Государственное управление экономикой

Институт государственной службы в Великобритании

ИРИНА ВАСИЛЕНКО
доктор политических наук
Московский государственный университет им.М.В.Ломоносова

• В основу государственной службы положена "менеджеральная" модель, близкая к американской
• Система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях
• В государственных структурах часто используется "интегральная" иерархия
• Особая система административного права отсутствует, судебный контроль основан на доктрине общего права

Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную¹. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Основные направления реформы

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов². Были образованы три основные группы чиновников.

Первая  - группа старших политических и административных руководителей - включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая группа - административная - включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие политические решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появилась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая существует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д.Гарнер сформулировал эту концепцию так: "Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений"³.

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, - лояльность. Членство в "левых" партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие "обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах". Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Система подготовки чиновников

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Главное условие поступления - письменный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов - Оксфордского и Кембриджского. Именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образовательного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени - письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору гражданских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основанном в 1970 г., который работает под общим руководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должностные лица, работающие в государственном секторе.

Система продвижения по службе

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чиновников по-разному. Назначение административных и политических руководителей производится министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При комитете есть специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограничены. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля. Известный английский политолог Д.Стил считает, что в Великобритании "специалисты" мало подходят для административной работы. Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного принятия решений между "специальными интересами", представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и "внешними интересами", выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д.Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев ("дженералистов" по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консультанты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу "дженералистов" в государственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, "специалисты" не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д.Стил обращает также внимание на то, что "дженералисты" могут обобщить опыт работы всего государственного механизма только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности⁴.

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли "специалистов" в административном управлении, ориентирующихся на американскую модель. Они считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что "дженералисты" не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент "специалистов" состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффективность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников - это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет - сегодня они составляют около 60% руководителей подразделений госаппарата (так, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства с 1963 по 1980 г. возросло в 10 раз - с 19 до 400 человек). Достаточно часто используется "интегральная иерархия", когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Однако в целом "дженералисты" все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Контроль за деятельностью чиновников

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления - парламентская, судебная, система административных трибуналов, институт парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине "министерской ответственности". Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. Собственно административного права как отдельной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы - недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение действий министерств и ведомств при осуществлении административных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

***

В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

¹Civil service. Report of the Committee 1966-1968. - Vol.1. - London, 1968.
²До 1971 г. в Англии существовали 47 общих классов гражданских служащих и 1400 департаментских классов.
³Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1982. - С.73.
⁴Steel D. Britain Administration//Government and Administration in Western Europe. - Oxford, 1989. - PP.48-49.