Регионы: управление и развитие

Обоснование выбора экономической стратегии региона

НИКОЛАЙ ДОРОГОВ
кандидат экономических наук, заместитель главы администрации,
председатель Комитета по управлению государственным имуществом
Ивановской области (Россия)

• Из сферы управления выпадают функции, связанные с выработкой и реализацией стратегического курса
• Принцип сочетания рыночных и нерыночных отношений объективно присущ системе регионального управления

Под стратегией развития региона подразумевают выбор долгосрочных направлений социально-экономической политики на территории субъекта Федерации. Однако стратегический курс часто противоречит требованиям краткосрочной необходимости, искажается под влиянием сиюминутных задач. Сегодня, например, нет недостатка в предложениях и программах по выходу из кризисного состояния. Поэтому вопрос заключается лишь в степени их обоснованности.

Концептуальный подход к разработке стратегии управления хозяйством региона

Главная задача управления заключается в определении приоритетов дальнейшего развития, тщательной проработке комплексных программ и отдельных крупных мероприятий. Это в свою очередь требует выдвижения принципов и применения методов обоснования и создания соответствующего механизма реализации принятой стратегии, включая и структуру управления. Выбор стратегического курса должен основываться не на субъективных оценках отдельных лиц, какой бы ранг они ни занимали, а на сугубо объективных критериях. Таковыми являются, во-первых, общий тренд последующего развития; во-вторых, особенности современного этапа реформирования, переход на новую социально-ориентированную модель организации труда и производства; в-третьих, усиление государственного регулирования социально-экономических процессов, в том числе регионального управления.

Приватизация предприятий, либерализация общественных отношений в России сопровождаются часто управленческим камуфляжем – разрастанием негосударственных структур посреднического типа, активность которых далека от производственной деятельности. К этому следует добавить, что органы управления хозяйством, не уменьшившиеся в размерах, загружены выполнением разного рода функций, связанных с формированием рыночной инфраструктуры и решением текущих хозяйственных проблем. В результате из сферы управления выпадает та область деятельности, которая связана с выработкой и реализацией стратегического курса, в частности образованием государственных или смешанных структур инновационного типа (технопарков, технополисов и т.п.), в том числе на региональном уровне.

К сожалению, сегодня отсутствует понимание важности инновационной политики в экономических преобразованиях с позиций долгосрочных целей. Отсюда слабое финансирование научно-исследовательских работ, нежелание создавать новые организационные структуры и переходить на наукоемкие технологии, применять так называемые мини-технологии (энергосберегающие, экологически чистые), использующие местные ресурсы. Между тем региональная техническая политика, как показывает, например, опыт Японии, способна сыграть решающую роль в социальном оздоровлении провинции.

В литературе отмечаются наличие в регионах инновационного консерватизма, профессиональная неподготовленность управленцев к решению стратегических задач, слабость информационно-аналитического потенциала. Неумение отличить главное, существенное от внешнего и поверхностного – наиболее выраженная черта руководителей и специалистов административного типа. Они часто увязают в громадье планов, различного рода мероприятиях, имеющих сугубо формальное значение. Разработка же концептуальных подходов остается за пределами усилий подобного рода кадров. Но именно в этом и заключается существо управления – видеть перспективу, понять роль тех или иных факторов развития в новых условиях.

Известна следующая схема обоснования стратегии развития региона:

анализ экономических и социальных процессов;

обоснование стратегии социально-экономического развития области;

разработка концепции и выбор методов государственного и рыночного регулирования;

прогноз финансовых ресурсов региона, поиск путей укрепления и расширения доходной части бюджета.

Важное значение имеет и природно-экологический фактор, когда речь идет не просто о сохранении среды и экологического равновесия, а об ограничении  хозяйственной деятельности, подчинении экономического роста целям создания новой гуманитарно-экологической цивилизации будущего. Соответственно и политика региона не может игнорировать данной установки.

Оценка экономического
потенциала области

Наряду с общими принципами выбора стратегического курса большое значение имеет анализ экономического потенциала региона, который учитывает совокупность материальных факторов жизнедеятельности – ресурсное обеспечение, природно-географическое положение, производственно-инновационные возможности, трудовой потенциал и т.п. Отдельные виды материальных факторов выражены по-разному – в стоимостной форме, натуральной или в виде качественных характеристик. Поэтому есть смысл дать обобщенную оценку экономическому, социальному и экологическому благополучию конкретной территории, ее ресурсной обеспеченности.

Состояние экономического потенциала и динамика показателей развития  объективно покажут вектор управленческой стратегии, вскроют слабые и сильные стороны региона в сравнении с другими субъектами Федерации. Объем ресурсов и величина чистых активов предприятий в расчете на душу проживающего в данном регионе населения позволит обосновать размеры трансфертов. Поэтому нужна скрупулезная оценка, с одной стороны, экономического потенциала региона, с другой – индикаторов социально-экономического развития.

По нашему мнению, для удобства обработки информации слагаемые экономического потенциала желательно представить в виде уровней в десятичном исчислении: 0 – отсутствие признака, 1-3 – низкий уровень, 4-6 – средний, 7-9 – высокий. Не мешает и последующая дифференциация полученной характеристики по степени (очень высокий уровень, высокий, достаточно высокий и т.д.). Благополучие региона можно охарактеризовать путем экспертной оценки соответствующего уровня.

Например, географическое положение Ивановской области может быть оценено как высокое (9). Природно-экологический потенциал (погодно-климатические и другие условия), вероятно, следует оценить несколько выше среднего (5), а экологическую безопасность, учитывая отсутствие значительного загрязнения, как достаточно высокую (8).

Ресурсный потенциал, имеющий количественную оценку, также желательно представить в уровневой форме (в сопоставлении со средней российской или мировой обеспеченностью данным видом ресурсов), а не имеющий такой оценки – экспертным путем. В Ивановской области отсутствуют стратегические топливно-энергетические ресурсы (кроме торфа), запасы руд и минерального сырья, но в тоже время регион богат лесом, акваториями. Качество земли невысокое (отсутствие черноземов). Интегрированная экспертная оценка ресурсного потенциала области, видимо, будет достаточно низкой (3-4).

Вместе с тем производственный потенциал области весьма велик, сильно развита промышленная сфера, в том числе и такая перспективная ее отрасль, как машиностроение. Однако состояние этого потенциала, его конкурентоспособность и возможности использования в нынешних условиях низки. В первую очередь это свойственно основной отрасли – текстильной. Поэтому оценка величины производственного потенциала области будет примерно средней (5-6).

Инновационный потенциал в рассматриваемом регионе также не может претендовать на высший уровень, как например в Москве, Санкт-Петербурге и некоторых других субъектах Федерации (Новосибирской, Томской областях ). Но наличие хорошей научно-исследовательской базы, большого числа вузов дает области неплохие возможности усиления этого потенциала и проведения эффективной инновационной политики, т.е. вполне может повысить его уровень.

Обобщенная оценка экономического потенциала рассматриваемого региона не превысит средних значений. Это свидетельствует о том, что Ивановская область не относится к бедным регионам России, хотя и не может, вероятно, сравниться с некоторыми южными или сибирскими регионами. Депрессивный характер области носит в значительной мере конъюнктурный, т.е. является результатом кризиса моноотрасли – текстильной промышленности и общего кризиса экономики России. При верно выбранной экономической стратегии этот регион способен преодолеть временную депрессивность.

Индикаторы
социально-экономического развития

Индикаторы социально-экономического развития – наиболее важные показатели жизнеобеспечения населения, на которые необходимо выйти за тот или иной промежуток времени. По сути, они выступают как плановые ориентиры, а следовательно, могут быть использованы в качестве инструментов управления хозяйством. Макроэкономическая модель управления в области на основе индикаторов (показателей) предложена С.Суспицыным и апробирована в Алтайском крае.

Предлагается следующий их минимальный набор, сведенный в систему:

индикаторы экономического развития – объемы и темпы роста производства, структура производственных затрат (материальных, на оплату труда и т.п.), рентабельность, налоговая нагрузка, сальдо платежного баланса; инвестиционная активность;

социальные индикаторы - уровень развития непроизводственной сферы и динамика источников ее содержания, занятость и оценка уровня безработицы, динамика номинальных и реальных доходов населения и структуры его расходов, показатели социальной поддержки населения;

общие показатели – оценка уровня и факторов инфляции, доходы и расходы субъектов хозяйствования (населения, товаропроизводителей сферы нематериальных услуг, регионального бюджета и внебюджетных фондов, федерального бюджета), основные параметры экономического регулирования социально- экономических процессов в регионе.

В качестве показателей регионального управления можно использовать:

отношение валового регионального продукта к денежным накоплениям;

отношение денежных накоплений к оборотным средствам предприятий за вычетом запасов материальных ценностей;

отношение выработки на одного работника и величины чистых активов, приходящейся на одного занятого в управлении;

доля численности аппарата управления в регионе к общей численности рабочих и служащих по всем формам собственности;

доля затрат на управление в ВНП региона.

В современных условиях на смену планово-распорядительному управлению приходит экономическое регулирование исходя из разнородных интересов (общенародных – федеральных, региональных – областных, местных – городских, районных и т.д.), а также множественности органов управления.

И сама роль экономического регулирования резко возрастает, что не означает полного исчезновения административного управления, прямого воздействия на хозяйствующие субъекты. Цель же регионального управления должна заключаться прежде всего в создании конкурентно-рыночной экономической среды как важнейшего элемента самоорганизации.

Финансовое обеспечение стратегии

Реализация планов и программ социально-экономического развития региона требует решения проблемы инвестиций. Обычно используются государственные субсидии, дотации, субвенции (субсидии целевого назначения), специальные фонды целевых государственных общефедеральных программ. Однако рассчитывать только на федеральный бюджет – политика весьма близорукая. Необходимо формировать фонд развития за счет источников регионального бюджета и других финансовых ресурсов (сбережений населения, иностранного капитала и др.).

В экономической стратегии региона одним из ключевых моментов является инновационно-инвестиционная политика. Для возрождения производства на новой технической основе требуются сравнительно небольшие капитальные вложения. Однако в широком смысле инвестиционная активность не ограничивается только этим. В международной практике различают капитальные вложения в реальное производство, финансовые инвестиции в ценные бумаги и интеллектуальные - в лицензии, научно-технические разработки, в том числе в подготовку специалистов. Их и надо активнее использовать.

Кроме того, надо учитывать направления инвестирования (программы, проекты, мероприятия) и поиск его источников.

Однако безмерное вливание капитала в региональную экономику может оказаться мало эффективным. Феномен “черной дыры”, куда провалились огромные государственные средства, еще достаточно памятен, особенно в сельском хозяйстве и строительстве. Чтобы избежать подобного, не допустить иждивенчества за государственный счет, следует вводить ограниченные, но рыночные отношения. Так, применительно к сельскому хозяйству целесообразно принять на централизованное финансирование лишь социальную сферу, инфраструктуру, обеспечение крестьян элитными семенами, высокопородными животными, оказание помощи в культурном ведении хозяйства. Собственно же производство должно развиваться на основе рыночного принципа – на соизмерении затрат и доходов. Государство может также проводить протекционистскую политику, устраняя неоправданно высокий диспаритет цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию.

Сочетание рыночных
и нерыночных факторов

В наиболее критическом положении сегодня оказались отрасли, ориентированные на внутренний рынок, – обрабатывающая промышленность, особенно машиностроительная и текстильная, сельское хозяйство. Объясняется это, по-видимому, не только спросовыми ограничениями ввиду низких доходов населения и высоких цен на отечественную продукцию, но и неравноценностью иностранных валют и рубля (курс основных иностранных валют значительно завышен относительно курса рубля). Но дополнительные доходы, получаемые от экспортной продукции, должны централизовываться и идти на поддержку депрессивных отраслей, если продукция этих предприятий конкурентоспособна. Отказ от государственной поддержки депрессивных отраслей под лозунгом перестройки означает их сознательное уничтожение.

Так, если сельскохозяйственные производители не могут реализовать продукцию, то у них нет возможности покупать текстиль. А текстильщики не находят покупателя своих товаров ввиду бедности населения. Это заколдованный круг спросовых ограничений, который, однако, может быть разорван протекционистской политикой – поддержкой отечественного производителя путем смягчения диспаритета цен, ослабления налогового пресса на производителей, а также организацией сбыта продукции на региональном уровне. Парадокс отечественного рынка заключается в том, что рыночные цены, часто превосходящие мировые, находятся в вопиющем несоответствии с реальными доходами населения, что сильно деформирует рынок.

Принципом ограниченного рынка можно руководствоваться в других сферах, например жилищном и коммунальном хозяйстве. Известно, что покупка жилья населением практически невозможна – у 90% россиян нет соответствующих доходов. Но и бесплатная раздача жилья ведет лишь к тому, что отнюдь не у самых бедных образуются существенные излишки жилой площади. Поэтому все, у кого нет жилья, оно меньше установленных норм или неудовлетворительного качества, должны получить сертификат на бесплатное жилье, но в пределах норм, установленных законодательно. Все, что сверх нормы, должно оплачиваться по рыночным ценам. Такой подход был бы не только более эффективным (люди, имеющие сертификат, могли бы купить на него недостающее жилье), но и справедливым (тот, кто владеет большим, должен платить больше).

Такой же принцип целесообразно принять и в отношении коммунальных платежей. Реформа, проводимая ныне, направлена на то, чтобы обеспечить самоокупаемость коммунальной службы. Но доходы населения не позволяют компенсировать ее расходы, даже если произойдет их упорядочение. Выгоднее часть затрат, обусловленных бесхозяйственностью, нерациональным распоряжением ресурсами, ремонтом зданий, переложить на муниципальный бюджет, а остальные расходы возмещать за счет жильцов в соответствии с размером и качеством занимаемой площади.

Сочетание рыночных и нерыночных отношений возможно и в области образования, здравоохранения, инновационной сфере. По сути, речь идет о создании как бы двух секторов экономики – рыночного и государственно обеспечиваемого, но не в форме двух систем хозяйства, а в виде двух подходов к управлению.

***

Самостоятельность регионов в управлении, формировании и использовании бюджета, проведении экономической политики и самое главное в осуществлении стратегии развития опирается на экономическую базу. Большинство субъектов Федерации являются дотируемыми, причем и те, которые обладают достаточно высоким экономическим потенциалом, как, например, Нижегородская и Пермская области.

Финансовые потоки сначала аккумулируются в центре, уходя из регионов в Москву, а далее в виде трансфертов вновь поступают в регионы. Последние становятся как бы просителями собственных средств, находясь в зависимости от благосклонности центральных органов власти.

Во избежание этих недостатков, на наш взгляд, необходимо поставить проблему самофинансирования и дотирования в зависимость, в частности, от экономического потенциала. Если он высокий, то регионы должны быть переведены полностью на самофинансирование, если низкий – есть все основания рассчитывать на поддержку центра. Но она должна быть такой, чтобы регионы были заинтересованы в наращивании и лучшем использовании своих ресурсов, например путем выделения ранее определенной суммы трансфертов, зависящей от экономического положения региона. Такой подход заставлял бы местные власти рассчитывать не только на помощь центра, но и на собственные силы.