Испания: новая модель отношений между центром и регионами

АГНЕССА АВИЛОВА
кандидат экономических наук,
ведущий исследователь Института мировой экономики
и международных отношений Российской академии наук

• Новая система регионального управления - юридически незавершенная, но работающая модель
• Децентрализация финансов и помощь ЕС способствуют смягчению региональных диспропорций
• "Формула" бюджетного федерализма пока не найдена

Важной частью процесса перехода Испании к демократическому правопорядку было решение регионального вопроса - преобразование прежней жестко централизованной системы в "государство автономий", основанное на принципах гражданского общества.

Федеративное переустройство
государства и общества

Испания отличается большим разнообразием региональных субкультур. Наряду с областями, где компактно проживают национальные меньшинства - каталонцы, баски, галисийцы с их историческими традициями, многие другие регионы также имеют свои общественные институты, обычаи, особый уклад сельской жизни, лингвистические отличия. Эта формировавшаяся столетиями мозаика сохранилась несмотря на попытки унификации, предпринимавшиеся центральной властью, и нивелирующее воздействие капиталистических преобразований. Стремление к автономии отдельных территорий, самоуправлению общин, федеративному переустройству государства уходит своими корнями в далекое прошлое.

Насильственные действия, неоднократно предпринимавшиеся центральным правительством в отношении областей, которые особенно открыто демонстрировали "автономистские" настроения, приводили к обратному результату, тем более что Каталония и Страна Басков были наиболее развитыми в промышленном отношении регионами. После нескольких региональных войн и крупных социальных конфликтов в XIX - начале XX в. угроза сепаратизма стала одним из наиболее болезненных противоречий общественной жизни Испании.

Эта проблема была "решена" в духе жесткого централизма в 1939 г., но возникла вновь с началом демонтажа франкистского режима. Впервые в истории страны испанское общество получило возможность подойти к ее решению на основе консенсуса всех политических сил.

Своеобразие ситуации, сложившейся в момент разработки новой Конституции 1978 г., заключалось в неожиданно сильном стремлении к самоуправлению практически всех регионов страны, а не только национальных окраин. Это вынуждало Центр пойти на уступки, прежде всего каталонскому и баскскому национальным движениям. Стремление сохранить в сложившихся условиях национальное единство предопределило особую гибкость нового испанского законодательства в трактовке вопроса о региональной автономии.

Конституция (ст. 2) подтверждала единство и целостность испанского государства, испанской нации. В то же время она констатировала, что в рамках национального целого существуют национальности и регионы, имеющие право на автономию. С учетом остроты проблемы и необходимости сведения к минимуму могущих возникнуть противоречий, в Конституции не было дано точного определения нации, национальности и региона. Оставался открытым и вопрос об объеме прав региональной автономии. Вместе с тем указывалось, что каждая автономия сама разрабатывает статус, в котором определяется объем ее полномочий, с единственной оговоркой - не наносить ущерба интересам партнеров. Распределение полномочий между Центром и автономией достигается на основе взаимного согласования, а в случае разногласий подлежит арбитражу в Конституционном суде.

Переход к новому статусу стал возможен двояким путем, что предполагало различные исходные уровни компетенции автономных правительств. Каталония, Страна Басков и Галисия сразу получили максимальный объем полномочий (ст. 151). Для остальных исторических областей он был ограничен ст. 143, однако оставалась возможность ее обойти путем референдума в случае, если за максимальный объем прерогатив местной власти выскажется большинство населения каждой из провинций, составляющих данный регион. Таким путем пошла Андалусия, которая добилась равного положения с тремя национальными областями. Для регионов, "автономизировавшихся" согласно ст. 143, Конституция оставила открытой возможность расширения властных полномочий через пять лет.

Впервые в истории страны "государство автономий" строилось снизу, на основе волеизъявления граждан. Юридические процедуры позволяли учесть многообразие исходных ситуаций и давали каждому региону возможность сохранить свою институциональную и культурную самобытность. Гибкий механизм согласования полномочий Центра и регионов был избран как средство перевода региональной проблемы, потенциально взрывоопасной, из политического русла в сугубо "техническое". Результатом компромисса было подписание в 1979-1983 гг. 17 региональных соглашений, создавших, по выражению испанского политолога Соле Тура, систему “президентских республик в рамках монархии”.

Становление новой системы сопровождалось многочисленными спорами и конфликтами между Центром и местными властями, однако они сошли на нет к 1992 г., когда между двумя ведущими политическими силами страны - пришедшей к власти Испанской социалистической рабочей партией (ИСРП) и оппозиционной Народной партией - был подписан Пакт об автономии. Страна приняла предложенные ИСРП принципы регионального самоуправления и межрегиональной солидарности как основу нового правопорядка.

Одновременно с автономией исторических областей были признаны права иных уровней местной власти - провинциального (в Испании 50 провинций) и муниципального. В отличие от прежнего законодательства, которое поддерживало строгое единообразие этих региональных единиц и жестко подчиняло их деятельность центральной администрации, в Конституции 1978 г. круг полномочий данных уровней власти был определен лишь в самой общей форме, что позволяло обойти или снять противоборство на местах, оставив наиболее острые вопросы "на потом".

Хотя новая система управления была и остается юридически незавершенной и противоречивой, она тем не менее оказалась достаточно эффективной, способной разряжать конфликтные ситуации и попутно решать довольно широкий круг местных хозяйственных задач. По мнению экспертов, изначально заложенный в этой системе компромисс придал ей жизнеспособность.

Единственным действительно трудным вопросом оказалась проблема баскского терроризма, однако требования полной независимости региона встречают все меньшую поддержку его населения, отдающего предпочтение реальной автономии на основе демократического процесса.

Новая региональная политика

Децентрализация государственного управления сразу же отразилась на содержании региональной экономической политики.

Испания - страна явно выраженных региональных диспропорций: ведущие в экономическом плане регионы (Мадрид, Барселона, Балеарские острова) по показателю ВВП на душу населения опережают более чем вдвое наименее развитые (Эстремадура, Андалусия). К моменту начала реформы экономика переживала затяжной структурный и энергетический кризис. Победа на муниципальных выборах 1979 г. левых сил во главе с ИСРП на территории, где проживают 70% населения страны, вызвала "взрыв" общественных требований в отношении модернизации сферы социальных услуг (здравоохранения, образования, жилищного строительства, социального обеспечения). Это определило ориентацию региональных планов развития и реконверсии производства, к осуществлению которых приступила новая местная власть.

На протяжении 80-х годов социальная сфера развивалась главным образом за счет капиталовложений на уровне автономий и муниципалитетов. О масштабах этой деятельности говорит тот факт, что соответствующие расходы выросли с 27% ВВП в 1977 г. до более 50% в 1993 г. Законодательство 1988-1990 гг. оставило в компетенции Центра только долгосрочные инвестиции и упорядочило разработку местных бюджетов и муниципальных инвестиционных программ, которые составлялись теперь в гибкой форме с правом местных властей самостоятельно выбирать механизм финансирования.

Реформа привела к децентрализации финансового управления. Так, в 1990 г. центральный бюджет контролировал лишь 65,5% общих расходов по сравнению с 90,3% в 1970г ., а без счетов государственных предприятий и системы социального обеспечения - всего 35%.

Передача инвестиционных ресурсов на места сначала полностью осуществлялась в форме целевых субсидий. Основным каналом, через который поступали эти средства, стал созданный в 1984 г. Фонд межтерриториальных компенсаций (ФМК) с капиталом, составлявшим сначала 30%, а затем 40% объема государственных инвестиций в гражданские отрасли экономики. Объем финансирования регионов рассчитывался по определенной формуле и автоматически увеличивался каждые пять лет.

Кроме того, начиная с 1982 г. центральная власть постепенно уступала регионам право сбора отдельных налогов (на недвижимость и сделки с нею, наследство, игорный бизнес, совершение юридических актов). Первым регионом, получившим такие льготы, была Каталония, затем процесс распространился на другие автономии (за исключением Мадрида).

С 1986 г. в ФМК стали поступать средства регионального фонда ЕС, на которые Испания получила право как новый член Сообщества. Согласно реформе структурных фондов ЕС, проведенной в 1988 г., с помощью этих средств могут осуществляться 5-летние программы стимулирования развития и структурной перестройки хозяйства отдельных регионов - малонаселенных аграрных, имеющих хорошие предпосылки для индустриализации, или старых промышленных, переживающих депрессию. В Испании реципиентами стали 9 из 17 автономий - Эстремадура, Андалусия, Кастилия-Ла Манча, Мурсия, Галисия, Канарские острова, Валенсия, Кастилия-Леон и Астурия.

Объем средств, на которые страна могла рассчитывать, составлял 18-24% общих ассигнований данного фонда ЕС. Условием их получения была разработка региональных программ по методике, принятой испанским правительством в соответствии с критериями ЕС. В результате интенсивной работы администрации, включая ее региональный и местный уровни, только за 1989-1991 гг. из регионального фонда поступило 857,9 млрд песет (порядка 600 млн долл.). Около 90% этой суммы было направлено в экономику аграрных регионов, 8% - в депрессивные промышленные зоны, а остальная часть - на реализацию специальных программ инфраструктурного характера (автодороги и т.п.),

Первые результаты новой региональной политики оказались обнадеживающими. Во всех 17 автономных регионах наблюдался рост относительного уровня ВВП на душу населения к среднему показателю ЕС, а разрыв между наиболее развитыми и самыми отстающими регионами по этому показателю сократился. К 1990 г. средний уровень экономического развития испанских автономий, измеряемый душевым ВВП, поднялся до 76% уровня ЕС по сравнению с 59% в 1960 г. По мнению испанских специалистов, было бы неверно приписывать этот эффект только региональной реформе и финансовой поддержке, оказанной Испании ЕС, но ускоряющее воздействие данные факторы, несомненно, оказали.

На пути к бюджетному федерализму

Оборотной стороной процесса региональной децентрализации и позитивных перемен в экономике автономий было появление в новой системе управления ряда структурных проблем.

Главная из них - рост задолженности региональных правительств, которая только за 1984-1991 гг. увеличилась в 6,7 раза, достигнув 1,5 трлн песет. Стремление побыстрее наверстать инфраструктурную отсталость своих территорий привело к тому, что расходы на местах осуществлялись в расчете на то, что государство их в любом случае покроет. Параллельно с передачей полномочий на места там происходил рост управленческого аппарата (на 30% за тот же период), что не обходилось без злоупотреблений. Нескоординированность инвестиционной политики разных уровней власти приводила к нерациональному дублированию. Возникшая в результате дефицитность местных финансов превратилась в главный фактор роста общего бюджетного дефицита, тормозящего нормальное развитие экономики.

По мнению специалистов, основная причина этих трудностей заключается в том, что экономическая база процесса децентрализации отстает от его общественно-политических задач. На долю региональных и местных органов власти приходится 35% консолидированных нефинансовых расходов государства, но не более 25% его общих доходов (в "классических" федеративных государствах типа ФРГ эти показатели выравнены на отметке 41-42%). Данный дисбаланс обусловливает сильную одностороннюю зависимость регионов от Центра: на целевые бюджетные субсидии и сейчас приходится более половины всех бюджетных ресурсов региональной и местной администрации. Только четыре автономии - Мадрид, Каталония, Страна Басков и Кантабрия - располагают достаточными ресурсами для финансирования своих расходов на удовлетворительном уровне. Поэтому региональные власти вынуждены соперничать за финансовые ресурсы, действуя в качестве "групп давления". Специалисты считают, что для достижения подлинного бюджетного федерализма необходим пересмотр налоговой системы в сторону увеличения ресурсов автономий.

С другой стороны, по мнению экспертов, нынешним региональным правительствам не хватает "духа солидарности" в отношении общенациональных задач. Высказывается предложение изменить данную ситуацию путем заключения регионами отраслевых соглашений между собой и с Центром, что создало бы постоянно действующий механизм участия автономий в проведении макроэкономической политики. Кроме того, предлагается реформа Сената - верхней палаты испанского парламента - с целью превратить его в подлинную "палату территорий".

Таким образом, несмотря на наличие организационной основы, созданной новым законодательством, рациональная "формула" бюджетного федерализма в Испании пока не найдена. Действующая ныне система регионального управления - переходная модель, нуждающаяся в дальнейшем совершенствовании. Дискуссия вокруг этой проблемы сосредоточена на поиске путей перехода межрегионального сотрудничества на новую ступень, обеспечивающую лучшую координацию действий различных уровней власти и большее единство в решении задач общенационального характера.

***

Испанский опыт реформирования системы регионального управления интересен, на наш взгляд, в трех отношениях.

Во-первых, он подтверждает необходимость крайне осторожного подхода к перенесению готовых зарубежных "рецептов" в специфические национальные условия. Хотя испанская реформа развивалась в русле европейской федералистской традиции (с особым вниманием к практике ФРГ), в стране сумели трезво и прагматично остановиться там, где слишком подробная проработка даже концептуально важных юридических деталей несла на начальном этапе опасность нарушения общественного компромисса, необходимого для переходного периода и продиктованного выбором мирного пути преобразований. Тем самым была обеспечена свобода маневра на первом, самом важном отрезке этого пути, что сделало возможным добиться реальных успехов.

Во-вторых, опыт Испании позволяет оценить значимость институтов гражданского общества в проведении такого рода реформы. Передача самоуправления в руки региональных и местных органов власти происходила благодаря активному и непосредственному участию целой сети гражданских организаций на местах - смешанных комитетов и комиссий, самоуправляющихся ассоциаций и т.п. Поэтому новая демократическая система взаимоотношений Центра с регионами, далеко не бесконфликтная, заключала в себе возможность гибкого согласования интересов сторон, цивилизованного разрешения противоречий, возникавших в ходе экономической и структурной модернизации, для которой она создала необходимые рамки.

В-третьих, оказалось, что даже вполне успешный опыт становления федеративной государственности представляет собой длительный и поэтапный процесс, требующий серьезной корректировки по мере возникновения сложных проблем структурного порядка.