Приватизация в России: можно ли исправить допущенные ошибки?

МАРШАЛЛ А. ГОЛДМАН
профессор, заместитель директора Центра Дэвиса
по российским исследованиям Гарвардского университета (США)

• Для проведения шоковой терапии в России отсутствовали необходимые предпосылки
• Нужно устранить бюрократические преграды на пути создания новых предприятий и интенсивно стимулировать этот процесс
• В отдельных случаях при достаточных основаниях представляется возможной денационализация с последующей новой приватизацией

Давать оценку процесса приватизации в России, оглядываясь в прошлое, гораздо легче, чем осуществлять предварительную разработку ее программы. Тем не менее и российские участники этой разработки, и западные советники, прежде всего А. Шлейфер и Р. Вишни, отказались признать ошибочность своего приватизационного плана, явившегося следствием непонимания ими того, что Россия представляет собой особый мир. Усугубляя ошибку, авторы книги “Приватизируя Россию” настаивают на том, что процесс приватизации не состоялся бы, “…если бы не было принято, что основополагающие экономические принципы в России будут работать так же, как и во всем мире”. Более того, подчеркивается, что “…точка зрения, которую … приватизаторы разделяли, вероятно, наиболее безоговорочно, заключалась в том, что население в России, как и во всем мире, состоит из ”экономических людей", рациональным образом реагирующих на стимулы"¹. У авторов не хватило терпения выслушать “советологов”, придерживавшихся другой точки зрения².

К пониманию ошибочности предположений, что реакция россиян сходна с западной, пришел и ряд экономистов, не связанных с советологией, в числе которых Алан Гринспен, глава Федеральной резервной системы США³. С критикой взглядов российских приватизаторов и западных советников выступил также Дж. Стиглиц, бывший до января 2000 г. главным экономистом Всемирного банка. Он откровенно “атаковал” МВФ и “Вашингтонский консенсус”, выработанный в том числе под влиянием идей авторов вышеупомянутой книги, в частности, за взгляды, опирающиеся, по его словам, на “примитивные модели из учебников или наивную идеологию”⁴. За это он в свою очередь сам подвергся критике со стороны А. Ослунда⁵. Дело не в том, что русские всегда по-другому реагируют на стимулы, а в том, что плохо сформированная рыночная инфраструктура, в рамках которой действуют данные стимулы, неизбежно ведет к иным, чем на Западе, результатам.

Чтобы лучше представить проблемы, связанные с разработкой программы приватизации в России, попытаемся рассмотреть, каким должен быть результат в случае ее успеха, а затем выяснить, можно ли что-то сделать для корректировки нанесенного ущерба.

Условия, обеспечивающие
успех приватизации

Приватизация должна отвечать следующим важнейшим требованиям:

• не вести к росту коррупции и воровства;

• не давать чрезмерных преимуществ какой-либо группе и обеспечивать выигрыш государству и обществу в целом как в момент приватизации, так и в последующем;

• способствовать росту эффективности за счет обновления управления, если это необходимо, и реструктуризации, а в некоторых случаях и закрытия неэффективных подразделений;

• обеспечивать сохранение прежнего руководства предприятий, если оно достаточно компетентно, но не вести к превращению его в фактических владельцев, как это часто происходит, особенно при слишком большом рас-сеивании выпускаемых акций;

• поощрять инвестиции, особенно иностранные, в новые компании или конкурирующие предприятия;

• не умалять приоритетности стимулирования создания новых предприятий на местах;

• способствовать развитию рыночной инфраструктуры;

• вносить вклад в укрепление демократии.

Нужна заинтересованность предприятий
в принятии рыночных правил игры

Установить, что должно быть сделано, - относительно легкая часть задачи. Достижение поставленных целей – вот что отличает героев от запоздалых критиков. В некоторых странах, где принятые решения и своды законов заимствовались из проведенных ранее за рубежом успешных приватизационных экспериментов, такие “пересадки” часто не приживались и подобные попытки нередко на этом и заканчивались. Различия в культуре, истории, экономической и политической эволюции делали системы несовместимыми. Если тот или иной экономический процесс функционирует в США или Великобритании, это не гарантирует его успех в стране с многолетним коммунистическим прошлым. С учетом различий в образе поведения, институтах и едва ли не во всем остальном результаты не могут не быть совершенно разными.

Использование зарубежного опыта и законодательства может быть успешным, если организовано таким образом, что обеспечивается поддержка всех заинтересованных сторон. Это становится невозможным, если правила игры вводятся односторонне – сверху вниз. Проблема, таким образом, состоит в формировании системы, создающей личную заинтересованность.

Я уже проводил как-то аналогию с регулированием уличного движения. Как правило, большинство из нас против установки нового светофора по пути на работу, поскольку он может замедлить движение транспорта. Однако основания приветствовать такое нововведение возникнут в том случае, если станет ясно, что при росте числа автомобилей и вероятности пробок светофор не только повышает безопасность движения, но и может его ускорить.

Аналогичным образом, когда число действующих предприятий достигает определенного уровня, они скорее склоняются к поддержке регулирования и ограничений, так как большинство из них начинает понимать, что при таком режиме прибыльность будет выше. Однако чтобы это произошло, необходимо принять меры по формированию соответствующей деловой и правовой инфраструктуры, поощряя создание новых фирм и приватизацию мелких госпредприятий. Только при наличии конкурентной инфраструктуры можно предпринимать шаги по приватизации более крупных госпредприятий.

Концепция А. Чубайса, М. Бойко, А. Шлейфера и Р. Вишни игнорирует тот факт, что приватизация государственной монополии почти наверняка ведет к появлению частной, действия которой мало отличаются от поведения ее предшественницы. Нет ничего удивительного, что многие приватизированные предприятия в России ведут себя во многом так же, как в советскую эпоху, пренебрегая принципами, которые на Западе считаются святая святых. Вот почему так важно направить усилия на создание конкурентной рыночной инфраструктуры со множеством игроков, которые будут поддерживать, а возможно, и требовать принятия обязательных для рыночной экономики правил.

Чтобы отдать должное российским реформаторам, отметим, что они понимали важность широкой общественной поддержки снизу. По замыслу быстрый выпуск ваучеров для каждого гражданина, своего рода “народный капитализм”, должен был создать в обществе широкий круг акционеров, активно поддерживающих частную собственность.

Однако на практике 150 млн ваучеров привели к чрезмерной диффузии собственности и оказались неэффективным средством стимулирования рыночного поведения со стороны директоров предприятий. Последние слишком часто считали, что могут выступать как фактические собственники предприятий и продолжать “стричь” их активы по своему усмотрению.

Представляется, что вместо быстрой ваучерной приватизации российским реформаторам нужно было бы направить усилия на стимулирование создания новых предприятий и формирование рынка с соответствующей инфраструктурой, отличающейся прозрачностью, наличием правил игры, специалистов по учету, юристов, хозяйственного законодательства.

Опыт Великобритании и Польши

Для ответа на вопрос, почему российский эксперимент был обречен, полезно ознакомиться с практикой тех стран, где приватизационный процесс проходил более успешно. Чтобы стала ясна полная неготовность России к приватизации, рассмотрим условия, которые можно считать благоприятными для ее проведения. Обратимся к опыту Великобритании и Польши.

n В Великобритании, несмотря на проведение лейбористами национализации в некоторых крупных отраслях, основа экономики оставалась рыночной с преобладанием частной экономической деятельности и существованием хорошо развитой банковской и финансовой инфраструктуры. В этих условиях консервативное правительство М. Тэтчер, начиная с 1979 г., сочло целесообразным продажу акций госпредприятий. Открытое предложение ценных бумаг продолжалось в течение нескольких лет, что дало рынку возможность осуществить операции на сумму более 134 млрд долл.

Важную роль сыграло наличие одной из самых развитых в мире финансовых систем, включая инвестиционные и коммерческие банки, фондовые биржи, строго соблюдаемые законодательные и нормативные акты.

В конечном итоге приватизация охватила такие предприятия, как “Кейбл энд Уайрлесс”, “Бритиш Петролеум”, “Бритиш Телекоммюникейшнз”, “Бритиш Стил”, “Бритиш Эйруэйз”, “Бритиш Гэс”, а также ряд электроэнергетических фирм и предприятий коммунального хозяйства. Полагаясь целиком на рыночные стимулы и не прибегая к выпуску ваучеров, Великобритания более чем удвоила число индивидуальных акционеров – с 4 млн в 1983 г. до почти 10 млн в 1995 г.

Хотя британская приватизация в целом была далека от совершенства и сопровождалась многочисленными злоупотреблениями, тем не менее общепризнано, что результатом ее стало повышение эффективности, сокращение числа занятых и усиление конкуренции между приватизированными предприятиями.

n В Польше при значительно меньшем, чем в Великобритании, уровне развитости рынка удалось относительно успешно осуществить рыночные реформы, в том числе приватизацию, хотя процесс перехода к рынку был далеко не безболезненным. На протяжении почти 2-летнего первоначального периода возникали серьезные проблемы, связанные с принятием основных принципов шоковой терапии. Тем не менее с 1989 по 1998 г. темпы экономического роста в стране были самыми высокими среди государств Восточной Европы. Согласно оценкам Европейского банка реконструкции и развития, в 1998 г. в Польше ВНП превысил уровень 1989 г. на 117%, в то время как во всех других членах Варшавского договора и бывших республиках СССР он был ниже, чем в дореформенный период.

Было бы похоже на сказку, если бы все это оказалось возможным благодаря конкретному плану, которого твердо придерживались. План, конечно, существовал, и его крупные блоки удалось реализовать. Однако стратегия приватизации вызывала возражения, и для большинства крупных предприятий ее отложили до 1995 г. Вместе с тем продолжалось продвижение вперед в той части плана, которая касалась стимулирования создания новых предприятий и приватизации мелких госпредприятий в сфере торговли и услуг.

Отсрочка дала время для извлечения уроков из ошибок тех, кто продвигался слишком быстро. Была разработана программа приватизации, архитектор которой Януш Левандовский выдвинул ряд четких приоритетов:

• менеджеры не могут получать право контроля (прямого и косвенного) или право собственности в отношении своих фирм;

• предприятия следует не только приватизировать, но и реструктуризировать в целях повышения их конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках;

• при сохранении собственности граждан и правительства на активы предприятий важно разработать механизм, позволяющий учитывать мнения иностранных специалистов и консультантов при принятии решений в области инвестиционной и хозяйственной стратегии;

• выгоды от приватизации и последующего функционирования предприятий должны получать не только их менеджмент и работники, но и общество в целом;

• процесс приватизации необходимо сделать прозрачным и защищенным от коррупции.

К моменту готовности общества реализовать эту программу усилия по созданию новых предприятий уже принесли плоды. Успешно формировалась рыночная инфраструктура, и хотя этот процесс не был завершен, она была уже настолько развита к началу приватизации, что госпредприятия столкнулись с относительно конкурентной средой, в которой не могли доминировать.

Российский вариант

В России, следуя примеру Польши, реформаторы тоже решились на программу шоковой терапии, но, как отмечалось выше, они отказались признавать российскую специфику, пренебрегая предупреждениями опытных “советологов”. Считалось, что как и при введении шоковой терапии в развивающихся странах понадобится лишь глоток свежего экономического воздуха, чтобы превратить дисфункциональное хозяйство в функционирующее. Ожидалось, что при свободной системе ценообразования цены возрастут, очереди исчезнут, прибыли поднимутся, выпуск продукции увеличится, а вслед за этим откроются новые предприятия и сформируется жизнеспособная рыночная инфраструктура.

Сегодня даже многие из прежних оптимистов поняли, почему было абсолютно нереально ожидать быстрого оживления рынка в посткоммунистической России. В силу идеологических ограничений и по ряду других причин развитию сферы услуг и розничной торговли всегда уделялось недостаточное внимание. Свидетельство тому - одно из самых высоких среди развитых стран соотношение числа покупателей и магазинов в бывшем СССР. Поэтому приватизация одних лишь магазинов и ресторанов, даже проведенная быстро и гладко, не привела бы к созданию высококонкурентного климата.

Переход от центрального планирования к рынку ни в одной стране не отличался легкостью, однако особенно трудно он протекал на постсоветском пространстве, где коммунистический режим существовал многие десятилетия и отголосков рынка сохранилось слишком мало.

Фактически в России не существовало институтов, способных прийти на смену Госплану, Госснабу и различным экономическим министерствам после их ликвидации. Не только розничные и оптовые сети магазинов были крайне недостаточны, отсутствовали необходимая нормативная база, практика учета, процедура банкротства, правила коммерческого банковского дела, которые могли бы направлять деловые решения. Все это при отказе от планирования привело к анархическим проявлениям в сфере торговли и промышленности. Не хватало также еще одного важнейшего условия – государственного аппарата, свободного от коррупции и могущего оказывать поддержку частному бизнесу.

Чудовищность этих “пустот” даже сейчас ускользает от внимания большинства аналитиков. Менеджеры предприятий вдруг лишились руководящих указаний относительно того, где получать импортные товары и сколько за них платить, что делать с собственной продукцией и какую плату за нее взимать. В то же время должностные лица в правительстве, избавленные от прежних полномочий и обязанностей, оказались незнакомы с новыми функциями, обычно осуществляемыми в рыночной экономике. Ухудшило ситуацию и то обстоятельство, что Россия очутилась в условиях гиперинфляции (26-кратный рост цен в 1992 г.). Поскольку повышение заработной платы государственным чиновникам отставало от роста цен, это привело к беспрецедентной коррупции и вымогательству. И сегодня по уровню коррупции Россия находится в числе стран, “лидирующих” по этому показателю.

Такие условия не могли не повлиять на процесс трансформации и возможности для предпринимателей создавать, вести и развивать свой бизнес. Отмечая контраст между успехом переходного процесса в Польше и неудачей в России, Т. Фрай и А. Шлейфер, приводя результаты своих обследований, отмечают, что 76% москвичей признали, что не могли бы работать без “зонтика”, или “мафиозной крыши”, в то время как только 6% жителей Варшавы испытывали подобную потребность⁶.

Таким образом, рыночная среда, сложившаяся в России, представляет собой гибрид, который вряд ли мог бы получить одобрение в развитом мире. Нельзя отрицать, что коррупция и преступность существуют везде, однако не в столь экстремальном проявлении, и в этом качественное отличие. Не будет преувеличением сказать, что результатом российского эксперимента стал рынок-монстр, а не тот тип рынка, на который надеялись в России и который сложился, например, в Польше.

Что делать?

Исправить что-либо впоследствии всегда сложнее, чем сделать как надо с самого начала. Дело не только в том, что многие россияне уже потеряли веру в сам процесс перехода к рынку, но и в том, что кучка олигархов, получившая гигантские выгоды, глубоко заинтересована в сохранении существующего положения, независимо от того, хорошо это или плохо для страны. Какой же должна быть стратегия сегодня?

Реформы будут успешными лишь в том случае, если общество в целом и деловые круги окажут давление не только в отношении принятия более справедливого законодательства, но и его соблюдения как сверху, так и снизу. Это предполагает необходимость увеличения количества предприятий всех уровней в сфере производства и услуг. Такое развитие приведет к ослаблению олигархов и монополистов, а также затруднит для российской мафии сохранение своего контроля. В свое время отмена сухого закона в США уменьшила влияние американской мафии, так как при разрешении продажи спиртных напитков и быстром росте числа легальных баров и магазинов стало значительно труднее контролировать их и облагать данью. Аналогичным образом увеличение в 3-4 раза числа торговых точек могло бы послужить препятствием не только для мафии, но и для коррумпированной бюрократии. Кроме того, возросшее число людей, ведущих свой бизнес, означает появление более эффективного лоббирования, возникновение групп, заинтересованных в том, чтобы положить конец возможностям бюрократов злоупотреблять чужими правами собственности.

Представляется, что определенный шанс для создания недостающей сбытовой инфраструктуры могли бы со временем дать “рынки на обочинах”, разрешенные в течение короткого периода, но быстро ликвидированные. Конечно, во многих случаях люди шли на такую торговлю от безысходности, однако в Китае и Польше, например, подобные рынки послужили стартовыми инкубаторами предприятий. Они позволили создать сбытовую и в конечном итоге производственную инфраструктуру, которая теперь успешно функционирует.

На наш взгляд, задача состоит в том, чтобы активизировать тех, кто пытался ранее начать свое дело. Это потребует отмены регулирующих и разрешительных положений, служивших в качестве ограничителей, а также ликвидации ряда прерогатив местной и региональной бюрократии.

Устранение бюрократических помех и коррупции – одна часть процесса. Открыв двери для новых предприятий, необходимо облегчить их создание с помощью предоставления доступного кредита, однако российские банки до сих пор были склонны избегать этого. Европейский банк реконструкции и развития выделил небольшой ссудный фонд, на аналогичные цели направляется и некоторая часть помощи США. Предоставление стартового капитала послужило бы идеальным проектом для любой организации, действующей в данной области, а также для частных инвесторов. Такая работа могла бы быть организована по примеру деятельности “микробанков”, которые успешно проводят ее в южной части Чикаго. Привлечение большего числа иностранных кредиторов способно активизировать российские банки, а также государственные и местные органы власти. Нет разумного оправдания тому, что, например, в Польше зарегистрировано до 2 млн малых предприятий, тогда как в России только 890 тыс.⁷

Представляется, что несмотря на потенциальные опасности можно предпринять какие-то шаги по исправлению ошибок приватизации. По данным доклада, подготовленного Комитетом по приватизации Государственной думы, с 1992 по 1996 г. правительство получило лишь 20 млрд долл. от продажи почти 70% госпредприятий⁸. По моему мнению, случаи приватизации с нарушением законности целесообразно пересмотреть и при достаточных основаниях денационализировать предприятия. Собственникам следовало бы выплатить компенсацию или предоставить преимущественное право выбора для возмещения разницы между рыночной стоимостью предприятия на данный момент и фактически выплаченной ими суммой. Особого внимания заслуживают предприятия, приобретенные в процессе залоговых аукционов, когда ценные активы продавались олигархам за 1/10 их стоимости. Кроме того, предприятия нужно денационализировать и в тех случаях, когда их руководство не способно обеспечить погашение долговых обязательств, включая задолженность по счетам, заработной плате и налогам. Разумеется, денационализированное имущество должно быть вновь предложено для продажи.

Такого рода денационализация с последующей новой приватизацией представляет поле для злоупотреблений. Усилия по восстановлению доверия станут бесполезными, если денационализация будет рассматриваться как акт мщения одного клана (или группы) другому. Более того, никому не должно быть позволено искажать процесс торгов, сужая условия таким образом, чтобы дать преимущество одному из участников. Серьезная проблема – вопрос о допуске иностранцев. Их участие в торгах существенно повысило бы выигрышные предложения цен. Вместе с тем оно может вызвать негативную реакцию тех, кто опасается усиления иностранного влияния в российской промышленности. На мой взгляд, возможен вариант, при котором иностранные участники допускаются лишь как младшие партнеры в процессе торгов. Вероятно, многих из них это не устроит (учитывая, в каком положении находились акционеры, не располагающие контрольным пакетом), но, по крайней мере, попытка привлечения должна быть сделана.

***

Чтобы рынок в России мог эффективно функционировать, необходимо не просто облегчить потенциальным предпринимателям реализацию своих способностей, но активно содействовать и даже стимулировать их усилия. Одновременно нужно исправить прошлые злоупотребления государственной власти, обуздать преступность, коррупцию, прекратить ущемление бизнеса. Только умножение числа предприятий создаст благоприятную почву для заинтересованного движения в данном направлении. Без такого давления со стороны делового сообщества серьезные реформы могут не состояться.

Доклад, подготовленный автором к заседанию Американской экономической ассоциации 8 января 2000 г.
¹Maxim Boycko, Andre Shleifer, Robert Vishny. Privatizing Russia, Cambridge, MA: MIT Press. – 1995. – P. 9.
²Там же, Р. 10. См. примечание 2 и ссылку на Marshall I. Goldman. Lost Opportunity: Why Economic Reforms in Russia Have not Worked. – New York: Norton, 1994. –P. 18.
³Alan Greenspan. Remarks to Woodrow Wilson Award Dinner. Woodrow Wilson International Center for Scholars. – New York. – 1997. –June 10. – P. 5.
⁴Newsweek special issue. – December, 1999. – P. 58.
⁵The Economist. – 1999. – September 18; Anders Aslund. How Russia Become a Market Economy. Washington: Brookings. – 1995.
⁶The American Economic Review. – May 1997. – P. 356.
⁷Экономика и жизнь. – 1999. - № 43. – С. 28.
⁸Moscow Times. – 1999. - December 2.