Регионы: управление и развитие

Управление собственностью: противоречия федерального и регионального уровней

ВЛАДИМИР ФЕДОТКИН
доктор экономических наук, председатель Рязанской областной думы
(Россия)

• Главный недостаток использования государственной собственности на федеральном уровне в том, что доход получается не за счет эффективного управления, а от продажи госимущества
и пакетов акций АО
• Региональные органы стремятся более результативно управлять имеющейся собственностью
• В Рязанской области основной доход в федеральный и областной бюджеты дает аренда, доля же от продажи имущества стала незначительной
• Приостановление приватизации в 1996 г. и пересмотр незаконных приватизационных сделок вернули в собственность Рязанской области ряд предприятий

Центральной проблемой всех российских реформ за 90-е годы, их логическим стержнем стало преобразование форм собственности. Нет ни одного вопроса нашей жизни, на который бы не повлиял этот аспект. По скорости смены собственности наша страна побила все мыслимые и немыслимые рекорды в мире. На 1 января 2001 г. число приватизированных предприятий составило около 130 тыс. или свыше 66% общего числа государственных предприятий по состоянию на начало приватизации. Причем свыше 2/3 из них сменили собственника до 1994 г.

В настоящее время в стране насчитывается 11 128 федеральных государственных предприятий, 26 казенных предприятий и 34 209 федеральных государственных учреждений. Кроме того, в собственности РФ находятся пакеты акций 3 524 АО.

Неэффективность управления государственной собственностью
на федеральном уровне

Практика показывает, что основным источником доходов от управления федеральной собственностью за последние годы стала продажа пакетов акций АО и государственного имущества. В 2000 г. за счет этого получено 31,3 млрд руб. или в 1,5 раза больше намеченного.

В то же время доходы от аренды принесли в федеральный бюджет лишь 3,4 млрд руб., дивиденды – 5,57 млрд руб. На наш взгляд, такое соотношение доходных источников управления государственной собственностью крайне ненормально. К тому же большинство приватизированных предприятий стали работать хуже. Нередко новые хозяева больше заинтересованы в распродаже ликвидной собственности, чем в повышении эффективности управления ею.

В результате государство лишается не только рычагов воздействия на эти нередко ключевые сферы для экономики страны, но и потенциальных источников пополнения бюджета. В 2000 г. 99% доходов, полученных от приватизации федерального имущества, составили средства от продажи пакетов акций крупных предприятий топливно-энергетического комплекса. Это стало одной из причин усиления напряженности в ряде регионов.

К сожалению, на 2001 г. намечено продолжение этой линии. Минимущество России предполагает совместно с отраслевыми федеральными органами исполнительной власти осуществить приватизацию около 3,5 тыс. федеральных государственных предприятий. Планируется продать пакеты акций свыше 500 АО, а при принятии проекта Федерального закона “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ” – свыше 2 тыс. АО. Доходы от этого примерно в 7 раз превысят поступления от всех остальных способов использования госимущества. В потенциальный портфель включены акции ряда нефтеперерабатывающих и угольных компаний, предприятий транспорта и связи, машиностроения.

Самый трудный момент “плана” состоит в том, что никто не просчитал последствий этого для страны в целом. Подобная политика государства крайне тревожна. Видимо, на данном этапе нецелесообразно гнаться за сиюминутной выгодой. Долгосрочные потери могут многократно превысить первоначальные поступления. На наш взгляд, основные усилия власти всех уровней должны быть сосредоточены не на распродаже остатков собственности, а на поиске форм лучшего ее использования. Это тяжелее, но правильнее с точки зрения стратегических интересов России. Можно полностью согласиться с авторами негосударственной, альтернативной концепции стратегического развития России до 2001 г. в том, что новые эффективные рыночные институты могут быть созданы “только сильным государством, которое умеет управлять своей собственностью, отвечает по своим обязательствам и жестко контролирует соблюдение правил рыночной игры как субъектами рынка, так и государственным аппаратом”¹.

Поиск на региональном уровне более оптимальных путей управления собственностью

Учитывая данные негативные моменты региональные органы власти ищут более эффективные пути управления собственностью, получения от нее не единовременных, а стабильных источников бюджетных средств.

Четыре года назад решением главы администрации Рязанской области приостановлена приватизация. Законодательный этап управления собственностью области как субъекта РФ начался 2 октября 1996 г., когда областной Думой был принят закон “О государственной собственности в Рязанской области”. Он обобщил накопленный опыт формирования и управления государственной собственностью. Однако вскоре стало ясно, что без наличия четко продуманной долговременной политики в вопросе разграничения объектов собственности и создания эффективных систем управления трудно или даже невозможно сформировать эффективную экономику региона. Между тем во второй половине 90-х годов стала затухать и практически прекратилась работа по уточнению и разграничению сфер хозяйственной ответственности между областью и Федерацией (Правительством РФ), с одной стороны, а с другой – между областью и ее муниципальными образованиями. Появились проблемы, связанные с формированием единой системы учета областной собственности. Отсутствовали единые критерии оптимальности в разграничении собственности, которые, на наш взгляд, должны лежать в сфере эффективной управляемости соответствующих объектов и наличия у собственников необходимых финансовых ресурсов для поддержания объектов в состоянии высокой хозяйственной активности. Было видно, что именно финансово-инвестиционная сторона постоянно порождала наибольшие проблемы в вопросах эффективного управления объектами государственной и муниципальной собственности.

На заседаниях областной Думы неоднократно отмечалось крайне недостаточное использование государственной собственности в качестве инвестиционного ресурса и стимула для привлечения частных инвесторов в реальный сектор экономики. Несовершенство законодательной базы стало проявляться и в неэффективном использовании государственного имущества. В 1996 г. от ее использования получено 14,3 коп. дохода на каждый рубль собственности, в том числе 2,4 коп. – от коммерческого использования этого имущества. В 1997 г. общий доход снизился до 4 коп. на каждый вложенный в государственное имущество рубль. Другими словами, эффективность снизилась более чем в 3 раза.

Анализ, проведенный в этот период, еще раз показал, что сложившаяся система управления государственной собственностью в Рязанской области не отвечала требованиям развития экономики. Прежде всего нужно было установить более четкий порядок оформления прав на объекты недвижимости, пересмотреть систему ответственности за результаты управления имуществом и степень пополнения бюджетов. В противном случае государственная собственность выступает не инструментом экономической политики развития производственных сил и укрепления социальной сферы региона, а источником обогащения отдельных лиц, допущенных к управлению этой собственностью. Становилось все более ясно, что для исправления положения нужен не только новый региональный закон о собственности, а комплекс законов, связанных с регулированием инвестиционной деятельности на территории области, регулированием ряда цен и тарифов на отдельные виды продукции, товаров и услуг, единая промышленная политика.

Требовала реформирования и система управления предприятиями, имеющими долю областной собственности. Таких насчитывалось 72, причем у пяти предприятий за областью закреплена “Золотая акция”. Здесь также было больше вопросов, чем результатов. Велика убыточность, уровень неплатежей. Предприятия остро нуждались в инвестициях, осуществление которых является “естественной” функцией собственника. Но ни внутренних, ни внешних источников для этого у области практически не было.

К тому же далеко не все причины низкой эффективности работы и управления собственностью находятся в рамках предприятий или региона. Большинство из них обусловлено общим негативным ходом реформ в стране. Главная же из этих причин – отсутствие стратегической линии и непредсказуемость даже тактических решений верхних эшелонов власти в области экономической, инвестиционной, бюджетной политики.

Учитывая все эти особенности, еще в 1998 г. депутаты областной Думы рассмотрели проект концепции повышения эффективности использования потенциала имущественного и природного комплексов Рязанской области. Это был интересный и достаточно широкий документ. Впервые комплексно был поставлен вопрос о путях наведения порядка в имущественном и природном потенциале области, путях повышения эффективности его использования. Уже в начале концепции авторы отмечали, что смыслом новой стратегии в этом вопросе должно стать разумное перераспределение усилий по стабилизации ситуации между всеми экономическими субъектами: властями, населением, предпринимателями. В этой связи в концепции отмечалось, что требуется смещение акцентов деятельности властей на стимулирование внутреннего потенциала других собственников имущества. Результатом проводимой работы стала принципиально новая редакция закона “О государственной собственности в Рязанской области”, которую областная Дума приняла в июне 1999 г. При этом мы исходили из признаваемого в науке (но нередко неучитываемого в практике) момента, что отношения собственности – это отношения между людьми, а не их отношение к тому или иному предмету или предприятию. Этот казалось бы небольшой нюанс нередко являлся причиной неправильного толкования тех или иных процессов и действий вокруг смены собственности. На наш взгляд, основные проблемы связаны не с формой собственности, а с формой управления ею.

На момент принятия новой редакции закона имущественный фонд области представлял из себя 28 унитарных предприятий, 245 учреждений, 72 акционерных общества с государственной долей в акционерном капитале. Кроме того, имелось 73 государственных унитарных предприятий и учреждений федеральной собственности.

Если рассмотреть качественную структуру, то картина будет следующая: среди предприятий областной собственности явно преобладает полиграфия – 35 предприятий. Еще 10% – предприятия пищевой промышленности. Остальные принадлежат к самым разным отраслям. И наконец, АО с долей акций в областной собственности. Их 73. Из них 30% – агрохимические предприятия. Доля области в них – 51%. Около 20% – предприятия пищевой промышленности (в основном спиртовой и ликероводочной). Доля областной собственности в них колеблется от 25,5 до 51%.

Нововведения по управлению имущественным комплексом
рязанского региона

Что нового принес областной закон в управление имущественным комплексом региона? Законом 1999 г. были не только уточнены статус и состав областной собственности и порядок ее использования, но и назначены органы, которым разрешалось от имени области совершать необходимые действия с этой собственностью. Это областная Дума и областная администрация. Причем Дума должна устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью области, осуществлять контроль, утверждать областные программы приватизации, контролировать ход их исполнения, осуществлять целый ряд других полномочий. Исходя из этого областной администрации вменялось право совершения конкретных действий. Для оперативного управления назначались специальные уполномоченные органы: комитет по управлению государственным имуществом Рязанской области (КУГИ); Рязанский областной фонд имущества; финансовое управление администрации Рязанской области и ряд других органов государственной власти в пределах их компетенции.

В соответствии с законом, сделки, совершаемые с областной собственностью, могут проводиться в следующем виде: купли-продажи, аренды, залога, займа, передачи в доверительное управление и некоторыми другими способами, разрешаемыми законодательством. В каком соотношении находятся эти виды управления?

За последние четыре года от использования государственного имущества поступило в федеральный бюджет 48,6 млн руб., в областной – 14,7 млн руб. При этом следует отметить, что фактические поступления в Рязанской области в 5-10 раз выше, чем поступления в аналогичных нашему регионах (Брянская, Тульская, Орловская, Костромская и некоторые другие области).

Как видно из графиков 1 и 2, наибольшие поступления средств от использования государственной собственности дает аренда. Сдача нежилого фонда осуществляется путем заключения соответствующего договора: 15,5 тыс. м² по областной собственности и 36,8 тыс. – федеральной. В аренде также находятся имущественные комплексы, наиболее крупные из них – Ново-Рязанской ТЭЦ и Рязанского ликероводочного завода. Всего было заключено 137 договоров аренды областного и 225 – федерального имущества. Вся она, как и положено по закону, обеспечена страховой защитой. Продажа имущества и дивиденды не играют за последние годы сколько-нибудь существенной роли.

Практика управления государственными унитарными предприятиями, акциями
и долями государственной собственности, областной недвижимостью

Рассмотрим некоторые особенности практического управления государственным имуществом подробнее. Прежде всего коснемся использования возможностей государственных унитарных предприятий. Их насчитывается 106 областного и федерального уровней. Но за последние годы в практике законодательного управления значительно больше внимания уделялось не им, а акционерным обществам.

В результате этих и ряда других причин растет число неплатежеспособных унитарных предприятий. Вывод очевиден: существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и по этой причине бюджеты недополучат значительные суммы.

Для исправления подобной ситуации требуются четкое определение количества необходимых унитарных предприятий, оптимизация их числа и систем управления. Каждому государственному предприятию должны быть четко сформулированы его задача и критерии оценки его деятельности. Они могут быть связаны с обслуживанием населения, а могут создаваться для выпуска определенных видов продукции с целью их реализации и “зарабатывания” денег. Хотя такая цель менее характерна для институтов государственной и муниципальной собственности, полностью исключать ее также нельзя, особенно в условиях наблюдаемой ныне нестабильности региональных и местных бюджетов и их налоговой базы.

Второе направление совершенствования управления государственной собственностью связано с управлением акциями и иными долями государственной собственности. Рязанская область являлась акционером в 72 АО, ООО, кооперативах и т.д. Причем в 44 АО эта доля составляла свыше 50%, в 14 – от 25 до 50%, в 10 – менее 25%. Кроме того, в 39 имеется федеральная доля.

Вопрос поступления дивидендов сегодня довольно сложный. Средства от акций и долей собственности очень небольшие. Здесь картина обратная тому, что наблюдается с уплатой арендной платы. Уплата дивидендов от федеральных предприятий возросла с 0,2 млн руб. в 1998 г. до 0,3 млн руб. в 1999 г. В 2000 г. – около 1 млн руб. Основой роста стала несколько лучшая работа оборонных предприятий. Суммы дивидендов, получаемых от областных предприятий, меньше: 1999 г. – 60 тыс. руб., 2000 г. – около 400 тыс. руб. Эти поступления в основном от предприятий спиртовой и ликероводочной промышленности.

На наш взгляд, применительно к каждому АО должна определяться своя цель участия области (т.е. государства) в его капитале. Она может быть единой для целого ряда предприятий. Возможен и такой вариант, когда сокращается количество находящихся в областной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего региону эффективно реализовать регулирующую и контролирующую функции.

Сложной сферой остается управление областной недвижимостью. Сегодня в собственности области находится 890 тыс. м² объектов нежилого фонда. От его аренды в 1995 г. получено 1,1 млн руб., 1996 г. – 2,0 млн, 1997 г. – 2,4 млн, 1998 г. – 2,6 млн, 1999 г. – 3,9 млн, 2000 г. – 4,3 млн руб. Суммы растут, но анализ показывает, что доходообразующие возможности здесь значительно больше. С учетом этого и встала задача совершенствования основных подходов и механизмов управления объектами недвижимости с целью максимально возможного повышения доходности от их использования, стимулирования развития реального сектора экономики и более полного выполнения руководством области своих социальных функций. В качестве практических механизмов достижения этих целей осуществляются следующие мероприятия: формирование полного реестра областной государственной недвижимости (баланс недвижимости), содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства; создание необходимой правовой базы, позволяющей использовать различные способы распоряжения областным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставной капитал); обеспечение безусловного применения механизма рыночной оценки при использовании недвижимости; установление жесткого контроля за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Вырабатываются единые правила процедуры принятия решения по распоряжению объектами недвижимости, предусматривающих использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях. И конечно, частью процессов управления в данной сфере остается контроль за проведением всех названных выше этапов работы с имущественными массивами.

Современный опыт изменения собственности между частными
и региональными владельцами,
между центром и регионом

Есть еще одна проблема управления. В связи с приостановлением приватизации областной собственности комитет по управлению государственным имуществом участвовал в 91 заседании арбитражного суда в качестве истца, ответчика и третьего лица по вопросам неправомерной приватизации и ненадлежащего использования государственного имущества.

Например, решением суда в областную собственность полностью возвращено имущество АООТ “Касимовский ликероводочный завод”, пакет акций и имущество которого с нарушениями и при попустительстве представителя предшествующего руководства области были в 1996 г. проданы в частные руки. Судом был признан недействительным важный кредитный договор на сумму 23 млн долл. США для участия в строительстве завода по производству гранулированных удобрений в Тульской области.

Надо сказать, что принятие решения о приостановке приватизации областной собственности было вполне оправданным. После Рязанской области аналогичное решение принял и ряд других субъектов РФ. С другой стороны, вопрос судебного приведения в соответствие итогов приватизации с требованиями законов отнимает очень много сил и продвигается достаточно медленно. Основная из причин - отсутствие необходимой нормативно-правовой базы, которая позволяла бы исправлять допущенные нарушения. Закон “О государственной собственности Рязанской области” дает разрешение администрации области участвовать в создании хозяйственных обществ и товариществ с использованием областной собственности. Это право не раз было реализовано на практике. За счет средств областного бюджета неоднократно осуществлялось приращение государственного имущества путем приобретения пакетов акций или создания новых коммерческих структур с государственной долей. Но есть и обратные примеры, когда администрация выходила из состава АО, если ее участие не приносило пользу области.

В 1999 г. принят Указ Президента РФ о создании “Росспиртпрома” и передаче пакетов акций всех ликероводочных предприятий, находящихся в собственности субъектов РФ, в уставной фонд объединения. Впоследствии было принято постановление Правительства РФ о передаче этих пакетов акций в федеральную собственность. Для Рязанской области это было бы большой финансовой потерей, поскольку данная отрасль является одной из крупнейших в экономике региона. В области расположено 14 заводов, производящих спирт, и 20 ликероводочных заводов. Здесь выпускается 90 видов ликероводочных изделий. Кроме того, освоены производство майонеза и розлив минеральной воды.

Предприятия расположены в 13 районах области и в г. Рязани – областном центре. Все они в своих муниципальных образованиях являются бюджетообразующими. На данных предприятиях занято около 3,5 тыс. человек. На средства этих предприятий содержатся детские сады, культурные учреждения, жилищный фонд, подсобные хозяйства.

На взгляд специалистов, попытка вывести эти предприятия из зоны влияния региональных властей и подчинить их “Росспиртпрому” приведет к тому, что налоговые поступления, концентрируемые в этом случае в Москве, назад в регионы не дойдут. Произойдет очередной передел собственности, в результате которого областная власть потеряет в этой сфере все возможности контроля и рычаги влияния. Потеря собственности обернется огромными финансовыми потерями для области и ее населения.

Учитывая все это, областная Дума отказалась удовлетворить протест прокуратуры области. Формальной основой этого отказа стала статья 16 постановления Верховного Совета РСФСР, принятого 27 декабря 1991 г., посвященная разделу собственности по уровням власти. В данной статье говорится: “Порядок разграничения государственной собственности, установленный настоящим постановлением, не распространяется на объекты, ранее переданные в собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей...”. Принятые в дальнейшем законодательные и другие нормативные документы не отменили этой статьи. Поэтому решение, принятое Рязанским областным Советом народных депутатов от 17 октября 1991 г. по вопросу передачи данных предприятий в областную собственность правомочно. По сути дела вопрос стоит так: кто будет получать налоги с предприятий ликероводочной промышленности и затем перераспределять их в регионы? Другими словами, у кого будут рычаги финансового влияния на положение дел на местах - у того и будет реальная власть. Такова сегодня “цена” передела собственности.

На региональном уровне (и не только в Рязанской области) необходима разработка концепции управления собственностью (т.е. в совокупности имущественным массивом и природно-ресурсным комплексом), которая должна включать не только ее государственную составляющую, но и все иные формы собственности. Концепция должна отражать долговременную позицию органов власти субъекта РФ и муниципальных образований в отношении как приватизации, так и дополнительного приобретения государственной и муниципальной собственности, включая обращение (реализацию и приобретение) акций на вторичном рынке ценных бумаг. Концепция должна быть стержнем всей законотворческой и практической управленческой деятельности в регионе на долговременную перспективу.

Обобщая эти и множество других примеров, следует отметить, что управление государственной собственностью – сложная и до конца законодательно не оформленная работа. В итоге в финансовом отношении результаты проделанного значительно скромнее, чем налоговые поступления от этой же собственности. И тем не менее такую работу необходимо совершенствовать и расширять, поскольку она позволяет сохранять рабочие места, поддерживать инвестиционную активность, решать социально значимые задачи, за которые не берутся частные коммерческие предприятия, а также лучше управлять финансовыми потоками с целью повышения устойчивости социально-экономического развития региона.

¹Коншепшия стратегического развития России до 2001 года. М.: Изд. ИСЭПН. Ц 2001. Ц 52 с.