Управление развитием – фактор устойчивого экономического роста

СЕРГЕЙ ГЛАЗЬЕВ
доктор экономических наук,
начальник Информационно-аналитического управления
аппарата Совета Федерации РФ

• Вне зависимости от доминирующей парадигмы регулирования экономики роль подсистем развития непрерывно возрастает
• Индикативное планирование социально-экономического развития страны как органичная часть новой системы регулирования
• Государственный сектор – источник стабильности и генератор роста

Управление развитием составляет необходимую подсистему новой системы регулирования экономики, включающей индикативное планирование социально-экономического развития, процедуры выбора и реализации приоритетов хозяйственной политики, механизмы стимулирования НТП и инновационной активности, другие инструменты государственной политики роста. Без активно функционирующей подсистемы развития меры по подъему инвестиционной активности и оживлению производства будут лишены целенаправленности, что может существенно снизить их эффективность.

Выбор приоритетов

В зависимости от национальной специфики, традиций и основополагающей парадигмы  системы регулирования экономики формы и структура подсистемы развития могут существенно различаться. В наиболее целостном виде такие подсистемы работают во Франции и Японии. Они включают в себя законодательно оформленные процедуры индикативного планирования, выбора приоритетов национального социально-экономического развития, механизмы их реализации посредством целевых программ, государственных закупок, институтов развития, специально создаваемых организаций, планирования бюджета и государственного сектора. Аналогичные системы действуют во всех успешно развивающихся странах Юго-Восточной Азии, Индии, во многих государствах Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока. Сложная, но весьма эффективная комплексная система планирования развития действует в Китае.

В США, Великобритании, других странах, где в настоящее время доминирует монетаристская парадигма регулирования, подсистема развития существует в форме набора соответствующих элементов. Целеполагание приоритетов социально-экономического развития оформляется в политических документах, как правило, имеющих форму докладов глав правительств. Реализация приоритетов осуществляется через целевые программы, государственный бюджет и законодательство. И хотя формально целостных индикативных планов может и не быть, фактически применяемый набор элементов планирования их замещает.

Роль подсистем развития практически во всех странах непрерывно возрастает. Это связано с ключевой ролью НТП в обеспечении современного экономического роста. На долю новых знаний и технологий приходится свыше 90% прироста ВВП в развитых странах. А в создании и распространении новых знаний и технологий основная нагрузка по организации и финансированию научных исследований и разработок лежит на государстве, на долю которого приходится свыше 1/3 затрат на НИОКР в развитых странах, в том числе практически все затраты на проведение фундаментальных исследований.

Формально в действующей у нас системе регулирования есть элементы подсистемы развития. Согласно законодательству правительство обязано регулярно разрабатывать прогнозы и программы, выдерживать соответствующие нормативы финансирования науки и образования при планировании федерального бюджета, планировать инвестиционную политику. В реальности, однако, в рамках прежней системы регулирования экономики эти элементы оставались невостребованными и практически атрофировались.

Политика развития должна включать в себя определение приоритетов долгосрочного социально- и технико-экономического развития, сохранение и приумножение научно-производственного потенциала страны, формирование на этой основе промышленной, внешнеторговой и бюджетной политики, обеспечение их реализации за счет использования гарантий, осуществления целевых инвестиционных и научно-технических программ, работы институтов развития, планирования бюджета и развития государственного сектора, регулирования инвестиционной и стимулирования инновационной активности. Полезным, а в наших условиях необходимым элементом такой политики должно быть индикативное планирование. Она должна органично включать научно-техническую и промышленную политику, включая политику реструктуризации предприятий, создавать подъем конкурентоспособности отечественных предприятий и условия для выращивания национальных лидеров – локомотивов экономического роста.

Выбор и реализация приоритетов технико-экономического развития должны предшествовать принятию концепции структурной перестройки экономики на основе современных технологий, разработке и реализации федеральных программ по ее осуществлению. Определение приоритетов технико-экономического развития по основным направлениям НТП должно исходить из закономерностей долгосрочного роста и национальных конкурентных преимуществ. Обеспечение их реализации должно вестись посредством финансируемых при поддержке государства целевых программ, льготных кредитов, государственных закупок и предоставления государственных гарантий под инвестиции в закупки капиталоемкого оборудования отечественного производства.

С научно-технической точки зрения выбираемые приоритеты должны соответствовать перспективным направлениям формирования современного технологического уклада и своевременного создания заделов становления следующего.

С экономической точки зрения государственная поддержка приоритетных направлений должна характеризоваться двумя важнейшими признаками: обладать значительным внешним эффектом, улучшая общую хозяйственную среду и условия развития деловой активности, инициировать ее рост в широком комплексе отраслей, сопряженных с приоритетными производствами. Иными словами, она должна создавать постоянный импульс роста предпринимательской деятельности.

С производственной точки зрения государственное стимулирование должно приводить к такому росту конкурентоспособности соответствующих производств, при котором они, начиная с определенного момента, выходят на самостоятельную траекторию расширенного воспроизводства в масштабах мирового рынка, выполняя роль локомотивов роста для всей экономики.

С социальной точки зрения реализация приоритетных направлений структурной перестройки должна сопровождаться расширением занятости, повышением реальной зарплаты и квалификации работающего населения, общим ростом благосостояния народа.

Сохранение и активизация научно-промышленного потенциала в нынешних условиях его глубокого разрушения должны концентрироваться на следующих направлениях:

• обеспечение приоритетности государственной поддержки конверсии наукоемкой промышленности и стимулирования НТП, доведение государственных расходов на эти цели до нормативного уровня,  установленного действующим законодательством;

• завершение работы по реорганизации предприятий оборонной промышленности в казенные предприятия и акционерные общества с погашением задолженности, образовавшейся вследствие недофинансирования государственного оборонного заказа, и реструктуризацией других просроченных долговых обязательств;

• поэтапное погашение  накопленной задолженности государства по оборонному заказу, обеспечение строгого исполнения ассигнований на закупку военной техники и проведение НИОКР, предусмотренных законом о федеральном бюджете;

• обеспечение государственной защиты отечественных производителей космической и авиационной техники, другой наукоемкой продукции, недопущение предоставления льгот импортерам и иностранным производителям этих видов продукции, реализация принятых нормативных актов и программ как приоритетных направлений государственной структурной политики, выполнение принятых обязательств России в рамках СНГ.

Стимулирование инновационной активности является важнейшим направлением политики развития, ключевым для преодоления депрессии. Реализация этого направления включает следующие элементы:

• государственная поддержка проектов по освоению перспективных нововведений посредством создания инновационных центров; учет затрат предприятий на проведение НИОКР, модернизацию производства и внедрение новых технологий в составе издержек производства, их освобождение от налогообложения; субсидирование расходов на защиту интеллектуальной собственности на отечественные изобретения и разработки на внутреннем рынке и за рубежом;

• сохранение информационной инфраструктуры научно-исследовательских работ, поддержание сети научно-технических библиотек, субсидирование затрат научно-исследовательских организаций на пользование информационными сетями и базами данных и закупку научной литературы;

• поддержание экспериментальных установок, опытных стендов и производств;

• активное вовлечение в осуществление приоритетных направлений НТП научно-технического потенциала СНГ;

• защита интеллектуальной собственности, обеспечение необходимой инфраструктуры поддержания прав на нее.

Все перечисленные направления должны определять формирование бюджетной, внешнеторговой, промышленной политики. Для этого все составляющие экономической политики государства должны быть увязаны посредством индикативного планирования.

Органичной частью новой системы регулирования должно стать индикативное планирование социально-экономического развития страны, структурированное на год, пятилетие и 15-летний прогнозный период. В условиях современного НТП субъекты хозяйственной деятельности, органы государственного управления  и общество в целом нуждаются в научно обоснованном предвидении будущих тенденций научно-технического и социально-экономического развития. При этом необходимым для нормальной работы предприятий в большинстве отраслей является как минимум 10-летний горизонт планирования.

Ориентиры будущего развития

Россия, по-видимому, является единственным государством, не обеспечивающим своих подданных прогнозами и ориентирами будущего. В отличие от развитых и большинства развивающихся стран, начинающих планирование своего развития с целеполагания и определения социально-экономических приоритетов, у нас действует странная смесь экстраполяционного краткосрочного прогнозирования и нормативного планирования экономической реформы на основе установок МВФ. При этом средства подменяют цели, инструментальные задачи превалируют над содержательными, отсутствует стратегия развития экономики и на практике преобладает конъюнктурная игра краткосрочных коммерческих интересов доминирующих групп влияния.

Технология прогнозирования социально- экономического развития должна быть кардинально изменена. Экстраполяция прошлых тенденций не должна доминировать при формировании планов будущего. Задача заключается в переломе сложившихся тенденций, преодолении депрессии и инициировании экономического роста. В сложившихся условиях прогноз должен определяться сочетанием имеющихся возможностей и желаемых результатов. Для этого он должен начинаться с формулирования четких целей социально-экономического развития на заданную перспективу и инвентаризации существующих ресурсов, которые могут быть задействованы благодаря созданию соответствующих макроэкономических условий и мер государственного регулирования.

В зависимости от горизонта прогнозирования содержание индикативных планов будет различаться. В годовом цикле индикативное планирование должно включать характеристику всех основных макроэкономических параметров (ВВП, занятость, платежный баланс, инвестиции и т.д.) и инструментов экономической политики (процентные ставки, налоги, таможенные тарифы, бюджетные расходы, в том числе государственные закупки, нормативы амортизации, регулируемые цены, доходы, государственные инвестиции, приоритеты и нормативы работы институтов развития и т.д.)

Принципы формирования государственного бюджета должны быть пересмотрены в соответствии с общей логикой новой системы регулирования экономики, ориентированной на развитие.

В прежней системе регулирования экономики планирование бюджета велось под давлением требований МВФ по сокращению расходов, вступавших в противоречие с общегосударственными интересами удержания  критически важных расходов на приемлемом уровне. При этом приоритетность тех или иных расходов определялась равнодействующей давления со стороны различных ведомств, умноженной на субъективное влияние их руководителей. Главным приоритетом неизменно оставалось обслуживание государственных обязательств, которое было основным источником обеспечения сверхприбылей правящей олигархии. Вторым по значимости было финансирование правоохранительных органов, третьим – выплата зарплаты работникам бюджетной сферы и военнослужащим. Интересы научно-технического и социально-экономического развития были на последнем месте, вследствие чего произошло практическое обнуление государственных расходов на науку, стимулирование НТП, поддержку инвестиционной активности.

В новой системе регулирования экономики цели развития доминируют, что должно подкрепляться соответствующей технологией планирования бюджета. В основу его разработки должны быть положены законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетных расходов по имеющимся направлениям, а также программно-целевой принцип планирования и осуществления расходов. При этом приоритетом должны пользоваться расходы на науку и стимулирование НТП, на образование и национальную безопасность, составляющие основу устойчивости будущего. Высоким приоритетом должны пользоваться инвестиционные программы. Их финансирование необходимо проводить через бюджет развития, который следует вывести из консолидированного бюджета и реализовывать через институты развития, рефинансируемые из собственных и привлеченных источников, включая кредиты Центрального банка.

Планирование денежного предложения должно быть неотъемлемой частью общей системы индикативного планирования и осуществляться в соответствии с утвержденными приоритетами социально-экономического развития. В рамках общей программы денежной эмиссии (определяемой исходя из прогнозов спроса на деньги при планируемых процентных ставках, ожидаемых масштабах вытеснения денежных суррогатов из оборота, прогноза платежного баланса и пр.) должны определяться нормативы ее распределения по имеющимся каналам денежного предложения – на прирост золотовалютных резервов, рефинансирование институтов развития, восстановление сбережений граждан, рефинансирование коммерческих банков под учет векселей производственных предприятий и государственных ценных бумаг.

В 5-летнем цикле индикативного планирования необходимо определить среднесрочные приоритеты научно-технического и социально-экономического прогресса, на базе которых разработать целевые программы, а также желаемые пропорции экономической системы. Среди последних особое значение имеют территориальные пропорции развития экономики, прогнозирование которых должно давать основу для формирования приоритетов в региональной экономической политике государства. Для этого в рамках процедуры 5-летнего цикла индикативного планирования должен быть предложен сводный финансовый баланс страны в региональном разрезе.

Важной задачей 5-летнего плана прогнозирования является определение ожидаемых диспропорций и узких мест, затрудняющих социально-экономическое развитие страны, а другой – поиск новых горизонтов, открывающихся вследствие глобального НТП и развития мирового рынка. Исходя из сопоставительного анализа возникающих проблем и возможностей следует найти пути подъема конкурентоспособности национальной экономики, меры по осуществлению которых и должны составлять содержание 5-летних индикативных планов.

15-летний цикл прогнозирования имеет целью ориентацию долгосрочного развития страны в глобальном пространстве научно-технического и экономического развития. Главной задачей здесь является поиск стратегических направлений повышения конкурентоспособности национальной экономики. Ключевое значение при этом имеет прогнозирование прорывных направлений НТП, формирующих траекторию будущего экономического роста и открывающих новые возможности социально-экономического подъема. Исходя из этого должны формироваться приоритеты долгосрочного развития, разрабатываться целевые научно-технические программы.

Следует специально оговорить технологические особенности индикативного планирования в условиях рыночной экономики. В отличие от плановых директив, административно задававшихся сверху, индикативные планы развития рыночной экономики не могут содержать обязательных для исполнения заданий хозяйствующим субъектам и разрабатываются с участием и учетом предложений деловых кругов и научного сообщества. Процедура его разработки преследует формирование общенационального консенсуса в отношении приоритетов и опирается на социальное партнерство. Индикативные планы не препятствуют свободному целеполаганию самостоятельных хозяйствующих субъектов, а выполняют для них функцию маяков, указывающих перспективные направления.

Исключение составляют предприятия государственного сектора, по отношению к которым государство выполняет функцию собственника и отвечает за их развитие. В зависимости от формы собственности к ним могут применяться технологии планирования разной степени жесткости. По отношению к казенным предприятиям, по обязательствам которых государство несет полную ответственность, необходимо применение жестких процедур директивного управления в соответствии с установленными государством целями их развития. Для предприятий, за деятельность которых государство несет ограниченную ответственность, процедуры планирования должны быть менее жесткими и должны включать главным образом принятие стратегических решений в управлении активами и инвестиционной политикой.

Разумеется, планы государственного сектора должны сочетаться с индикативными планами развития страны в целом. В известном смысле госсектор должен выполнять роль локомотива в осуществлении приоритетов экономического развития. Нельзя сводить роль госсектора к функциям собеса и поддержки убыточных предприятий. В наших условиях государство прежде всего должно взять на себя ответственность за развитие наукоемкой промышленности, формирующей главный потенциал экономического роста.

Планирование развития госсектора

Государственный сектор должен быть источником стабильности экономики и генератором ее роста, что выдвигает серьезные требования к планированию. В частности, соответствующие государственные органы должны отслеживать формирование инвестиционных программ предприятий госсектора, в том числе те из них, где государство владеет лишь частью акционерного капитала. При этом нельзя допускать перемещения спроса предприятий государственного сектора за рубеж: размещение заказов на изготовление оборудования, капитальное строительство, а также поставки комплектующих и сырья должны осуществляться преимущественно на внутреннем рынке. Для этого производственные и инвестиционные программы предприятий госсектора следует пропускать через процедуру защиты и утверждения в соответствующих правительственных ведомствах.

В этих особенностях планирования госсектора нет ничего необычного. Даже в развитых странах с рыночной экономикой управление государственными предприятиями ведется под жестким контролем в интересах развития всей экономики. Во многих странах для локализации спроса структурообразующих отраслей в рамках внутреннего рынка и максимизации использования их возможностей в стимулировании отечественного производства проводилась национализация соответствующих предприятий. В частности, это характерно для ряда ведущих отраслей машиностроения Франции, нефте- и газодобывающих отраслей западноевропейских стран в бассейне Северного моря, добывающей и наукоемкой промышленности большинства развивающихся стран.

Бесхозность госсектора (которая использовалась правящей олигархией для присвоения активов госпредприятий) омертвляет огромные ресурсы для экономического роста. Достаточно сказать, что амортизационные накопления каждой из формально контролируемых государством естественных монополий в десятки раз превышают объем государственной инвестиционной программы. Эти средства в настоящее время расходуются бесконтрольно, часто не по целевому назначению, размещаются за рубежом в ущерб интересам развития национальной экономики. Государственный контроль за использованием принадлежащих ему активов предприятий – естественное требование новой экономической политики.

Из этого следует, что программы размещения заказов, развития производства и инвестиций, использования фондов амортизации принадлежащих (в том числе частично) государству предприятий должны проходить процедуру утверждения в компетентных правительственных ведомствах. Прежде всего это касается естественных монополий – РАО “ЕЭС России”, “Газпрома”, МПС, “Связьинвеста” и др. Кроме того, финансовое и расчетное обслуживание принадлежащих государству предприятий должно вестись государственными коммерческими банками, которые расширят таким образом свои возможности. Кроме того, государственный контроль над этими предприятиями должен препятствовать неэффективному использованию их активов, размещению заказов на оборудование за рубежом при наличии отечественных аналогов, а также способствовать оптимизации развития.

Мы сконцентрировались именно на структурообразующих элементах новой системы регулирования экономики, ориентированной на развитие, без которых она работать не будет. Нетрудно видеть, что оставшаяся после политики “вашингтонского консенсуса” и действующая до настоящего времени система регулирования отторгает эти элементы. Нужны серьезные изменения во всех институтах, технологиях и механизмах регулирования экономики. Для этого должна быть серьезным образом перестроена работа государственной системы управления.

Главная проблема в том, что правительство не располагает необходимыми для этого инструментами и ресурсами. Последние находятся в управлении других государственных организаций, не подотчетных правительству, – Центральном банке (денежная эмиссия, валютное регулирование, кредитная политика, платежные отношения), “Газпроме” (главный источник  валютных поступлений и теплоснабжения), РАО “ЕЭС России” (главный кредитор промышленности и поставщик ключевого энергоносителя), МПС и др. Без восстановления централизованного управления всеми ресурсами, принадлежащими государству, реализация основных задач антикризисной программы окажется невозможной, а действия правительства в лучшем случае сведутся к полезным, но фрагментарным или второстепенным мерам, эффект от которых окажется противоречивым и непродолжительным.

При этом ключевое значение имеет, на наш взгляд, скорейшее восстановление контроля государства за Центральным банком и естественными монополиями. Необходимо также реорганизовать работу Минэкономики, где целесообразно сосредоточить функции индикативного планирования, а также планирования развития госсектора, контроля за работой составляющих его предприятий. Функции осуществления промышленной и торговой политики полезно объединить в новом Министерстве промышленности и торговли. Крайне важно усилить роль правительства в формировании денежно-кредитной политики. В частности, следует обеспечить согласованную с Центральным банком разработку всех ключевых направлений экономической политики.

Важно освоить необходимые технологии формирования новой системы регулирования экономики. Это весьма сложная задача, если учитывать нынешний кадровый состав ведущих работников экономических ведомств, формировавшийся в условиях доминирования “вашингтонского консенсуса” в экономической политике и подготовке кадров. Необходима серьезная работа по расширению кругозора руководящих кадров экономических ведомств, а также очищение их от коррупции (которая являлась органичной частью прежней системы и недопустима в новой, предусматривающей повышение эффективности государственного регулирования экономики и ориентированной на экономический рост). Желательно укрепить кадровый состав ведомств, призвав специалистов, знакомых с опытом управления НТП как в развитых, так и в развивающихся странах.

Для этого нужна соответствующая политическая воля. Переход к новой парадигме регулирования экономики сталкивается как с инерцией сложившейся экономической среды, так и с сопротивлением влиятельных финансовых групп. Объявленный правительством переход к приоритетам жизнеобеспечения и роста, новой экономической политике отвечает интересам подавляющей части общества и национальным интересам в целом. Правительство и Федеральное Собрание имеют возможность обеспечить последовательное формирование новой системы регулирования экономики.