Транспарентность административно-государственного управления: японский вариант

НИКОЛАЙ АНИСИМЦЕВ
Институт Дальнего Востока РАН

• Япония вошла в число стран, принимающих меры по развитию механизма общественного контроля за органами исполнительной власти
• Признав право любого человека на получение сведений, касающихся административно-государственного управления, японское законодательство вместе с тем оставляет руководителям административных органов широкие возможности для контроля
за распространением управленческой информации и ее сокрытия

В 2001 г. Япония стала 14-м государством мира, где принцип транспарентности (прозрачности) административно-государственного управления, открытости его для широкого контроля со стороны общества закреплен в качестве правовой нормы Законом об опубликовании информации, принадлежащей административным органам. Он вступил в силу с 1 апреля текущего года.

Утверждение института транспарентности является многолетней тенденцией для большой группы развитых стран, общественно-государственное устройство которых принято называть либерально-демократическим. Родоначальником этого института считается Швеция, где еще в 1766 г. был принят Закон о свободе изданий. За ней последовали Финляндия (Закон об открытости публичных документов, 1951 г.), США (Закон о свободе информации, 1966 г.), Дания (Закон о доступе к административным документам, 1970 г.), Норвегия (Закон о гласности в административном управлении, 1970 г.), Франция (Закон о доступе к административным документам, 1978 г.), Нидерланды (Закон об установлении правил открытости административного управления, 1978 г.), Австралия (Закон о свободе информации, 1982 г.), Канада (Закон о доступе к информации, 1982 г.), Новая Зеландия (Закон об административной информации, 1982 г.), Австрия (Закон о раскрытии информации федеральных административных органов, 1987 г.), Бельгия (Закон о раскрытии административного управления, 1994 г), Республика Корея (Закон о раскрытии информации публичных органов, 1996 г.). Многие из этих законов на протяжении последующих лет подвергались многократной корректировке.

Япония, как известно, является государством с патерналистскими традициями управления, где бюрократия всегда обладала относительно широкими управленческими правами и возможностями, отличалась закрытостью и меньшей подконтрольностью обществу, чем в Европе и Северной Америке. Тем не менее на протяжении послевоенного периода здесь постоянно шел процесс приведения административно-государственного управления в соответствие с современными стандартами.

В 80-х годах получило развитие общедемократическое движение “гражданский омбудсмен”, отражающее протест населения против коррупции в правящих кругах и безответственного предпринимательства, сопровождаемого такими явлениями, как выпуск недоброкачественных лекарств, загрязнение природной среды, аварии на атомных электростанциях и т.д. Участники этого движения требовали раскрытия официальной документации по подобным инцидентам и принятия необходимых законов. Идеи транспарентности управления поддерживались и со стороны США, которые усматривали в расширении прозрачности администрирования в Японии шанс укрепить конкурентные позиции американского бизнеса.

Правящие круги не могли остаться безучастными к этим процессам. Первое постановление о раскрытии информации было введено в действие в 1982 г. местной властью Канэяма-мати, маленькой деревушки в префектуре Ямагата. К апрелю 2000 г. уже 43,2% муниципалитетов страны приняли подобные постановления.

Что касается национального правительства, то оно (хотя с некоторым отставанием) также реагировало на умонастроения общества. Первым вопрос о важности предоставления широким слоям доступа к управленческой информации поднял в 1979 г. премьер-министр М.Охира. Эта идея получила дальнейшее развитие, и 27 марта 1998 г. правительство Р.Хасимото представило парламенту соответствующий законопроект, который был одобрен 14 мая 1999 г. Закон об опубликовании информации, принадлежащей административным органам, призван регулировать обязательное раскрытие управленческой информации в ответ на поступившие запросы. Оно осуществляется с расчетом на неопределенного массового получателя и названо “системой запросов на раскрытие информации”.

Материальные нормы политики транспарентности

Круг лиц, имеющих право на получение доступа к государственной управленческой информации, японским законодательством практически не ограничивается: любой человек может требовать от руководителей административных органов раскрытия принадлежащих им административных документов. Это относится не только к гражданам страны или жителям данной местности, когда речь заходит о делах местного самоуправления, но и к иностранцам и даже организациям – юридическим лицам. В данном вопросе японский Закон об опубликовании информации, принадлежащей административным органам, совпадает с американским Законом о свободе информации.

Очевидно, что право всех без исключения граждан Японии на удобный и своевременный доступ к официальным документам может быть реализовано только на базе использования современных информационно-сетевых технологий. При этом определение законодателями будущих клиентов системы раскрытия административной документации как “любой человек” означает, по существу, обезличивание инициаторов запроса, т.е. снятие проблемы идентификации их личности, широкий простор для внедрения в информационные процессы передовых технологий, юридическое обеспечение беспрепятственного развития информатизации, содействие внутренней интеграции страны и включению ее в глобализационные процессы.

К числу органов, обязанных предоставлять административные документы в ответ на запрос об их раскрытии, относятся те, которые входят в состав правительства или подведомственны ему, а также различные экзаменационные, инспекционные, просветительские, медицинские, санитарно-гигиенические учреждения. Отдельным пунктом выделена Палата статистических исследований.

Вместе с тем этот перечень не охватывает законодательную и судебную ветви власти, т.е. документацию парламента и муниципальных законодательных органов, а также судопроизводства.

Принцип прозрачности не распространяется и на часть структур административно-государственного управления. В Японии, как известно, широко развита система корпораций, фактически исполняющих административные функции, но формально являющихся независимыми от правительства юридическими лицами. К ним относятся так называемые специальные публичные корпорации, корпорации правительственного одобрения и финансируемые ими различные компании. Кроме того, в 2001 г. в ходе реорганизации центральных министерств и управлений создано около 100 “независимых административных институтов”.

Фонды подобных корпораций образуются из правительственных взносов, а также субсидий, грантов, займов из бюджетных средств. Государство осуществляет некоторые плановые и оценочные функции в отношении их деятельности. Выходящие в отставку правительственные чиновники в награду за успешную службу получают в этих компаниях доходные места. Общее число таких организаций достигает порядка 8,5 тыс.

Наиболее существенные ограничения в политике транспарентности управления связаны с определением характера информации, раскрываемой или не раскрываемой в ответ на запросы граждан.

В число административных входят документы, составленные работниками административных органов и используемые ими в служебном порядке. К ним не относятся правительственные вестники, Белые книги, газеты и журналы, книги и другие издания, создаваемые с коммерческой целью и адресованные широкому кругу неопределенных лиц, а также материалы, являющиеся историческими и культурными источниками или содержащие результаты научно-технических исследований.

Административные документы могут быть представлены и в форме чертежей, схем, электронно-магнитных записей.

В соответствии с законодательством руководитель административного органа на основании ознакомления с информацией, содержащейся в документе, имеет право принять решение об отказе раскрыть его или ограничить огласку. Это может быть в следующих случаях.

n Когда информация касается личности человека и позволяет идентифицировать его по имени и фамилии, дате рождения или путем сопоставления с другими сведениями, если при этом есть опасение нанести ущерб правам и интересам индивида. К числу исключений относится информация, изначально предназначавшаяся для огласки или подлежащая ей в соответствии с законом, а также ситуации, когда огласка признается необходимой для защиты жизни, здоровья, имущества человека или когда речь идет о государственном служащем, содержании и исполнении его служебных обязанностей.

n Когда информация, относящаяся к организациям (кроме публичных, национальных и региональных) и предпринимателям, вызывает опасение, что может быть нанесен ущерб их правам, конкурентным позициям и иным законным интересам. В частности, не должна раскрываться информация, предоставленная юридическими лицами (корпорациями) административным властям по их запросу, но при условии, что она не подлежит разглашению. Возможность подобной договоренности бизнеса и власти ограничивает сферу прозрачности управления.

n Если есть опасения, что публикация информации повредит безопасности страны, отношениям ее с другими государствами и международными организациями, ведению переговоров с ними.

n Если огласка информации помешает пресечению преступной деятельности, привлечению к суду, исполнению наказания и прочим мерам обеспечения общественного порядка.

n Из-под общественного контроля выводятся сведения, касающиеся совещаний, исследований, консультаций в административных органах страны и местных публичных организациях в целях сохранения конфиденциальности их деятельности, если есть опасения, что в результате публикации информации будет нанесен ущерб обмену мнениями, спровоцировано волнение среди населения, доставлены “преимущества или неудобства” отдельным лицам.

n Когда грозит ущерб действиям по проведению инспекций, расследований, надзора, а также управлению кадрами, руководству организациями и предприятиями и т.д.

n По основаниям, изложенным выше, руководитель административного органа может по своему усмотрению изъять из документа “нераскрываемую” информацию и предоставить его в усеченном виде.

n Руководитель административного органа имеет право не комментировать вопрос о наличии запрошенного документа или отрицать его существование, если сам по себе ответ на этот вопрос раскрывает не подлежащую оглашению информацию.

Таким образом, японские законодатели, признав право любого человека на получение документов об административно-государственном управлении страны, вместе с тем существенно ограничили перечень организаций, обязанных раскрывать принадлежащую им информацию. Руководителям административных органов предоставлены широкие права в решении вопроса, какая информация подлежит или не подлежит разглашению.

Административно-процессуальные нормы и порядок апелляции

Раскрытие документов административных органов происходит в соответствии с определенными процессуальными нормами.

Запрос должен представляться на имя руководителя административного органа в письменном виде и содержать данные о личности подателя, наименование запрашиваемого документа и сведения, необходимые для его идентификации. Руководители административных органов, Управление общих вопросов, правительство, муниципальные органы обязаны оказывать содействие гражданам в получении информации, требующейся для идентификации и поиска документов.

Как правило, срок ответа по поводу раскрытия документа устанавливается в 30 дней со дня подачи запроса. При наличии уважительных причин руководитель имеет право увеличить этот срок еще на 30 дней. Если их оказывается недостаточно, он может принять решение о раскрытии лишь части документа, сообщив подателю запроса сроки предоставления остающейся информации.

Если содержание информации касается “третьих лиц”, руководитель административного органа должен уведомить их о предстоящем решении, предоставить им право письменно высказать свое отношение к данному документу, а в случае их протеста против его раскрытия переждать две недели после принятия решения о раскрытии документа до его осуществления.

Раскрытие документа осуществляется путем его предоставления для ознакомления и копирования. В случае опасения за физическую сохранность документа руководитель административного органа может давать его копию.

Услуги по раскрытию документа оказываются за определенную плату, размер которой рекомендуется устанавливать в пределах реальных расходов, чтобы она была “по возможности посильной”. Первоначально в качестве оплаты за раскрытие одного “дела” предполагалась сумма в 500 иен, в конечном итоге ее снизили до 300 иен. Введение положения об оплате услуг связано отчасти с тем, что в ряде случаев граждане, требовавшие открыть им огромное количество документов сразу, к назначенному сроку, когда материалы были подготовлены, даже не появлялись в учреждении.

В целом при решении административно-процессуальных вопросов законодатели, по мнению экспертов, допустили ряд просчетов. Так, система поиска документов определена недостаточно четко, хотя без их точной идентификации невозможно подать запрос; значительный простор для личных оценок руководителей сохраняется в определении сроков принятия решений; не оговорены сроки согласований с “третьими лицами”; копия документа, не обладающая такой же юридической силой, как подлинник, не может заменять его во всех случаях.

Законодательство определяет также порядок обжалования решения административного органа по запросу о раскрытии документа. В случае подачи жалобы руководитель административного органа обязан передать ее на рассмотрение в Инспекционный совет по опубликованию информации, который создается при канцелярии премьер-министра. Он состоит из девяти человек, назначаемых и отстраняемых премьер-министром с согласия обеих палат парламента. Трое из них могут работать в Совете на регулярной основе, остальные – неполный рабочий день.

Срок полномочий членов Совета – три года, при этом они имеют право неоднократно переизбираться на данные должности. Кодекс поведения требует от них отсутствия политической ангажированности и корыстной мотивировки. Они не могут быть функционерами каких-либо партий и активно участвовать в политических движениях. Лица, работающие на регулярной основе, не должны иметь другую оплачиваемую службу, а также руководить коммерческими предприятиями с целью получения прибыли.

Рабочие органы Совета – председатель, коллегия, непосредственно ведущая изучение и обсуждение жалоб, секретариат, занимающийся канцелярской работой (его начальник подчиняется непосредственно председателю Совета).

При рассмотрении жалобы Совет имеет право пользоваться различными источниками информации – затребовать на рассмотрение административный документ, письменные мнения и комментарии от подателей жалобы, а также от причастных к делу лиц. Податели жалобы могут выступить в Совете и пригласить своих помощников. Решение Совета выносится в письменном виде.

Деятельность Совета отличается высокой конфиденциальностью: процедуры исследований и обсуждений не разглашаются, члены Совета обязаны сохранять в тайне ставшие известными им секретные сведения как во время исполнения своих обязанностей, так и после отставки (за их разглашение они могут быть наказаны штрафом до 300 тыс. иен или тюремным заключением с принудительной работой на срок до одного года).

Принципиально важной особенностью Инспекционного совета является то обстоятельство, что он является органом административного контроля за работой административных органов, поэтому не может рассматриваться как нейтральный арбитр в тяжбе между подателем запроса и административным органом. В этой связи важное значение имеет возможность обжалования решений административных органов по запросам на раскрытие информации в судебном порядке (на основании Закона о тяжбах по административным делам). Судебное обжалование необязательно опосредуется предварительной апелляцией в Инспекционный совет, допускается параллельное рассмотрение жалобы и в Совете, и в суде.

Вместе с тем законодательно не предусмотрены назначаемые в судебном порядке меры ответственности для администраторов за некорректный ответ на запрос о раскрытии документа. Не предусмотрена также оплата услуг адвоката истца, а также его судебных издержек в случае победы в судебном споре (в США, например, суды присуждают солидные выплаты адвокатам истца, которые становятся существенным источником доходов для правозащитных движений).

Установленный порядок апелляции свидетельствует о том, что законодатели придают важное значение досудебному и внесудебному урегулированию спорных решений по раскрытию документов административных органов.

Проблемы правоприменительной практики

Действенность принятых норм, их способность влиять на развитие японского общества в значительной степени будут определяться правоприменительной практикой. В этой области существует ряд ограничений и трудностей.

Во-первых, раскрытие управленческой информации жестко увязывается с активностью граждан – документы предоставляются только в ответ на их запросы.

Во-вторых, законодатели обязали администрацию давать документы для ознакомления в их аутентичном виде, т.е. без каких-либо комментариев. Очевидно, что не все граждане смогут самостоятельно проанализировать и оценить документы, сориентироваться в лабиринтах архивов и каталогов, разобраться в юридической казуистике приказов и контрактов, хитросплетениях банковских проводок и бухгалтерских балансов. Поэтому действенность принятых норм будет зависеть также от помощи и поддержки принципа транспарентности управления со стороны интеллигенции – служащих, ученых, специалистов.

В-третьих, раскрытие информации об управленческих секретах осуществляется для какого-либо конкретного лица. Чтобы донести ее до всего общества, движение за транспарентность должно получить поддержку средств массовой информации.

Кроме того, чиновничий аппарат государственного управления неизбежно будет стремиться сохранить и расширить свой контроль за распространением управленческой информации, поскольку монополия на нее, утаивание, неведение общества относительно административных правил и процедур являются важным источником бюрократической власти. Помимо широких прав, сохраняемых за чиновниками, большие возможности для сокрытия информации оставлены им в результате правовой неурегулированности ряда вопросов.

Так, до сих пор остается неясным, подлежит ли раскрытию только новая информация или также созданная ранее. Кроме того, японская культура власти и управления традиционно придает большое значение практике неформальных отношений, закулисных договоренностей, поэтому чиновники смогут обходить законодательство, переводя многие “деликатные” решения в устную форму. Наконец, не исключено принятие нормативов об ускорении оборота документов, сокращении сроков их хранения и быстром уничтожении.

***

Таким образом, в Японии предпринимаются усилия по совершенствованию административно-государственного управления путем развития механизма непосредственного общественного контроля за органами исполнительной власти.

Проблема прозрачности управления актуальна сегодня и для России. Поэтому, на наш взгляд, российским законодателям полезно познакомиться с японской практикой превращения политики транспарентности в работающее законодательство.