Вопросы регулирования финансовой инфраструктуры в России

АЛЕКСАНДР РЖАНОВ
кандидат экономических наук,
главный эксперт Центра экономического анализа агентства Интерфакс
(Россия)

• Необходимо доверие населения к коммерческим банкам
• Государство должно дозировать допуск иностранных страховщиков на внутренний рынок
• Инвестиционные фонды являются инструментом мобилизации и перераспределения ресурсов

Инфраструктура рынка может играть ключевую роль в обеспечении устойчивого развития экономики России, выборе направлений и темпов преобразований. Консерватизм существующей системы государственного воздействия не позволяет эффективно функционировать многим элементам инфраструктуры рынка. В первую очередь вызывают нарекание система налогообложения и степень административной регламентации деятельности.

Очевидна неравномерность становления различных групп институтов рыночной инфраструктуры. Относительно высокого уровня развития достигли институты, оказывающие посреднические услуги в процессе обращения реальных товаров, а также финансовые институты, предоставляющие обязательные услуги типа расчетно-кассового обслуживания, обязательного страхования. В то же время в значительно меньшей степени реализовали свой потенциал институты, оказывающие "необязательные" услуги (можно отметить, например, слабость российских инвестиционных компаний и фондов, выполняющих функции по добровольному привлечению средств и инвестированию их в финансовые активы).

Банки нуждаются в более
"тонкой" системе регулирования

В России именно коммерческие банки среди институтов финансовой инфраструктуры аккумулируют наибольшие объемы денежных ресурсов. Специфика таких институтов, способных вызвать системный кризис, обусловливает значительное количество ограничений на их деятельность. В последнее время Центральный банк ввел новые ограничения и ужесточил уже существующие. Тем не менее механизмы реализации ряда нормативов и правил требуют корректировки.

Пока отсутствует нормальный механизм создания резервов на возможные потери по ссудам. Следует внести изменения в действующие нормативные документы с тем, чтобы банки и другие кредитные учреждения могли относить на себестоимость услуг суммы отчислений в резерв и на возможные потери по ссудам в полном объеме, а не только в части безнадежных кредитов.

По нашему мнению, стимулированию деятельности коммерческих банков способствует постепенное, по мере достижения успехов в макроэкономической стабилизации снижение резервных требований. Представители банковского сообщества считают, что по рублевым счетам нормы резервирования не должны превышать 10%, а по валютным - 0,5%. По "длинным" пассивам нормативы должны быть еще ниже. Однако быстрое снижение нормативов, о чем ратуют многие банки, не приведет к положительным инвестиционным эффектам. Уже сейчас средства, привлеченные банками на длительный срок, в целом по стране превышают сумму долгосрочных кредитов. Это позволяет сделать вывод, что одномоментное снижение ставок по перечислению средств в фонд обязательных резервов не приведет к декларируемому росту долгосрочного кредитования.

После кризиса на рынке межбанковских кредитов у населения снизилось доверие к надежности банков, и более 70% всех его вкладов оказалось сосредоточено в Сбербанке РФ. В этих условиях коммерческие банки могут переломить неблагоприятную тенденцию расширяя спектр предлагаемых услуг, например предоставляя услуги по доверительному управлению денежными средствами клиентов. Однако неприспособленность действующего плана счетов бухучета, необходимость резервирования части средств, поступающих в доверительное управление (что противоречит юридической и экономической сущности данных операций), ставит барьер перед банками, имеющими разрешение на проведение подобных операций.

Отличительной чертой российских банков (впрочем и всех банков стран с переходной экономикой) является недостаточность собственного капитала. Почти 2/3 из них имели по состоянию на 1 января 1997 г. объявленный уставный капитал менее 1 млн ЭКЮ. Вернуть доверие населения к коммерческим банкам и расширить их деловые отношения с зарубежными финансовыми институтами поможет подтягивание этого показателя к международным стандартам.

Согласно рекомендациям Базельского комитета отношение капитала к активам, взвешенным с учетом риска, должно составлять 8%. Сейчас этот коэффициент у многих отечественных банков меньше указанного (по международной методике расчета). Однако порядок налогообложения дивидендов акционеров банка, направляемых на увеличение уставного капитала, не предусматривает никаких стимулов. Облагать налогом дивиденды нужно в момент  их превращения в доход. Если же дивиденды направляются на увеличение уставного капитала, т.е. на производственное потребление, их необходимо освободить от обложения подоходным налогом. Это можно трактовать как перенесение уплаты налогов, т.е. налоговый дивидендный кредит.

Радикальной мерой, способной переломить недоверие населения к коммерческим банкам, а также вызвать перевод части долларовых сбережений в рублевые, является создание работоспособной системы страхования депозитов. Помимо повышения доверия населения к коммерческим банкам она будет содействовать подрыву монополии Сбербанка на оказание услуг населению и развитию конкуренции в этой области.

Безусловно, не нужно забывать о надлежащем управлении банками, которые еще не приватизированы. Целесообразно оговорить особый порядок управления активами Сбербанка РФ (реальное участие собственника в управлении), если предполагается сохранить государственную гарантию по вкладам. Иначе складывается ситуация, когда привилегии Сбербанку предоставлены, а активные операции проводятся далеко не всегда в интересах государства. В качестве практических мер можно рекомендовать активнее использовать средства для финансирования инвестиционных проектов клиентов, а не для строительства шикарных офисов. Подобные меры принимаются в других странах. Например, определенная часть средств, накопленных частными банками Бразилии на сберегательных счетах, должна быть в обязательном порядке использована на кредитование операций в секторе недвижимости, содействуя таким образом реализации политики правительства в области жилищного строительства.

Государство недооценивает роль
страховых компаний в экономике

В условиях рыночных отношений страховые компании занимают одну из ведущих после банков позиций по величине активов. В России возможности страховых компаний в части, связанной с аккумулированием средств мелких и средних инвесторов, недооцениваются государством. По нашему мнению, можно выделить несколько наиболее актуальных направлений стимулирования деятельности страховых компаний.

1. Неудачным оказалось введение с 1994 г. налога на прибыль страховщиков, поскольку этот показатель недостаточно устойчив, система его расчета слишком сложна. Практика применения налога продемонстрировала, что около 40% общих налоговых поступлений всех российских страховых компаний в 1995 г. дали компании, входящие в государственный холдинг "Росгосстрах". При этом сумма собранных страховых премий компаниями холдинга составляет не более 15% общероссийского показателя. Таким образом, частные страховые компании с легкостью избегают уплаты налога на прибыль.

По нашему мнению, более перспективным может оказаться налогообложение совокупной страховой премии, что позволит упростить систему расчета, обеспечит регулярность поступлений платежей в бюджет.

2. Основой регулирования инвестиционной деятельности страховых компаний являются Правила размещения страховых резервов. Установленный порядок запрещает использовать средства страховых резервов для заключения договоров займа (кредитных договоров), осуществления операций по договорам купли-продажи, запрещает использование страховых резервов для приобретения акций и паев товарных и фондовых бирж. По нашим оценкам, страховщикам можно предоставить право использования страховых резервов для выдачи ссуд любым клиентам.

Формирование страховых резервов, призванных обеспечивать финансовую устойчивость страхования, осуществляется только за счет страховых взносов, как предусмотрено в Законе "О страховании". При этом у страховщиков ограничиваются возможности быстро наращивать свои инвестиции. В мировой практике резервы могут формироваться за счет общих доходов страховщика до налогообложения.

3. Целесообразно придать обязательный статус ряду видов страхования - профессиональной ответственности (врачей, нотариусов, аудиторов и т.д.), ответственности за вред, нанесенный загрязнением окружающей среды. Во всех странах обязательное страхование ответственности владельцев авто-транспортных средств является источником формирования страховых фондов, уступая по значимости только страхованию жизни. В России его до сих пор нет, а на Украине и в Молдавии оно уже введено.

4. В числе приоритетных направлений развития страхования следует назвать долгосрочное страхование жизни и пенсионное страхование граждан, которые являются наиболее надежными формами сбережений населения и позволяют сосредоточить в страховых компаниях значительные финансовые ресурсы за счет аккумулирования частных вкладов низко- и среднеоплачиваемых слоев населения на длительный период. Пока основное достоинство личного страхования, заключающееся в формировании долгосрочных накоплений, остается нереализованным.

Целесообразно было бы также исключить из налогооблагаемой базы подоходного налога уплачиваемые взносы по таким социально значимым видам, как медицинское страхование, страхование пенсий, домашнего имущества. При страховании жизни эту льготу можно предусмотреть для договоров, заключаемых на срок не менее семи лет.

5. Усилить надежность страховых компаний, повышать величину страхуемых рисков, а следовательно, расширить число клиентов и объем привлеченных средств может увеличение размеров собственного капитала. Подавляющее большинство страховых организаций России представлено небольшими фирмами, которые не в состоянии взять на себя крупные риски, в первую очередь промышленные.

По нашему мнению, необходимо повысить до 0,5 - 1 млн ЭКЮ минимальный размер уставного капитала по разным видам страховой деятельности. Реализация этих (не самых жестких) требований заметно повысит конкурентоспособность российских страховщиков по сравнению с зарубежными компаниями.

6. В настоящее время складывается тенденция, когда при создании страховых предприятий в России с участием иностранного "страхового" капитала иностранный партнер выступает как физическое лицо. Это говорит об отсутствии стимулов для участия иностранных профессиональных страховщиков в деятельности на российском страховом рынке. Опасения утечки капитала из-за деятельности страховых компаний с иностранным капиталом преувеличены. Страховым компаниям, зарегистрированным в России, запрещено размещать более 20% своих страховых резервов за рубежом.

По российскому законодательству доля иностранного капитала в уставном фонде не может превышать 49%. Следует, с одной стороны, отменить это ограничение, а с другой - установить повышенные требования к размеру капитала компаний с иностранными инвестициями.

Государство должно иметь безусловное право дозировать допуск иностранных страховщиков, разрешая его прежде всего там, где ощущается недостаток страховой емкости или конкуренции (страхование энергетических и промышленных объектов, экологических рисков). Необходимо принимать во внимание, допускает ли соответствующая страна работу в ней российских страховщиков.

Частные пенсионные фонды
работают в правовом вакууме

Развитие частных пенсионных фондов в России, число которых достигло 1 тыс., сдерживается отсутствием законодательной базы. Существует всего один указ президента, несколько постановлений правительства и ограниченное количество приказов и инструкций Инспекции негосударственных пенсионных фондов. Все эти документы оставляют нерешенным основной вопрос: кто собственник пенсионных взносов? Каждый из вариантов ответа (фонд, вкладчики, участники) решает одни проблемы и порождает множество других.

Характер деятельности негосударственных пенсионных фондов (НПФ) требует постоянного контроля со стороны государственных органов в качестве гарантии от разорений. По нашему мнению, ужесточение деятельности пенсионных фондов должно касаться следующих направлений: НПФ должны осуществлять пенсионные выплаты не ранее чем за пять лет до достижения гражданином пенсионного возраста или при получении инвалидности. Практика выплаты пенсии при потере работы или кормильца должна пресекаться. Однако жесткий контроль необходимо сопровождать предоставлением оправданных налоговых льгот, без которых пенсионные фонды неконкурентоспособны по сравнению с другими финансовыми институтами.

Сейчас налоги взимаются при каждом переводе денежных средств: отчисления из прибыли в НПФ нисколько не уменьшают налогооблагаемую базу предприятия, налогом (32%) облагается прибыль от инвестирования управляющей компании, доход, перечисляемый фонду, также становится объектом налогообложения.

Закон "О подоходном налоге с физических лиц" относит в состав совокупного налогооблагаемого дохода физических лиц суммы отчислений, производимых предприятиями и организациями в пользу своих сотрудников в НПФ. Несправедливо облагать подоходным налогом пенсионные выплаты, которые станут частью совокупного дохода только в момент фактических выплат, когда участник НПФ достигнет пенсионного возраста. В этой связи мы предлагаем относить на себестоимость перечисления юридических лиц в пользу работников в сумме, не превышающей 20% размера оплаты труда участника фонда и пяти минимальных зарплат. Кроме того, предполагается освободить от налогообложения инвестиционные доходы НПФ. Пока же НПФ, добившиеся статуса организации социальной защиты, освобождаются от налогообложения в размере 3% прибыли.

Местные органы власти могли бы активнее проявлять инициативу в отношении предоставления льгот пенсионным фондам. Один из немногих примеров: в Тульской области потери регионального бюджета, связанные с уменьшением налогов на НПФ, будут компенсированы за счет прибыли от инвестирования 40% активов НПФ в экономику области, что является необходимым условием предоставления налоговых льгот.

Система налогообложения
душит инвестиционные фонды

Еще нельзя утверждать, что инвестиционные посредники играют в России заметную роль. Свойственные указанной группе функции выполняются другими институтами (прежде всего банками), либо вообще "выпадают": предприятие, выпуская акции, само ищет конечных инвесторов, т.е. посредничество отсутствует.

Противоположная ситуация сложилась в странах с так называемой американской моделью построения фондового рынка. Наибольшее распространение здесь получили взаимные фонды (mutual funds), которые функционируют как отдельные юридические лица (акционерные общества открытого типа). Аккумуляция средств мелких инвесторов производится под определенную инвестиционную декларацию. Управлением активами фонда занимается профессиональный управляющий.

К особенностям взаимных фондов относится их высокая специализация: различают взаимные фонды денежного рынка (money market funds, вкладывающие в надежные краткосрочные обязательства государства и корпораций), фонды вложений в правительственные долгосрочные и среднесрочные облигации (фонды фиксированного дохода - fixed income funds), фонды муниципальных облигаций, фонды акций (equity funds) и др. При этом инвестор взаимного фонда учитывает, что его вложения носят не краткосрочный характер (за исключением фондов денежного рынка).

Быстрое развитие взаимных фондов в США вызвано различного вида налоговыми послаблениями, такими, как льготы на обложение капитализируемого дохода, признанием населением необходимости профессионального управления инвестиционным портфелем. Взаимные фонды перехватили инициативу по привлечению мелких вкладчиков у банков и иных сберегательных институтов. Если в 1980 г. инвестиции во взаимные фонды осуществляли лишь 6% американских семей, то сегодня - около трети.

Беспрецедентный рост взаимных фондов отразился на экономике США. По данным Совета управляющих Федеральной резервной системы, взаимные фонды обеспечили более 20% всех капиталов, размещенных на кредитных рынках в 1991-1994 гг. Взаимные фонды помогали поддерживать высокий уровень первоначального публичного размещения акций, предоставляя малому и среднему бизнесу доступ к рынкам капиталов и финансируя почти весь рост занятости в США.

Привлекательность взаимных фондов для мелких инвесторов объясняется, как правило, низким уровнем минимального первоначального взноса и невысокой комиссией по проведению трансакций на фондовом рынке. Инвесторы же, покупающие ценные бумаги напрямую, несут значительно большие затраты.

Зарубежный опыт стимулирования деятельности взаимных фондов можно использовать в России. Взаимные фонды - один из инструментов трансформации краткосрочных сбережений населения в более долгосрочные внутренние инвестиции. Однако консерватизм российской налоговой системы, предусматривающей налогообложение доходов как управляющей компании, так и самого фонда, тормозит развитие организаций типа взаимных фондов.

Легально избежать двойного или тройного налогообложения в России позволяет правовая конструкция паевых инвестиционных фондов (ПИФ), поэтому более практично сконцентрироваться на мерах, которые стимулируют этот финансовый институт. Для активизации деятельности ПИФ необходимо решить ряд объективных и субъективных проблем. Среди объективных можно выделить отсутствие нормальной инфраструктуры - сети расчетных центров, системы учета операций с выпускаемыми и погашаемыми паями. Субъективные причины связаны с недостаточной проработкой механизма создания и деятельности ПИФ. Пока учредители ПИФ идут на некоторый риск, поскольку понятие имущественного комплекса отсутствует в Гражданском кодексе РФ. Кроме того, недостаточно раскрыты вопросы налогообложения и учета операций управляющего, права инвесторов.

Проблемы налогообложения финансовых институтов являются в России традиционно наиболее острыми. Российская налоговая система относится к инвестиционным фондам как к обычным корпорациям, а не как средству управления делами многочисленных инвесторов. По нашему мнению инвестиционные фонды, следует рассматривать не в качестве субъектов, производящих национальное богатство, а в качестве инструмента мобилизации и перераспределения ресурсов. Ввиду этого налогообложение прибыли на уровне инвестиционных фондов теряет смысл. Инвестиционная деятельность фондов способствует увеличению прибыли, получаемой в производственной сфере.

Логичной представляется следующая принципиальная схема налогообложения: управляющая компания фонда облагается налогами в такой же мере, как и любая другая корпорация, фонд освобождается от большинства из них. Налоговая прозрачность позволяет уравнять индивидуальных инвесторов вне зависимости от того, будут они инвестировать в ценные бумаги напрямую или через инвестиционный фонд.

Многие страны практикуют раздельный подход к обложению доходов и основного капитала. Поэтому получаемые инвестиционными фондами дивиденды и проценты, как правило, рассматриваются отдельно от прибыли, образующейся за счет покупки и продажи активов. Обычно первое относится на счет доходов, второе - на увеличение основного капитала. Данный принцип, полагают специалисты, позволяет упростить учет операций. При подведении баланса торговые убытки покрываются торговой прибылью, что дает возможность отказаться от раздельной оценки каждой сделки.

Инвестиционные фонды принимают на себя определенные ограничения, снижающие риск акционеров, но неизбежно уменьшающие доходность инвестиционных портфелей фондов. Баланс интересов достигается предоставлением налоговых льгот. В России также необходимо изъять из массы налогооблагаемой прибыли нераспределенную часть доходов инвестиционных фондов, направленную на приращение уставного капитала. Данная льгота может охватывать только ту часть прибыли, которая направляется фондами на приобретение акций приватизированных предприятий или государственных ценных бумаг. Для стимулирования вложений средств в инвестиционные фонды частными инвесторами целесообразно разработать механизм, исключающий часть доходов частных лиц из налогооблагаемой суммы, если последние получены через инвестиционные фонды.

В целом круг вопросов, касающихся регулирования деятельности институтов инфраструктуры финансового рынка, чрезвычайно широк. Автор ставил перед собой цель выявить наиболее животрепещущие, предложив свое видение возможных подходов к их решению.