Управление высшим административным персоналом

(опыт Голландии и США)

ВИКТОР ЛОБАНОВ
кандидат политических наук, заместитель директора
Института государственной службы Государственного университета управления
(Россия)

• Административный потенциал государства в значительной мере зависит от компетентности высших чиновников
• Создание специальных служб высших кадров руководителей обеспечивает гибкое руководство ими и необходимый качественный состав
• Оценка работы высшего персонала осуществляется на основе специальных моделей компетентности

Эффективная работа госаппарата во многом определяется профессионализмом и компетентностью чиновников, занимающих высшие должности и непосредственно отвечающих за работу департаментов, управлений и отделов. Именно они руководят целевыми программами и принимают прямое участие в разработке различных аспектов государственной политики. В конечном итоге от них в большой степени зависит административный потенциал государства, т.е. способность выдвигать ясные цели и устанавливать четкие приоритеты, а также добиваться их осуществления.

Высшие чиновники в системе государственного управления

В целях гибкого руководства и достижения необходимого качественного состава этой категории служащих во многих странах Запада появились специальные структуры, отвечающие за работу с высшими чиновниками, обеспечивающие отбор кандидатов, их профессиональное развитие и оценку результатов деятельности. Речь идет о создании специального института - службы высших государственных служащих.

Необходимость формирования особой группы государственных менеджеров связана с переходом от методов прямого администрирования к научно обоснованному управлению государственными делами. При этом решаются следующие задачи:

• достижение большей открытости госслужбы на основе конкурентного отбора кандидатов на высшие должности;

• усиление роли управленцев, их профессиональная социализация и развитие менеджерских навыков у высших руководителей;

• повышение гибкости и свободы для глав министерств и ведомств в использовании руководящих кадров при усилении их подотчетности;

• обеспечение общего концептуального подхода к оценке работы руководителей, совершенствование системы их стимулирования и мотивации;

• улучшение отбора и профессионального продвижения, обеспечение большей мобильности высших руководителей;

• совершенствование планирования и управления человеческими ресурсами, разработка новых обучающих программ.

В соответствии с данными задачами результаты деятельности по созданию системы работы с высшими чиновниками, как правило, оцениваются по таким показателям, как уровень и качество выполнения ими своей работы, мобильность персонала, открытость и конкурентность системы в целом.

В этой системе имеются существенные различия по странам, связанные с формой и методами назначения и отбора высших чиновников, организацией профессионального роста и мобильности, взаимоотношениями между политиками и администраторами, характером политического контроля над госслужащими, а также особенностями конституционной и административной систем.

Главные отличия включают три момента.

Во-первых, соотношение между политическими и карьерными чиновниками - в США оно составляет 1:5, в Англии и Франции - 1:40.

Во-вторых, характер госслужбы, определяющий тип мобильности и профессиональной карьеры высших чиновников: в странах континентальной Европы сформировалась система профессиональной, кадровой госслужбы, представляющей особый институт чиновничества, подчиняющийся служебному праву, тогда как в англосаксонских странах госслужба формируется на основе обычного трудового законодательства и является более открытой.

В-третьих, традиции профессионализма: если, например, в США упор делается на узких специалистов для работы в отдельных сферах, то в Великобритании - на дженералистов, обладающих знаниями и навыками общего характера. В последнее время, однако, происходит процесс сближения и унификации госслужбы, в том числе и в области работы с высшими чиновниками, что связано с интернационализацией государственного управления.

Рассмотрим более детально систему управления высшими чиновниками на примере Голландии и США.

Работа с высшим административным персоналом в Голландии

Служба высших чиновников (De Algemene Bestuursdienst) создана в сентябре 1995 г. с целью повышения их мобильности, профессионального развития и координации деятельности. Эта мера была призвана способствовать увеличению гибкости, росту инновационного потенциала и усилению ответственности в системе государственного управления. В состав службы включено 350 человек, работающих в министерствах и на высших должностях. Формирование службы осуществлялось с учетом национальных общественных норм и ценностей, политической и административной культуры.

Организован Отдел по развитию высших чиновников с целью содействия их карьерному росту и управления качественным составом как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Его создание привело к появлению новых подходов в работе с этой категорией государственных служащих.

Во-первых, усовершенствован механизм мобильности чиновников, дающий возможность перемещаться по горизонтали и вертикали, что помогает достичь профессиональных целей и повысить уровень заработной платы. Постоянная ротация позволяет изменить состав персонала и обеспечить качество работы в соответствии с “жизненным циклом” и задачами организации, так как для каждого из циклов необходим свой тип руководителей и стиль управления.

Во-вторых, данный Отдел начал заниматься подбором карьерных чиновников для должностей, требующих специальных управленческих навыков. Большую роль здесь играет применение модели “Управленческий профиль” (management profiles), позволяющей подбирать нужных кандидатов на открывшиеся вакансии. С целью сбора информации о том, кто и как работает, используют “организованные разговоры”. Речь идет о регулярном обмене мнениями между служащими и их руководителями, а также с сотрудниками Отдела по развитию высших чиновников. Периодические телефонные опросы дают возможность оценить степень адаптации на новой должности, а в случае надобности организовать обучение или консультации.

В-третьих, для совершенствования кадрового состава и улучшения процесса мониторинга принято решение о том, что прием и увольнение высших чиновников может осуществляться лишь с разрешения министра внутренних дел (а не только руководителей отдельных министерств, как это было раньше), что является отходом от практики децентрализованного решения кадровых вопросов.

Модель “Управленческий профиль” состоит из семи сфер компетентности¹, каждая из которых включает несколько качеств, отражающих поведение руководителей (всего приведено 28 качеств, некоторые из них можно измерить количественно, что способствует большей объективности в оценке их работы).

Практическое использование данной модели предполагает определение по каждой должности требуемых качеств. Когда открывается вакансия, Отдел по развитию высших чиновников совместно с руководством устанавливает 8-9 качеств, необходимых для этой должности в соответствии с характером и условиями работы (в одних случаях требуются служащие, обладающие умением формировать и управлять командой, в других - с четкой ориентацией на достижение результата и т.д.). Отбор кандидатов происходит с учетом их профессиональных знаний и управленческих качеств.

Информация о вакансиях на высшие должности носит обязательный и открытый характер. Все данные о высших чиновниках автоматически заносятся в информационную систему Intertop, где собраны сведения о госслужбе страны.

Система формирования правительства на многопартийной основе затрудняет использование жестких методов оценки работы высших чиновников, поэтому главное внимание обращается на их профессиональное развитие. Упор делается на осознание руководителем своих сильных и слабых сторон, умение проводить самооценку с использованием модели компетентности. Большое значение имеет “этический фактор”, т.е. степень соблюдения чиновником этических и моральных норм.

Основными направлениями государственной политики в области работы с этой группой чиновников являются:

• развитие системы мобильности (особенно межведомственной) целевых групп;

• повышение уровня знаний и навыков высших чиновников;

• содействие карьерному росту посредством оценки потенциальных возможностей и текущих результатов работы;

• проведение научных исследований в сфере администрирования и госслужбы;

• развитие инфраструктуры для содействия деятельности высших чиновников и достижения требуемых профессиональных стандартов (законодательство, базы данных и т.д.).

По мнению руководителей страны, для успешной модернизации государственного управления необходимы три условия, непосредственно связанные с деятельностью высших чиновников: общее видение стратегического развития страны, разделяемое политиками и администраторами; постоянство принципов и взглядов на стратегию реформирования; единство слова и дела, особенно на высшем уровне.

Конкретные мероприятия по выполнению поставленных задач изложены в рабочем плане, получившем одобрение парламента в 1996 г.

В целом данная модель отвечает политике правительства, стремящегося изменить административные ценности и выдвинуть на первый план открытость, прозрачность, ориентацию на потребителей. Она близка аналогичным системам, существующим в Австралии, Новой Зеландии и некоторых скандинавских странах.

Служба высших руководителей в США

Эта Служба (Senior Executive Servicе) была организована в 1979 г. в ходе проведения реформы госуправления. Она представляет отдельную персональную систему в органах исполнительной власти, насчитывающую около 8 тыс. карьерных и некарьерных служащих, занятых на ключевых постах в 75 ведомствах. Они занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми президентом, и остальными федеральными госслужащими.

Непосредственное управление данной группой осуществляет специальный отдел (Office of executive & management policy), созданный в 1993 г. и отвечающий за координацию работы федеральных ведомств и Управления по персоналу, в состав которого он входит.

Существует четыре типа назначений на карьерные и общие должности: 1) карьерное назначение посредством конкурентного отбора на основе модели управленческой квалификации на карьерные должности; 2) некарьерное назначение, проводимое Службой управления персоналом на общие должности; 3) временное назначение на срок не более трех лет на общие должности для выполнения специальных работ; 4) чрезвычайное назначение на срок не более 18 мес. на общие должности в случае особых обстоятельств.

Прием на должности Службы высших руководителей основан на принципах конкурентности и открытости. Чтобы занять соответствующий государственный пост, необходимо пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими кандидатами. Помимо конкурса существует альтернативный путь поступления - через участие в специальной обучающей программе.

В каждом федеральном ведомстве создается Совет по управленческим ресурсам, который определяет процедуру найма и отбора на руководящие должности. Этот процесс включает объявление об имеющихся вакансиях, предварительное собеседование работника отдела кадров с кандидатом, углубленное изучение последнего и рекомендации Совета о соответствии кандидата требованиям, предъявляемым данной должностью. Затем все документы направляются в Квалификационную комиссию, состоящую в основном из карьерных чиновников различных министерств, которая решает вопрос об уровне компетенции и соответствии кандидата необходимым требованиям. Отбор кандидатов осуществляется Комиссией по нескольким критериям: наличие управленческого опыта во всех сферах компетентности; наличие специальных и уникальных качеств, обеспечивающих успех в работе; успешное прохождение специальных учебных программ для руководителей.

Все кандидаты оцениваются в соответствии с моделью управленческой компетентности. В 1997 г. она была пересмотрена в связи с тем, что от руководителей потребовались новые знания и качества. Разработка модели основывалась на научных исследованиях, изучении опыта работы наиболее успешных органов государственной власти и частных компаний, а также предложениях, поступивших от специалистов по управлению персоналом и самих высших госслужащих.

Структура модели включает три элемента. Во-первых, определены пять сфер компетен- ности, составляющие фундамент управленческой квалификации. Это руководство изменениями, руководство персоналом, управление ресурсами, достижение результатов в работе, коммуникации и формирование коалиций.

Во-вторых, в каждой сфере установлены необходимые качества руководителя (например, чтобы уметь управлять ресурсами, руководитель должен быть компетентен в трех областях - управление финансами, человеческими ресурсами и технологиями).

В-третьих, дополнительно даны описания ключевых характеристик деятельности и поведения руководителя в соответствии с квалификационными требованиями.

Эта модель является общей для всех уровней госуправления. Она дает методическую основу для определения потенциальных лидеров, разработки учебных программ, составления планов профессионального развития высших руководителей и организаций.

Один из наиболее ответственных моментов в процессе отбора кандидатов - подготовка особого квалификационного документа с описанием полученного опыта и упором на достигнутые результаты. Кандидатам рекомендуется придерживаться следующей схемы: сначала дать краткое описание своего опыта руководящей работы, а затем представить свою профессиональную деятельность на основе четырехступенчатой модели: 1. Проблемы/Вызовы (какие проблемы они решали); 2. Контекст/Среда (в какой среде они действовали); 3. Действия/Акции (что конкретно они делали); 4. Результат действий (каков результат их работы).

К числу самых острых вопросов относится система оплаты и стимулирования руководителей. Указом президента США для высших руководителей установлено шесть категорий должностных окладов - от 102,3 тыс. долл. (первая категория) до 118,4 тыс. долл. (шестая категория). Уровень оплаты определяется главой ведомства индивидуально для каждого руководителя и зависит от его квалификации, результатов работы, обязанностей и ответственности, а также заработной платы в частном секторе на аналогичной должности. Если руководитель демонстрирует высокие показатели выполнения своих должностных обязанностей или расширяется сфера его ответственности, то через год основная ставка может быть повышена.

Кроме того, существует 22 вида материального поощрения для карьерных чиновников и 11 видов для политических назначенцев. При успешном выполнении обязанностей они могут получить в конце года премию в размере 5 - 20% оклада. Помимо этого для особо отличившихся служащих установлены две президентские награды, составляющие соответственно 35 и 20% их годовой заработной платы. Гласность и четкое определение всех видов поощрения и льгот позволяют не только контролировать доходы руководителей, но и создать систему их мотивации.

Особая роль отводится обучению высших чиновников и разработке программ, направленных на развитие отдельных сфер компетенции руководителей. Предлагаются пять учебных программ: “Управление персоналом” (1 неделя), “Управление для результатов” (1 неделя), “Управление ресурсами” (3 дня), “Переговоры на основе интересов” (2 дня), “Управление изменениями и формирование коалиций” (2 недели).

Наибольшее распространение получили три формы профессионального развития - обучение, ротации и стажировки. Кроме того, высшим чиновникам рекомендуется иметь индивидуальный план развития, направленный на совершенствование профессиональных и управленческих навыков, повышение творческого потенциала.

Одним из инструментов улучшения качества руководства является специальная методика измерения эффективности лидерства, позволяющая определить степень компетентности руководителя и потребности в развитии персонала организации в целом и отдельных служащих. Установлены также ежегодная оценка уровня выполнения должностных обязанностей для всех высших чиновников (по балльной системе) и их аттестация каждые три года.

***

В заключение отметим, что опыт стран Запада по работе с высшим административным персоналом может быть полезен для России, где сегодня в этой важной области делается крайне мало.

Самое главное здесь - правильно выбрать стратегию развития и определить характер службы высших руководителей. Возможно использование нескольких концепций: стратегии на основе концепции элиты, предполагающей формирование обособленной группы высших администраторов, обладающих определенными качествами и университетским образованием; модели на базе политической ответственности, когда назначение и деятельность высших служащих проходит под строгим политическим контролем; концепции менеджмента, ориентированной на формирование группы государственных менеджеров, способных эффективно управлять программами и работой госслужб страны.

После формирования общей концепции развития необходимо, на наш взгляд, провести работу по следующим направлениям:

• выделить группу высших госслужащих и разработать особый механизм управления ими;

• найти рациональное соотношение между политическими и карьерными служащими;

• повысить роль высших чиновников в политическом планировании и государственной кадровой политике;

• создать специальные программы по их обучению, профессиональному развитию и мобильности;

• организовать отдельную структуру, отвечающую за работу с высшими кадрами;

• способствовать более активной ротации этих кадров между министерствами и ведомствами;

• разработать отдельные программы профессионального развития в каждом министерстве и ведомстве.

Все эти меры призваны повысить эффективность госуправления в России.

¹Квалификационные модели компетентности для госслужащих, в которых установлены сферы компетентности и качества, необходимые для выполнения руководящей работы, разработаны во многих странах. Они позволяют отбирать на высшие должности кандидатов, обладающих соответствующими навыками и знаниями, а также оценивать результаты их деятельности и принимать решение о развитии профессиональной карьеры. Под компетенцией понимается совокупность навыков, знаний, отношений и форм поведения, которые можно наблюдать и оценивать.