора наук, при поступлении на гражданскую службу имевшим право на чин VIII класса. Образовательный уровень претендентов также играл определенную роль при назначении главных должностных лиц губернии. По данным историка М.М. Шумилова, если в 1853 г. только 9 из 48 губернаторов имели высшее образование, то в 1879 г. – уже 31 из 61.

Постепенно сложился ряд правил, регулировавших до известной степени губернаторские и вице-губернаторские назначения. С одной стороны, претенденты на высшие губернские посты должны были обладать доходными поместьями или другими источниками материальной состоятельности, с другой стороны, на высшие должности в губерниях старались не назначать лиц, имевших в них поместья или ранее служивших там по выборам, либо в коронном ведомстве. Оба эти условия призваны ограничить возможности должностных злоупотреблений.

Жалованье губернатора в 60-70-е годы XIX в. составляло в совокупности около 5,5 тыс. руб. в год, хотя начальники губерний постоянно сетовали на нехватку денежных средств. Вице-губернатор получал менее половины этой суммы. Как правило, губернаторы и как частные землевладельцы были “крупнее”, чем их заместители. В итоге не столько личные и деловые качества начальников губерний, сколько их экономическая независимость стала главной отличительной чертой всего губернаторского корпуса.

“Второе лицо в государстве”
или “старший приказный в губернии”?

По закону губернатор находился в одинаковой зависимости от всех министров, хотя в действительности он был почти в полном подчинении министра внутренних дел. Да и “главные начальники” других ведомств не без зависти и опаски видели в губернаторах именно чиновников МВД, руководители которого часто метили в первенствующие министры. Тем более что официально губернатор считался “хозяином губернии” и главой всей местной администрации. Патриархальное же сознание наделяло его еще большим весом, почитая вторым лицом в государстве вслед за монархом. “Губернаторы – вспоминал Н.С. Лесков о дореформенной поре, – сидели в своих центрах, как царьки: доступ к ним был труден, и предстояние им ”сопряжено со страхом“; они всем норовили говорить ”ты“, все им кланялись в пояс, а иные, по усердию, даже земно... Тогда губернаторы ездили ”страшно“, а встречали их ”притрепетно””.

Рассказывая об одном из таких старых орловских губернаторов, Лесков заметил, что любимая им “лихая езда как на пожар” тогда была в моде, нравилась обывателям, заезжим “мужикам” и вообще считалась необходимым признаком “твердой власти”.

На деле же могущество российского губернатора было более призрачным, чем реальным. Тот же Лесков вывел в романе “Захудалый род” фигуру богатой русской княгини, в усадьбе которой, пользовавшейся своеобразным “иммунитетом”, находили защиту и полную неприкосновенность даже лица, разыскиваемые полицией, а сам начальник губернии был для княгини лишь “старшим приказным в губернии”, следовательно, “приказным до него было и дело, а ей никакого: вежлив он к ней и хорош для других, она его примет в дом, а нет, так она его и знать не хочет”.

В прямом подчинении у губернатора находилась только местная полиция, а также ряд других исполнительных органов по ведомству МВД. Но в отношении чинов и учреждений по линии других министерств он не имел такой власти. Руководство ими осуществлялось непосредственно из столицы. Об этом и ведет речь в романе Писемского “Тысяча душ” (1858 г.) губернатор Базарьев, обращаясь к новому вице-губернатору Калиновичу: “В сущности все мы здесь сидим как отдельные герцогства. Это вот, например, палата государственных имуществ... это палата финансовая... там юстиция... удел и, наконец, ваше губернское правление со своими исправниками, городничими – и очень понятно, по самому простому естественному течению дел, что никому из всех этих ведомств не понравится, когда другое заедет к нему и начнет умничать... Значит, пускай делал бы каждый свое, так этого нет, – губернатору говорят: ты начальник, хозяин губернии”.

Характерен и ответ Базарьева на прямой вопрос своего помощника – “Каковы здесь чиновники, ваше превосходительство?.. – Хороши... по крайней мере по моему собственно ведомству я старался организовать, сколько возможно, почище, и собственно к своим чиновникам я строг”.

В роли посредника

Начальник губернии не имел права издавать новые постановления или изменять действовавшие, а должен был служить только их “исполнителем и оберегателем”. В круг его обязанностей входило и пресечение всякого рода отклонений от принятой морали: мотовства, распутства, азартных игр и других форм неподобающего поведения. Широкие охранные функции губернатора переплетались с хозяйственными, медицинскими, благотворительными. Губернатор надзирал за тем, чтобы продовольствие всегда было в свободной продаже, а цены на хлеб не взвинчивались со спекулятивными целями. Он принимал меры к развитию местной промышленности и торговли, боролся с эпидемическими заболеваниями, ревизовал богадельни и приюты. Все это находило порой преувеличенный отклик в общественном мнении, готовом возлагать именно на губернатора последнюю надежду в восстановлении прав даже, скажем, какого-нибудь не слишком удачливого автора частных периодических изданий, оскорбленного низкой оплатой своего литературного труда, не говоря уже о правах обманутого и покинутого супруга – апелляция в подобных случаях к начальнику губернии была делом вполне обычным в старой российской практике.

...Вышедших из кабинета Базарьева и Калиновича задержали в приемной просители: “какой-то отставной штабс-капитан,.. приносивший жалобу на бежавшую от него жену, которая вместе с тем похитила и двуспальную их брачную постель, сделанную на собственные его деньги; потом сморщенная, маленькая, с золотушными глазами, старушка, которая как увидела губернатора, так и повалилась ему в ноги, вопия против собственного родного сына, прибившего ее флейтой по голове. Видимо, желая показать новому помощнику свою внимательность в делах службы, генерал довольно подробно расспросил обоих и передал адъютанту письменные их просьбы.

– Удивительно, какая еще грубость нравов! – произнес он, выходя с Калиновичем. – Один бьет старушку-мать, а другому не то больно, что жена убежала, а то, что она перину увезла... И со всем этим надобно как-нибудь ладить“.

Представление о своей едва ли не цивилизаторской миссии во вверенном ему крае сочетается у губернатора Базарьева с четко выраженным стремлением “ладить”, т.е. быть (пусть и небескорыстно, как подчеркивает автор романа) не столько “хозяином” и “начальником”, сколько высшим в губернии посредником и арбитром в отношении как вверенного ему населения, так и действовавших в губернии разнообразных властей...

– “Вы, кажется, ваше превосходительство, умели счастливо поладить со всем этим”, – заметил Калинович в ответ на рассказ о губернской “междоусобице”.

– “Решительно со всеми, сколько только возможно, – подхватил с некоторым торжеством губернатор. – Из-за чего я стану ссориться?.. Для чего? Теперь вот рекрутское присутствие открыло уже свои действия, и не угодно ли будет полюбопытствовать: целые вороха вот тут на столе, вы увидите просьбы от казенных мужиков на разного рода злоупотребления ихнего начальства, и в то же время ничего невозможно сделать, а самому себе повредить можно... Теперь опять этот раскол, – продолжал губернатор гораздо уж тише, – что это такое?.. Конечно,.. кто из подданных русского царя в моем, например, ранге не желает искоренения этого зла? Но надобно знать, кого преследовать. Совратителей, говорят и сейчас же указывают вам на богатого мужика или купца.., но тут, как я полагаю, надобно положить на вески это зло и ту пользу, которую он делает обществу. Я положительно, например, могу сказать, что где бы ни был подобный человек, он всегда благодетель целого околотка: он и хлебца даст взаймы, и деньжонками ссудит, наконец, если есть у него какая-нибудь фабрика, – работу даст... Так я этакими людьми всегда дорожить буду, чтоб там про меня ни говорили”.

Случалось, скажем, из страха перед замаячившими перед ним флигель-адъютантскими аксельбантами губернатор и впрямь выдавал подначальное ему население “на поток и разграбление” представителям могущественных центральных ведомств, но подчас он выступал – “что бы там про него ни говорили” – и в роли своеобразного модератора их излишне жестких, прямолинейных и не сообразующихся с местными условиями требований. И в этом плане реформы 1860-х годов укрепили позиции губернаторов. После отмены питейных откупов, например, они и взяток стали поменьше брать, и о своих губерниях больше думать, сдерживая до известной степени напор акцизных чиновников.

Амплуа светского человека

В отношении к местному “обществу” губернатор выступал в двойственной роли чиновника “с казенным штемпелем на лице” и светского человека. По примеру императорского двора начальники губерний держали салон, где нередко уже губернаторша (а в иных случаях подменявшая ее “дама сердца”) отодвигала на задний план высшее должностное лицо. И все же заметный отпечаток служебной иерархии – отличительная черта светской жизни губернского центра старого николаевского времени. “Бывало, – вспоминал П.Д. Боборыкин новогодние балы в нижегородском дворянском собрании, – посредине залы стоит величественно губернатор и вокруг него чины и власти. Все подходят и кланяются. Молодые люди пониже сортом, идя мимо, сторонятся за колонны. Под портретом между двумя канделябрами сидят первые дамы: губернаторша и предводительша, и за тем направо, налево вдоль колонн, целая портретная галерея маменек в виде ареопага”.

Но уже зимой 1863/64 гг. вид зала, по свидетельству Боборыкина, “радикально изменился. Во-первых, никакого центра, все врассыпную… Присутствие начальника губернии никем не замечалось. Предводитель тоже забился в уголок, чины и власти сливались с массой, портретную галерею маменек составляли много-много две, три старушки, остальное были все молодые женщины и девицы, которые разбрелись по зале”. Не было “ни прежнего чинопочитания, ни смешных черт барского чванства, ни прежней томности”.

Одной из распространенных и поощряемых местной властью форм общественно-культурной жизни и одновременно благотворительной деятельности в губернии был “благородный спектакль” (с изменением духа времени его стали именовать любительским), инициатором которого выступала общественность, а учредителем – сам губернатор. Коллизии, возникавшие в связи с этим между самодеятельным характером этой инициативы и суровой природой губернаторской власти, неоднократно подмечались и русскими беллетристами, среди которых были участники подобных затей. Роли распределялись в “обществе”, в том числе и среди местных чиновников, и рассылались им с жандармами самим начальником губернии. Репетиции проводились в губернаторском доме; с опоздавших начальник губернии, уже не без доли самоиронии, брал денежный штраф, скажем, в пользу детского приюта. Толстую пачку билетов, подлежавших распространению в “лучшем обществе”, губернатор загодя передавал полицмейстеру; тот, разделив ее на две половины, одну отсылал городскому голове, а другую “подвергал дальнейшему делению по числу частных приставов”. Губернская типография истощала на афиши весь запас заглавных шрифтов и в одно прекрасное утро пожарный инвалид расклеивал их по всему городу. “На улицах и в особенности в магазинах тоже замечалось необычное движение: дамы чаще ездили друг к другу, чтобы проведать какие кто приготовляет наряды; губернаторша благосклонно посетила некоторых из участвующих в спектакле; модистки были завалены заказами... Участвующие в пьесах все это время беспрестанно репетировали и ”считывались“” (В.Г. Авсеенко).

После спектакля губернаторские повара угощали своими изделиями всю труппу и приглашенных зрителей. Застольное единение общественности и власти иногда происходило прямо на театральных подмостках, что довершало впечатление продолжающегося спектакля.

Другие времена – другие нравы?

В пореформенные годы параллельно с ростом профессионализма и охранительных функций начальников губерний внешнее “величие этих сановников, – как саркастически заметил Лесков, – значительно пало... и притом едва ли даже без участия самих губернаторов, в числе коих были охотники ”играть на понижение"”.

Такие, как, например, Абреев из романа Писемского “Люди сороковых годов” (1869 г.) – губернатор новой формации, пришедший на это поприще “в самый момент перелома систем” после Крымской войны. Он явно разочаровывает старую просительницу, явившуюся к нему с жалобой на неуважительное обращение сына и надеждой, что губернатор его призовет и припугнет хорошенько: “Я, мол, тебя в острог посажу за то, что ты матери не почитаешь!..”

– “Никакого права не имею даже вызвать его к себе! Вам гораздо бы лучше было обратиться к какому-нибудь другу вашего дома или, наконец, к предводителю дворянства, которые бы внушили ему более честные правила, а никак уж не ко мне, представителю только полицейско-хозяйственной власти в губернии! – говорил Абреев...

– Ваше превосходительство, в ком же нам и защиты искать! – возражала старушка.– Я вон тоже с покойным моим мужем неудовольствия имела (пил он очень и буен в этом виде был), сколько раз к Ивану Алексеичу (прежнему губернатору – С.С.) обращалась; он его иногда по неделе, по две в частном доме держал.

Абреев опять пожал плечами.

– То было, сударыня, одно время, а теперь другое! – произнес он.

– Времена, ваше превосходительство, все одни и те же... Я, конечно что, как мать, не хотела было и говорить вам: он при мне, при сестрах своих кричит, что бога нет!

– И в этом случае вините себя: зачем вы его так воспитали.

 – Что же я его воспитала: я его в гимназии держала до пятого класса, а тут сам же не захотел учиться; стал себя считать умней всех.

– Попросите теперь священника, духовника вашего, чтобы он направил его на более прямой путь.

– Послушает ли уж он священника,– возразила с горькою усмешкою старушка, – коли начальство настоящее ничего не хочет с ним делать, что же может сделать с ним священник?“

Но не все менялось так быстро. У “позднего” Чехова есть рассказ о молодом дворянине Полозневе, который, порвав с “приличными” для его сословия и семьи занятиями, стал в своем родном городе простым маляром. В итоге не без участия отца, возмущенного образом жизни сына, он был вызван к губернатору, который счел возможным, на первый раз, сделать Полозневу-младшему внушение, пообещав в случае неповиновения принять и “крайние меры”.

Неловкая попытка губернатора указать вольному дворянину подобающий ему образ жизни после серии реформ, подорвавших саму сословность как норму жизни всего российского общества, вызвала у его интеллигентной приятельницы, дочери местного инженера-предпринимателя, сначала просто недоумение, затем хохот и, наконец, лаконично-выразительный рефрен-комментарий: “Если бы это рассказать в Петербурге!.. Если бы это рассказать в Петербурге!” Но если из Петербурга это действие местной власти и впрямь выглядело отсталым, провинциальным, смешным, то строгая реакция простонародного окружения маляра-дворянина вполне вписывалась в традиционную “формулу” взаимоотношений сословий и надзирающей власти: “Есть губернаторская наука, есть архимандритская наука, есть офицерская наука, есть докторская наука, и для каждого звания есть своя наука. А вы не держитесь своей науки, и этого вам нельзя дозволить”. И никто не относился к нему “так немилостиво, как именно те, которые еще так недавно сами были простыми людьми и добывали себе кусок хлеба черным трудом”. В торговых рядах на него глядели “со злобой”, “как бы нечаянно, обливали водой и раз даже швырнули... палкой”...

Вот и приходилось начальнику губернии выбирать: на какой из ценностных ориентиров ему равняться, чтобы, говоря словами неудачливого губернатора Абреева, “не превысить власти и не уронить достоинство администрации”. Своеобразие его положения как посредника между центром и периферией империи в том и состояло, что жизнь столиц и иной российской глубинки протекала до известной степени в разном историческом времени. Пытаясь приспособиться к столичной “новизне”, губернская власть подчас невольно пародировала на своем уровне уже несколько шаржированный императором Николаем Павловичем старомодный петровский стиль “вечного работника на троне”. У внимательного наблюдателя дворянско-чиновничьей жизни пореформенного времени В.Г. Авсеенко выведен начальник губернии, назначающий аудиенцию городскому голове в двенадцатом часу ночи! “...Губернатор любил, чтобы в городе говорили о его неусыпности, и для этого поднимал чиновников ночью”. Все это уже вызывало тогда улыбку, хотя подобным приемам поддержания клонившегося к упадку губернаторского “величия” в новом веке и при другом режиме будет придан совершенно иной масштаб.