О реструктуризации угольной промышленности Польши

ЯН ПТАШЕК
доктор экономических наук,
представитель Главной редакции журнала в Республике Польша

• В ходе рыночной трансформации угледобывающая промышленность оказалась в кризисной ситуации, став обузой для бюджета
• Правительственная программа реструктуризации наносит удар
по угольной отрасли
• Предложенная система социальной защиты увольняемых шахтеров нуждается в корректировке

В течение многих лет каменный уголь составлял основу польской экономики. В лучшие годы его ежегодная добыча достигала почти 200 млн т. По этому показателю страна занимала ведущие позиции в мире. Сегодня Польша по-прежнему является крупнейшим производителем каменного угля в ЕС, обеспечивая за счет него 60% своих потребностей в первичных энергоресурсах. Уголь представлял важнейший источник валютных поступлений. Угледобывающая промышленность давала работу 436 тыс. человек, а в секторах, связанных с этой отраслью, было занято в 4 раза больше рабочих и служащих. Шахтерская профессия считалась самой престижной и высокооплачиваемой.

Шахтеры имели целый ряд привилегий – тринадцатую и четырнадцатую зарплаты, длительные отпуска, высокие пенсии, пользовались валютными магазинами, отдыхали в лучших санаториях. Шахты строили для них общежития, работа здесь освобождала от службы в армии. Специальные профтехучилища давали неплохое образование. Очередь на получение квартиры была короче, а процентная ставка по кредиту на мебель ниже, чем для работников других отраслей.

После 10 лет капиталистической трансформации от привилегий не осталось и следа. Хозяйственная система, на которой основывалась угольная промышленность, постепенно разрушается. Десятки тысяч шахтеров потеряли работу. Отрасль, оказавшаяся в кризисном положении, превратилась в обузу для бюджета.

Драматическая ситуация
в угольной промышленности

Сейчас шахты едва сводят концы с концами. Их задолженность увеличилась с порядка 440 млн злотых в 1990 г. до 14,3 млрд злотых в 1998 г. Речь идет о неплатежах поставщикам товаров и услуг, налоговых недоимках, невыплаченных взносах во внебюджетные фонды, невозвращенных банковских кредитах и т.д.

На рынке наблюдается значительное превышение предложения угля над спросом, усилившееся из-за последней мягкой зимы. Несмотря на уменьшение добычи примерно до 137 млн т, его запасы увеличились почти до 8 млн т. Одновременно экспорт угля упал в 1998 г. на 16%.

Предпринимавшиеся с 1990 г. попытки реструктуризации отрасли с целью выхода из кризисной ситуации не принесли ожидаемых результатов. Политика перехода к рынку в первые годы трансформации в рамках “плана Бальцеровича” привела к негативным экономическим последствиям. Тем не менее за минувшие годы в угольной промышленности удалось провести ряд существенных преобразований.

На переломе 1989 – 1990 гг. ликвидирована централизованная бюрократическая структура управления. Шахты стали самостоятельными. В 1992 г. отменены государственные дотации на добычу угля. Без крупных социальных конфликтов была остановлена добыча в 60 стволах из 360 и закрыты 10 нерентабельных шахт, 10 – 20 шахт ликвидированы в результате объединения.

В то же время удалось избежать массовых увольнений. Численность занятых сократилась с 438 тыс. до 231 тыс. человек. В 1998 г. снижение было достигнуто за счет непринятия новых работников, выхода на пенсию, увольнения по собственному желанию, а также в результате приватизации ряда наземных объектов. Однако эти важные шаги по большому счету можно расценить как полумеры, которые не могли привести к коренному улучшению ситуации, тем более что их проведение было непоследовательным и затянулось из-за смены правительств.

Решение проблемы и финансовое оздоровление угольной отрасли в значительной мере зависят от того, насколько реальными будут цены на уголь и электроэнергию. Достижение таких цен в силу ряда социально-экономических причин является сложным процессом, требующим времени.

Рынок угля в Польше, по сути, регулируется административными мерами. Хотя цены не устанавливаются государством, они определяются не на основе полных издержек добычи. Самостоятельность угольных компаний в установлении цен, несмотря на их формальную независимость, на практике носит иллюзорный характер.

В отдельные периоды правительство, руководствуясь общественно-политическими соображениями, устанавливает принципы продажи некоторых товаров по ценам ниже производственных затрат. Это касается и цен на уголь. В случае его поставок производителям электроэнергии поставщики и заказчики связаны решениями, содержащимися в законе о госбюджете, ежегодно определяющем уровень государственных цен на электроэнергию в соответствии с отмеченной выше политикой государства (поскольку рост цен на электроэнергию усиливает инфляцию, в значительной мере влияющую на бюджетные расходы, понятна заинтересованность любого правительства в том, чтобы он был незначительным).

Через статью в бюджете электроэнергетика может приблизительно рассчитывать свои ежегодные доходы, которые распределяются между ее отдельными сегментами. Прежде всего обеспечиваются собственные потребности, т.е. покрытие издержек на использование, передачу и распределение энергии, затем гарантируются средства на модернизацию и инвестиции и лишь на последней стадии выясняется сумма, остающаяся на закупку топлива. Она делится между различными электростанциями. В итоге подобных нерыночных расчетов заказчики угля становятся обладателями четко определенных средств на его закупку. Исходя из этого до недавнего времени 1 т стандартного угля стоила 32 долл. Ни одна электростанция не в состоянии заплатить больше не понеся убытки, но можно вести переговоры о снижении цены угля. В результате бывают случаи, когда угольные компании, не имея средств на выплату заработной платы шахтерам и пытаясь найти какой-то выход, вынуждены продавать электроэнергетике уголь по 27 – 28 долл. за тонну. Такой процесс деградации угольной промышленности в рамках рыночной трансформации идет уже несколько лет.

В подобной ситуации экономическая политика должна быть направлена на сокращение издержек добычи, однако часто это бывает невозможно из-за геологических условий и условий безопасности, качества угля в залежах, требований повышения заработной платы со стороны профсоюзов и т.д. Необходимы большие финансовые средства, которые отрасль не в состоянии заработать даже в случае повышения цен на уголь.

На поддержку реструктуризации угольной промышленности Польша может получить заем в размере 1 млрд долл. при условии децентрализации управления шахтами и угольными компаниями, ускорения приватизации и повышения заработной платы в зависимости от финансовых результатов. Однако эти средства позволят лишь частично ускорить процесс оздоровления отрасли и повысить ее рентабельность.

Программа реструктуризации

Программа развития угольной промышленности, предложенная нынешним правительством, выдвигает в качестве основного метода быстрого и эффективного оздоровления данного сектора ликвидацию ряда шахт и радикальное сокращение занятости, что по замыслу позволит отрасли стать конкурентоспособной в условиях свободного рынка.

Предусмотрено снизить добычу угля со 137 млн т в настоящее время до 112 млн т в 2002 г., ликвидировать 20 шахт и уменьшить занятость на 100 тыс. человек. Эти положения программы вызвали мощный протест со стороны хозяйственных кругов, но прежде всего шахтерских профсоюзов, так как, по их мнению, они наносят удар по угольной промышленности.

Представляется, что правительственная реформа основывается на ошибочных предпосылках, согласно которым причинами кризиса отрасли являются нерентабельная структура, связанная с избыточными производственными мощностями и чрезмерной занятостью с учетом спроса на уголь, а также сокращение этого спроса. Считается, что энергетика, основанная на угле, обречена на гибель.

Предложения правительства не базируются на солидном научном анализе спроса польской экономики на первичные энергоресурсы в ближайшие 10 – 15 лет, а также потребностей мирового рынка в угле. В соответствии с прогнозом, содержащимся в докладе Australian Mineral Economics Pty Ltd (AME), усиление потребностей в энергетическом угле приведет к увеличению его внешнеторгового оборота в 2005 г. до 390 млн т по сравнению с 230 млн т в 1995 г. Аналогичным образом повысится спрос и на коксующийся уголь. Ожидается также рост цен на эти виды топлива. Без ответа на вопрос, какую роль в процессе европейской интеграции отводит Польше ЕС, опасно манипулировать цифрами, касающимися масштабов увольнений шахтеров и сокращения добычи угля.

Главное преимущество польской угольной промышленности – относительно низкие затраты на добычу угля по сравнению с другими европейскими странами, поскольку он залегает в наиболее благоприятных для эксплуатации геологических слоях. Каменный уголь определяет структуру и энергетическую безопасность национальной экономики.

Себестоимость 1 т угля составляет в Польше в среднем 75 марок, в то время как в Германии – 200 марок. Электроэнергия, полученная на базе каменного угля, значительно дешевле, чем на базе газа. В Польше она самая дешевая в рамках ЕС. При наличии широкого рынка угля в стране отсутствует эффективная система защиты национальных производителей от нечестной конкуренции со стороны импорта. Ограничение добычи угля, а следовательно, и его экспорта ведет к открытию польского рынка для импортных энергоресурсов. Единственный аргумент правительственных экспертов в защиту тезиса о снижении спроса на уголь – сокращение объемов его продаж в Польше. Это, однако, является результатом политики правительства, которое не принимает мер для продвижения польского угля на различные рынки.

Вопрос о том, какие шахты следует ликвидировать из-за сложившегося соотношения цен на уголь и электроэнергию, достаточно сложен. Бесспорно, часть устойчиво нерентабельных шахт необходимо закрыть, в первую очередь те, которые не могут обеспечить долгосрочную конкурентоспособность польского угля и ведут к загрязнению окружающей среды. Дотации на эти цели должны до 2002 г. составить 1,3 млрд злотых.

Правительственная программа резко ограничивает экспорт угля, который намечено снизить с 36 до 10 млн т. Именно столько Польша продает в скандинавские страны. Такой подход обосновывается отсутствием интереса к польскому углю со стороны западноевропейского рынка (в то время как только в 1997 г. его экспорт в Данию вырос с 3 до 4 млн т, а в Австрию – с 700 тыс. до 4,5 млн т), а также нерентабельностью вывоза.

Однако эта нерентабельность носит мнимый характер. В значительной степени она вызвана искусственным завышением курса злотого и ненужной конкуренцией между многочисленными частными экспортерами. В масштабах всей экономики экспорт угля все еще выгоден, так как приток валюты от него при общем внешнеторговом дефиците нецелесообразно заменять более дорогими внешними кредитами или доходами от приватизации с участием иностранного капитала. Каждый доллар, взятый Польшей взаймы, означает, что в зависимости от условий кредита придется вернуть 2 –3 долл. Поэтому угольная отрасль была и в течение еще длительного времени должна оставаться важным источником необходимой стране валюты (сегодня она дает 1/3 всех валютных доходов).

Для экономики Польши экспорт угля рентабелен, однако следует сделать все, чтобы он стал выгодным и для экспортеров, которые проигрывают из-за больших затрат на перевозку угля. Тарифы польской железной дороги – одни из самых высоких. К решению этой проблемы должно подключиться государство. Бюджетные затраты на экспорт угля будут способствовать сохранению рабочих мест в угольной промышленности и экономике в целом.

Правительственная программа предусматривает ликвидацию задолженности шахт бюджету и внебюджетным фондам, а также штрафов местным органам самоуправления (гминам). Реструктуризация задолженности должна заключаться в замораживании или отсрочке платежей, обмене долгов на акции или паи, освобождении шахт от взимания текущих платежей и штрафов. Это обойдется  государственному бюджету в 7 млрд злотых. В результате будет списано около 60% задолженности, что может дать соответствующие результаты через три года.

Более рациональное решение предлагает программа 10 профессиональных центров, предусматривающая полную ликвидацию задолженности шахт. Долг образовался по вине очередных правительств и является результатом централизованного управления каменноугольным сектором. К тому же вернуть его практически нереально. Средства можно получить от сохранения прежних рабочих мест, что означало бы отказ от значительной части расходов на социальную защиту увольняемых шахтеров (в сумме около 2,5 млрд злотых). В соответствии с предложениями профсоюзов сокращение занятости должно происходить путем перехода горняков на пенсию. В результате уже в 1999 г. угольная промышленность могла бы приносить прибыль.

Система социальной защиты

Наиболее трудной частью правительственной программы в силу социально-экономических и политических причин будет значительное сокращение численности занятых в угольной промышленности. Чтобы получить поддержку шахтеров и обеспечить социальный мир, правительство предложило широкую программу социальной защиты увольняемых работников, намереваясь потратить на нее до 2002 г. более 4,3 млрд злотых.

Шахтерам, которым до выхода на пенсию остается не более пяти лет, предлагается 5-летний шахтерский отпуск, в течение которого они будут получать 75% месячного отпускного вознаграждения. Отпуск должен носить добровольный характер (для его получения необходимо написать соответствующее заявление).

Для тех, кому до достижения пенсионного возраста остается три года, станет обязательным 3-летний шахтерский отпуск. Лицам, которым до выхода на пенсию осталось более пяти лет, предоставляется несколько вариантов социальной защиты. Тем, кто хочет сменить работу, дается социальное пособие в размере 65% прежней заработной платы, выплачиваемое в течение двух лет. В период его получения шахтеры имеют право на одноразовые бесплатные курсы по переквалификации, что повышает вероятность найти новую работу. Для горняков, которых уволили, лишив возможности работать по своей профессии, предусматривается единовременное денежное выходное пособие в размере 44,4 тыс. злотых (1 долл. США равен 3,5 –3,6 злотых).

Горняки ликвидируемых шахт, которым до пенсии осталось всего два года, получают гарантию занятости на других работающих шахтах.

Программа предусматривает льготы при предоставлении займов и кредитов шахтерам, готовым начать самостоятельную хозяйственную деятельность после ухода из угольной промышленности. Кредиты будут предоставляться по низкой процентной ставке с возможностью списания, правительство гарантирует банкам их возврат.

Имеются также стимулы для работодателей, готовых принять на работу увольняемых шахтеров. Если с ними будут заключены трудовые договоры на срок более двух лет, то государство обязуется вернуть работодателям страховые взносы во внебюджетные фонды.

Все виды пособий распространяются и на работников предприятий, осуществляющих подземные работы, а также строителей шахтных стволов, если шахты будут ликвидироваться.

Хотя на первый взгляд столь широкая система социальной защиты выглядит внушительно, ряд ее элементов вызывает споры и критику со стороны шахтеров, большинство которых предпочитает продолжать работу, а не получать разного рода социальные и выходные пособия. Однако существует жесткое экономическое принуждение. Если шахтеру угрожает безработица, он вынужден воспользоваться социальной защитой.

Подобная программа и способ ее реализации, т.е. “продажа” рабочих мест, не только изымают средства из бюджета, но, как правило, не приводят к улучшению положения шахтеров, способствуя иногда их деморализации. Деньги могут быть быстро израсходованы, как правило, на покупку товаров длительного пользования, а сами шахтеры вынуждены вставать в очередь за пособием по безработице. Только четверть тех, кто в 1998 г. воспользовался достаточно высоким единовременным выходным пособием, вложили его в новые рабочие места.

Кроме того, неясно, почему уволенным с работы в шахтах инженерам, механикам, электрикам, бухгалтерам также полагается большое выходное пособие. Ведь имея соответствующую квалификацию, они вполне могут найти работу на рынке труда.

Представляется, что реформа угольной промышленности должна быть увязана с программой реструктуризации всего силезского региона, где в аналогичном положении находятся металлургия, оборонная промышленность, энергетика и некоторые химические предприятия. Занятые в этих отраслях чувствуют себя неоправданно ущемленными, не говоря уже о работниках десятков разбросанных по всей стране государственных предприятий, находящихся на грани банкротства, которых увольняют вообще без каких-либо выходных пособий.

Трудно согласиться со способом выплаты денег – непосредственно увольняемым шахтерам. Рациональнее было бы положить их на депозит в банке с целью кредитования по низким процентным ставкам хозяйственной деятельности лишившихся своих мест работников угольной промышленности или фирм, предоставивших им работу. В случае удачного использования денег кредит может быть полностью или частично списан. Комиссионные банков зависели бы от успеха реализации данных проектов, что побудило бы их стать своего рода организаторами хозяйственной деятельности, заинтересованными в создании новых рабочих мест для уволенных шахтеров. В результате реструктуризация угольной промышленности была бы менее бюрократическим процессом и не находилась полностью в руках государственных чиновников.

Оздоровление отрасли требует также немедленного тщательного расчета затрат на производство электроэнергии с учетом расходов на добычу и использование угля. Затем необходимо справедливое распределение прибыли от ее продажи.

Если это невозможно из-за нарушений законов конкуренции или состояния платежеспособности населения, то собственник в лице государства должен принять решение, кого дотировать – угольную промышленность или энергетику, а также определить стратегию развития всего комплекса.