Польша: проблемы аграрной политики в новых условиях

ЯН ПТАШЕК
доктор экономических наук
(Польша)

• Ошибки ультралиберальной аграрной политики постепенно устраняются
• Вхождение в структуры ЕС открывает новые возможности, но порождает и значительные трудности
• Реструктуризация сельского хозяйства предполагает снижение доли занятых в этой отрасли и создание вне ее новых рабочих мест
• Перестройка структуры аграрного сектора требует решения социальных вопросов, проблем образования и самоуправления

На протяжении полувека польская аграрная политика вызывала много споров не только внутри страны, но и в политических верхах дружественных государств, требовавших коллективизации сельского хозяйства Польши. Однако, несмотря на это, оно продолжало основываться на частной собственности. На долю государственного и кооперативного секторов приходилось не более 20% обрабатываемой земли.

Сельское хозяйство развивалось непрерывно и без потрясений, обеспечивая страну продовольствием. Связанное с плановой экономикой через систему контрактации и снабжения, а также опираясь на значительную финансовую помощь со стороны государства, оно вместе с тем не утратило связи с рынком. Польский крестьянин сохранил свободу хозяйствования и обеспечения будущего для себя и своей семьи. Порицаемый ранее индивидуальный характер деятельности обернулся одним из основных преимуществ экономики в момент ее рыночной трансформации, которая началась в 1989г.

Нивелирование последствий ультралиберальных реформ

Хотя процесс преобразования экономики на рыночных основах не был неожиданностью для сельского хозяйства, оно заплатило высокую цену за ультралиберальную политику правительств, вышедших из "Солидарности", и своеобразно понимаемую реструктуризацию аграрного сектора путем ничем не ограниченного свободного рынка.

Остановимся на ряде моментов. В первый период трансформации доходы крестьян упали по сравнению с 1988 г. на 60%. Их систематический рост начался только с 1993 г. в результате изменения финансовой политики и ряда других мер. В 1995 -1996 гг. он составил 10%.

Вследствие резкого увеличения процентных ставок за кредиты, полученные еще до 1996 г., индивидуальные хозяйства попали в "кредитную ловушку" - их долг вырос до 7,9 трлн зл.

В 1989 - 1993 гг. бюджетные средства, предназначенные для сельского хозяйства, сократились в 10 раз. В 1990 - 1993 гг. на государственные закупки сельскохозяйственных продуктов было отпущено лишь 638 млн зл. В последующий период ситуация изменилась. В 1994 - 1997 гг. на эти цели государство выделило уже 1,1 млрд зл. Проект бюджета на 1998 г. предусматривает расходы на сельское хозяйство в объеме 2 млрд зл. Средства предназначаются в первую очередь на его реструктуризацию, дотации на минеральные удобрения, развитие и улучшение растениеводческой и животноводческой продукции, поддержание мелиорации и водного хозяйства, геодезические услуги, химизацию и защиту растений, консультации крестьян со специалистами. Государство предоставляет дотации к пенсиям для крестьян. Дотируется также горючее для тракторов.

Одним из факторов, повлиявших на падение реальных доходов крестьян в первый период трансформации, был стихийный ввоз дешевого, дотируемого ЕС продовольствия. Путем введения ряда мер финансовой и таможенной защиты этот импорт был приторможен. Сегодня выравнивающие выплаты, введенные государством, уже отменены. Таможенные пошлины систематически уменьшаются в соответствии с соглашениями, подписанными с ЕС и в рамках СЕFTA. В 1996 г. они уменьшились наполовину, такое же сокращение имело место и в 1997 г. В 1998 г. таможенные пошлины будут уже нулевыми.

В результате ультралиберальной политики были разорваны связи производителей с рынком. Прежние структуры, занимавшиеся реализацией аграрной продукции, быстро распались, возник хаос. Отсутствие эффективных структур оптовой торговли привело к тому, что розничные цены на сельхозпродукты в несколько раз превышали цены производителей. В результате страдали и крестьяне, и потребители. Ситуацию изменило создание сети оптовых рынков и сельскохозяйственных бирж, которые стабилизировали рынок и сделали возможным адаптацию производства к нуждам потребления и экспорта.

Политика правительств, вышедших из "Солидарности", повлекла катастрофические последствия для госсельхозов. Их приватизация была необходима, но не ценой разорения большинства хозяйств и лишения средств к существованию 1,5 млн человек. Такая политика не имела под собой объективных причин.

В последние годы предприняты шаги с целью остановить дальнейшее разрушение имущества госсельхозов и исправить допущенные ошибки. Оставшееся имущество пущено в хозяйственный оборот разными способами. Из 4,5 млн га земли, которые были приняты Агентством сельскохозяйственной собственности Государственного казначейства, почти 3 млн га отдано в аренду, около 0,5 млн га продано, часть земли передана бесплатно другим субъектам хозяйствования, остальная находится по-прежнему в руках Агентства и ждет хозяина.

Общая тенденция такова. Земля, находящаяся в руках Агентства, все чаще передается в аренду, в первую очередь группам людей,  которые создают общества для ведения хозяйственной деятельности. Кроме того, арендуемая земля часто продается, прежде всего крестьянам для увеличения размера индивидуальных хозяйств.

Не до конца решена проблема безработицы. Постоянной работы не имеют около 10 тыс. работников бывших госсельхозов, получающих пособия по безработице.

Таковы некоторые проблемы (их можно считать неключевыми), стоящие перед польским сельским хозяйством на пути перехода к рынку. Их решение необходимо для того, чтобы догнать европейские страны и получить возможность для интеграции в рамках ЕС.

Перед новым вызовом

Вступление Польши в ЕС и интеграция ее аграрной политики в общеевропейскую сельскохозяйственную политику создаст новые возможности, но и породит значительные трудности.

С одной стороны, открытие аграрного рынка приведет к потере польскими производителями своих позиций в пользу поставок из ЕС, с другой - сделает возможным более широкий доступ к рынкам ЕС.

Продовольственный сектор Польши подвергнется острой конкуренции, которую не выдержит большинство экономически слабых хозяйств. Крестьяне будут вынуждены искать внесельскохозяйственные источники доходов. Кроме того, цены на продовольствие могут возрасти по сравнению с теперешним уровнем и превысить цены мирового рынка. При этом они будут соответствовать ценам в других странах ЕС. Рост цен на продовольствие приведет к повышению доходов крестьян, но одновременно к потерям для потребителей и усилению инфляции.

Некоторые специалисты из Брюсселя видят препятствия для интегрирования Польши в рамки общеевропейской аграрной политики в том, что роль сельского хозяйства в создании ВВП здесь существенно выше, чем в странах ЕС, аграрная структура отличается значительной раздробленностью, а доля занятых в сельском хозяйстве гораздо больше.

Однако это не совсем так. Удельный вес сельского и лесного хозяйства, а также рыболовства в создании ВВП составляет сейчас в Польше около 6% и соответствует аналогичному показателю в Португалии. В ЕС есть страны, например Греция, где этот показатель почти в 2 раза выше.

В целом вхождение польского сельского хозяйства в общеевропейские структуры будет трудной проблемой как для Польши, так и для ЕС.

Аграрная структура
и аграрное перенаселение

Процессы концентрации являются одним из основных направлений в сельскохозяйственной политике государства. Аграрная структура в Польше отличается чрезмерной раздробленностью. На долю почти 55% хозяйств с площадью до 5 га приходится 21% всех земельных угодий, тогда как хозяйства с площадью 10 га и более имеют в своем распоряжении 50% угодий. Площадь среднего крестьянского хозяйства составляет 6-7 га.

Нельзя не отметить, что такую же площадь имеет среднее хозяйство в Греции, Португалии, Южной Италии, т.е. в странах, которые уже много лет функционируют в рамках общеевропейской политики. Таким образом, мнение, что структура польского сельского хозяйства является препятствием для вступления в ЕС, не находит подтверждения.

Об этом говорит и тот факт, что хозяйства с земельной площадью в 10 га характеризуются высокой эффективностью и хорошим качеством продукции. Они открыты требованиям рынка, техническому и биологическому прогрессу. Используя льготные кредиты, такие хозяйства осуществляют модернизацию и докупают землю. На наш взгляд, они имеют неплохие перспективы развития и будут оказывать все большее влияние как на функционирование аграрного рынка, так и преобразование сельского хозяйства в целом.

Кроме того, уже несколько лет как в польской деревне выделилась группа в 600 тыс. динамичных крестьянских хозяйств, ареал которых постоянно растет, в том числе в результате выкупа земли бывших госсельхозов. Их финансовая база, как и хозяйств с земельной площадью не менее 10 га, постепенно улучшается. Появляются основания говорить о том, что они составляют все большую конкуренцию сельскому хозяйству некоторых стран ЕС.

Основное преимущество сельского хозяйства Польши - значительно меньшая себестоимость продукции, чем в странах Европейского союза. Поэтому ЕС перед открытием своего рынка для польской аграрной продукции использует в качестве защиты такие инструменты, как таможенные пошлины, квоты, "входные" и минимальные цены.

Вместе с тем сравнение потенциала сельского хозяйства Польши с рынком ЕС позволяет сделать вывод, что запугивание перспективой наводнения его польскими продовольственными товарами является совершенно беспочвенным. Если говядину, сахар, молоко еще можно считать конкурентоспособными, то пшеница, свинина, мясо птицы, яйца нередко дороже, чем в ЕС. В связи же с укреплением злотого и растущими затратами на производство цены на все польские продовольственные товары по сравнению с продуктами из стран ЕС будут повышаться.

Преобразование структуры сельского хозяйства - длительный процесс, требующий серьезной экономической поддержки (во Франции, например, которая имела схожие проблемы в 60-е годы, реструктуризация сельского хозяйства продолжается до сих пор). Сформирована система, которая должна содействовать реструктуризации и модернизации аграрного сектора. Речь идет о создании Агентства реструктуризации и модернизации сельского хозяйства и Кредитной системы, что ускорило перемены в этой области. В 1994 -1996 гг. банки предоставили инвестиционные кредиты на общую сумму в 3,5 млрд зл.

Нельзя забывать и о владельцах мелких хозяйств. Чтобы избежать массового обнищания, необходимо при нормальной конкуренции создавать там, где это возможно, благоприятные для них условия, особенно в тех областях, где требуются большие затраты труда.

С процессом реструктуризации связана судьба миллионов жителей деревни (прежде всего это 2 млн человек, для которых потребуется найти рабочие места вне сельского хозяйства). Доля занятых в данной отрасли чрезмерно высока. В последние годы она возросла (на 13%) вследствие поглощения аграрным сектором безработных, вынужденных покинуть крупные промышленные предприятия (прежде всего так называемых крестьян-рабочих). В настоящее время удельный вес занятых в сельском и лесном хозяйстве, а также рыболовстве составляет 19,4% общей численности занятых и близко к показателю в Греции, где он достигает 20,1% (в Португалии - 12,2%, Испании - 9,2, Италии - 9,1, Франции -6,7, Дании - 5, Голландии - 3,7, Германии - 3,3%).

Уменьшение доли населения, занятого в аграрном секторе, важное условие развития всей экономики. Создание новых рабочих мест вне сельского хозяйства для высвобождаемой части населения является основной предпосылкой улучшения аграрной структуры, без чего невозможна модернизация производственных процессов в этой отрасли. Речь идет об увеличении возможности использования крестьянскими хозяйствами биологического и технического прогресса, повышении производительности труда, создании условий партнерства с потребителями сельскохозяйственной продукции. Однако последнее станет возможным только после формирования современной структуры аграрного рынка. Это может произойти путем развития бирж и оптовых рынков, систем рыночной информации, расширения экспорта.

Создание для крестьян условий торгового партнерства с потребителями их продукции будет способствовать улучшению ее качества, а также положит начало стандартизации (что в условиях раздробленного и неорганизованного сельского хозяйства практически невозможно). Это повлечет за собой необходимость организации крестьян в группы производителей, которые смогут не только добиваться от покупателя справедливой цены на свою продукцию, но и требовать высокого качества от ее переработчиков.

Социальные вопросы,
просвещение и самоуправление

Перестройка аграрной структуры и приближение к европейским условиям должны сопровождаться решением социальных вопросов деревни, а также проблем просвещения и самоуправления. Сельское население имеет право пользоваться такой же социальной защитой, как и городское. Это относится к пенсионной системе, здравоохранению, социальной помощи, доступу к образованию. Реализация данных принципов будет возможна, видимо, лишь в достаточно отдаленной перспективе. Для этого требуется более активное финансовое участие сельского населения в формировании общественного фонда социальной защиты, а также пенсионной системы (до сих пор они на 92% финансируются государством).

Основной вопрос для сельской молодежи - сохранение бесплатного обучения в государственных школах и вузах. Только такая система образования даст ей возможность социального продвижения. Сегодня же она по-прежнему не имеет в этом плане равных возможностей с городской молодежью, поскольку развитие системы образования по стране отличается крайней неравномерностью. Необходимо, чтобы молодые люди, живущие в деревне, получали несельскохозяйственные профессии, что позволит им уехать из перенаселенных сел. Наряду с этим нужна всесторонняя поддержка сельскохозяйственного образования всех уровней, которое находится сейчас в трудном положении.

Особая роль в преобразованиях на селе отводится самоуправлению и кооперации. Речь идет не только о территориальном самоуправлении, но и различного рода обществах, союзах производителей. Достижения сельской кооперации после 1990 г. пытались перечеркнуть, а сформированные в ходе исторического процесса структуры дезавуировать и даже уничтожить. Настало время для возрождения сельской кооперации, без которой деревне будет трудно достичь европейских стандартов и стать конкурентоспособной в рамках ЕС.

Стратегия адаптации

Выработке Польшей стратегии адаптации  мешает отсутствие окончательной модели общей аграрной политики в рамках ЕС. Вокруг этой проблемы сегодня идут дискуссии и, видимо, в ближайшее время трудно ожидать выработки окончательной позиции.

Теоретически возможны два варианта аграрной политики.

Первый сценарий предполагает, что общая сельскохозяйственная политика ЕС, в рамках которой будет интегрироваться сельское хозяйство Польши, подвергнется радикальным переменам. Прежняя поддержка цен будет ликвидирована и заменена компенсационными платежами. В случае такого варианта цены на сельскохозяйственные продукты в ЕС достигли бы уровня мировых и определяли бы конкурентоспособность польского сельского хозяйства. Оно в свою очередь в значительной мере подготовлено к такой ситуации, так как существующий в настоящее время уровень поддержки цен гораздо ниже, чем в ЕС (коэффициент уровня аграрного протекционизма в Польше в 1994 г. составлял 20%, в ЕС - 50%). Кроме того, отказ ЕС от гарантированных цен приведет к росту цен основных сельскохозяйственных продуктов на экспортных рынках, на которых сейчас Польша конкурирует с ЕС (например, на рынках стран бывшего СССР).

В случае такого сценария основной темой переговоров относительно членства Польши в ЕС остался бы вопрос об охвате польских крестьян компенсационными платежами и фондами.

Второй сценарий исходит из того, что аграрная политика ЕС останется неизменной по крайней мере до 1999 г. В этом случае закупочные цены большинства сельскохозяйственных продуктов в Польше возросли бы, что вытекает из существующей сейчас большой разницы в ценах между Польшей и ЕС. Уровень цен на ряд сельскохозяйственных продуктов изменился бы радикальным образом - на сахар, молоко, говядину цены повысились бы более чем в 2 раза, на пшеницу, рапс, мясо птицы и свинину - значительно. Это привело бы к росту доходов крестьян за счет потребителей.

Результаты расчетов не подтверждают опасений ЕС относительно возможного значительного роста сельскохозяйственного производства в Польше после применения механизма общей аграрной политики. Об этом свидетельствует и опыт таких стран, как Греция, Испания, Португалия, в которых после вхождения в ЕС не наблюдалось быстрого увеличения производства. Членство в ЕС не должно также существенным образом изменить позицию Польши во внешней торговле сельскохозяйственно-продовольственными товарами.

Основным последствием включения польского сельского хозяйства в механизмы общей аграрной политики для бюджета ЕС явится увеличение компенсационных платежей на 1,6 млрд ЭКЮ. Расходы на экспортные субвенции будут на относительно невысоком уровне - около 500 - 800 млн ЭКЮ. Если польские крестьяне получат равный с аграриями из ЕС доступ к платежам и субвенциям, то бюджетные расходы, связанные с распространением на польское сельское хозяйство механизмов общей аграрной политики, оцениваются в 3 230 - 3 690 млн ЭКЮ.

Можно ожидать (опираясь на ход переговоров), что ЕС примет польское сельское хозяйство в его нынешней форме, как это было сделано в 80-е годы в отношении средиземноморских стран. Вместе с тем необходимо считаться с тем, что переходный период после вступления Польши в ЕС может оказаться достаточно длительным.