Информационный фактор в управлении государственным сектором

ЕВГЕНИЙ БАЛАЦКИЙ
доктор экономических наук
Институт макроэкономических исследований при Министерстве экономики РФ

• Принятие рациональных решений по развитию госсектора требует расширения информационного поля
• Эффективное управление госсектором не может быть достигнуто только за счет сокращения его масштабов
• Необходима разработка специальных бюджетных программ
по поддержанию госпредприятий

Сегментация российской экономики на два сектора – государственный и негосударственный – выводит на качественно новый уровень проблемы, связанные с неудовлетворительным функционированием госпредприятий. В этой связи возникает вопрос, что мешает задействовать управленческий потенциал государства в отношении госсектора? Проанализируем ситуацию применительно к промышленности.

Сокращение масштабов госсектора
не панацея от недостатков управления

В течение нескольких лет активной приватизационный кампании подразумевалось, что все вопросы управления госсектором должны быть решены прежде всего за счет его максимального сокращения. Такая позиция легла в основу концепции реструктуризации промышленности. Официальные статистические данные свидетельствуют о большом “прогрессе” в этом направлении: только за последние пять лет удельный вес госсектора в отрасли упал в 4,3 раза, достигнув предельно низкой отметки в 8,9% (табл. 1)¹.

Казалось бы, при столь незначительной доле госсектор не должен вызывать больших организационных и финансовых трудностей у органов управления, однако в действительности многие вопросы не только не исчезли, но усугубились. Так, не ясны стратегические интересы государства в промышленности, не выявлены индустриальные зоны, в которых оно должно доминировать, отсутствует целенаправленная производственная политика, многие предприятия наполовину парализованы. Из-за нехватки бюджетных средств постоянно возникает недофинансирование нужд госсектора. Некоторые из этих проблем решаются стихийно и, как правило, нерационально.

Несмотря на тенденцию к уменьшению интегрального показателя удельного веса госсектора в промышленности, сдача его позиций шла неравномерно по частным показателям. Иными словами, все три индикатора (доля госсектора в общеотраслевой занятости, произведенном продукте и числе предприятий), изменяясь в одном направлении, имели скачкообразную динамику.

Сказанное иллюстрируется показателем коэффициента относительного разброса трех объемных показателей, имеющего волнообразную динамику (табл. 1). Строго циклическое чередование периодов подъема и спада в величине данного коэффициента говорит о том, что после временного согласования значений трех показателей они тут же снова “разбегались” в разные стороны. Это означает, что само сокращение госсектора производилось рывками при отсутствии стройной схемы управления госпредприятиями и сбалансированного плана приватизации. На практике государство в отдельные годы “наваливалось” на госсектор, добиваясь известной синхронизации своей деятельности по основным направлениям, а затем “отпускало вожжи”, в результате чего снова намечалось рассогласование основных объемных показателей.

Таким образом, проводя единую линию в отношении всего госсектора, государство не имело продуманной политики необходимых изменений внутри него. Другими словами, промышленная политика по реструктуризации государственной собственности была достаточно целенаправленной с точки зрения принятого общего ориентира, но не последовательной в конкретных деталях и режиме реализации.

Каковы же, на наш взгляд, результаты такой политики с позиции эффективности функционирования госсектора?

Стихийное преодоление кризиса эффективности – характерная черта развития госсектора

Поскольку в период кризиса эффективность производства падала как в государственном, так и негосударственном секторах промышленности, имеет смысл рассматривать только соотношение их показателей. Это позволит выявить “эффективностные паритеты” в развитии двух секторов и очертить место каждого из них с точки зрения “инновационно-технологической ценности”.

Одним из важнейших индикаторов эффективности служит производительность труда. Расчеты показывают (табл. 2), что динамика соотношения производительности труда в государственном и негосударственном секторах промышленности в последние пять лет имела две тенденции, следующие одна за другой:  вниз (1994 – 1995 гг.) и вверх (1996 – 1998 гг.). “Дно” выявленного динамического конуса приходится на 1995 г., когда госсектор был фактически раздавлен охватившими его кризисными процессами, а его относительная производительность всего за два года упала на 26,6 процентных пункта.

Столь специфичный динамический рисунок относительного показателя производительности труда двух секторов практически никак не согласуется с динамикой изменений масштаба госсектора. Это означает, что сдвиги в эффективности работы двух секторов не были связаны однонаправленной функциональной зависимостью с реструктуризацией отрасли. Зримая связь между данными процессами наблюдалась только в течение первого этапа (1993 – 1995 гг.), когда масштабная приватизация вымывала из состава госсектора наиболее эффективные предприятия (хотя логика реформ требовала противоположного подхода), а также провоцировала разрушение сложившихся организационных форм управления и разрыв внутрисекторных хозяйственных связей. Таким образом, уменьшение нагрузки на государственные финансы путем сокращения госсектора в определенной степени “компенсировалось” падением его эффективности. Тем самым можно утверждать, что проводившаяся в стране приватизационная политика практически полностью игнорировала фактор эффективности производства и ставила перед органами исполнительной власти чисто утилитарную задачу по “сбросу” государственных производственных мощностей с баланса государства.

Таблица 1

Источники: рассчитано по “Российский статистический ежегодник”: стат. сб. – М. – Госкомстат РФ. – 1997, 1998.
*Оценки автора.

Второй этап приватизационной кампании (1995 – 1998 гг.) продемонстрировал жизнестойкость госсектора, который стал активно восстанавливать утраченные позиции в сфере производительности труда (табл. 2). Такое положение дел, на наш взгляд, сложилось в результате сочетания двух групп факторов.

Первая группа аккумулирует стихийные силы восстановления экономики госсектора: большинство предприятий, стремясь выжить, постепенно перестроилось и адаптировалось к новым условиям хозяйствования. Эти позитивные сдвиги были вынужденной реакцией их руководства на более жесткие экономические нормы производственной деятельности. Следовательно, данная группа факторов охватывает объективные макроэкономические процессы и напрямую не связана с деятельностью системы государственного управления.

Вторая группа касается постепенного улучшения управления предприятиями госсектора: сократившиеся масштабы все же дали свой результат, высвободив управленческие ресурсы и позволив сконцентрировать внимание властей на относительно небольшом количестве промышленных структур. На наш взгляд, было бы несправедливо полностью сбрасывать со счетов данную группу субъективных факторов, хотя ее позитивное влияние является менее значимым по сравнению с первой группой.

Общую картину в области производительности труда дополняет другой показатель – коэффициент ее поляризации между секторами. Его величина определяется как соотношение производительности труда на предприятиях наименее эффективной формы собственности госсектора и наиболее эффективной формы собственности негосударственного сектора. Как видно из табл. 2, в последние пять лет наблюдалась общая, хотя и неустойчивая, тенденция к сокращению разрыва в эффективности между формами собственности. Это говорит о том, что и в этой плоскости развития двух секторов происходило стихийное сглаживание крайностей.

Нивелирование межсекторальных различий в производительности труда показало также, что правительство не смогло наладить систему эффективного управления негосударственным сектором, который оказался не в состоянии воспрепятствовать падению эффективности производства (в противном случае вялый госсектор вряд ли смог бы сократить возникший к 1993 г. разрыв в производительности).

Таблица 2

Источники: рассчитано по “Российский статистический ежегодник”: стат сб. – М. – Госкомстат РФ. – 1997, 1998.
*Оценки автора.

На фоне снижения производительности труда в кризисной экономике параллельно падала эффективность основных фондов. Согласно нашим расчетам на основе официальных данных Госкомстата РФ, только за период 1993 – 1995 гг. фондоотдача в промышленности сократилась в 10 раз. В те же годы коэффициент поляризации фондоотдачи по формам собственности имел следующую динамику – 3,1; 2,8; 2,6². Налицо выравнивание секторальных различий в эффективности основного капитала, что может рассматриваться как позитивный сдвиг.

Это во многом произошло в результате резкого сокращения финансирования госсектора и урезания прежде всего его инвестиционных программ, которые в прошлом приводили к перенакоплению малоэффективных основных фондов.

Выявленная тенденция позволяет говорить, что узким местом в процессе использования госсектором макроэкономических факторов являлись трудовые ресурсы (поскольку таким макрофактором, как основной капитал, государственные структуры овладели значительно лучше).

Определенная корреляция существует также между межсекторальными соотношениями в производительности труда и средних размерах предприятий. Расчеты показывают, что по мере сокращения разрыва в размерах предприятий двух секторов госсектор, как правило, терял свои позиции и в области производительности труда (табл. 2). Это означает, что именно государственные структуры наиболее полно используют эффект масштаба производства в качестве фактора роста эффективности и их дробление ведет к потере занимаемого места в общей макроэкономической иерархии. Непонимание данной закономерности органами исполнительной власти привело к тому, что избавляясь от наиболее крупных государственных производственных объектов и дробя оставшиеся, они подрывали возможности позитивного развития всего госсектора. Представляется, что при дальнейшей реструктуризации промышленности было бы целесообразно учитывать выявленную закономерность и оставлять в составе госсектора только самые мощные производственные структуры, позволяющие в максимальной степени задействовать преимущества государственной формы управления.

Рентабельность предприятий разных форм собственности: российские парадоксы

Анализ развития госсектора помимо ресурсных индикаторов эффективности предполагает изучение его общей финансовой состоятельности, которая может быть наиболее полно охарактеризована показателем рентабельности. Применительно к нашей задаче она рассчитывается как отношение сальдо прибылей и убытков предприятий к производственным затратам. Расчетные значения рентабельности в промышленности приведены в табл.3.

Прежде чем приступить к их анализу, отметим, что официальная статистика адекватно отражает динамику сальдо прибылей и убытков лишь с 1995 г. Хотя аналогичные сведения для предприятий разных форм собственности за более длительный период – с 1993 по 1997 г. – формально существуют, использовать их в практической работе (в том числе органов исполнительной власти) невозможно. Это связано с тем, что, во-первых, эти данные охватывают деятельность только средних и крупных предприятий промышленности, во-вторых, они просто несопоставимы из-за применения Госкомстатом РФ разных методик подсчета³.

На основе имеющейся информации попытаемся разобраться в том, что же происходило в промышленности с точки зрения финансовой эффективности.

Прежде всего трудно объяснить скачки в уровне рентабельности предприятий разных форм собственности (табл. 3). Неясно, в частности, почему рентабельность общественных организаций всего лишь за год (в 1996 г. по сравнению с 1995 г.) упала в 6,2 раза. Еще более непонятна динамика рентабельности предприятий с участием иностранного капитала, которая в 1995 – 1996 гг. уменьшилась в 2,5 раза, а в 1997 г. снова возросла почти в 4 раза.

Парадоксальным является соотношение рентабельности по формам собственности (табл. 3). Например, сложно ответить на вопрос, почему иностранные и совместные предприятия в 1995 – 1996 гг. работали хуже, чем “умирающие” государственные промышленные объекты. Вызывает также сомнение, что частные предприятия и отечественные акционерные общества в 1996 –1997 гг. имели худшие финансовые показатели, чем государственные структуры.

Наконец, если в госсекторе в 1996 – 1997 гг. рентабельность действительно была существенно выше, чем в негосударственном, то возникает вопрос, зачем тогда нужно было проводить приватизацию и вообще что-то делать с госсектором, который и без того работает хорошо?

Подобные парадоксы можно частично связать с тем, что негосударственные структуры обладают большей свободой действий и значительно лучше скрывают свою коммерческую прибыль, чем государственные. Кроме того, некоторые госпредприятия либо пользуются государственными дотациями, либо продают свою продукцию по договорным ценам. И в том, и в другом случае истинная рентабельность значительно искажается. Однако даже с учетом этого нельзя до конца объяснить отмеченные выше противоречия.

Очевидно, что Госкомстат РФ не может обеспечить органы государственного управления адекватной информацией о положении госсектора в промышленности. Иными словами, российские статистические структуры не в состоянии учитывать специфические реалии сегодняшнего дня и поставляют на рынок информации “неочищенные” данные, с которыми практически невозможно работать.

Таким образом, проблема нехватки информации о промышленном госсекторе усугубляется ее низким качеством. Если при принятии решений о модификации госпредприятий опираться на эти сведения, можно совершить грубые управленческие ошибки.

Бюджетная политика как основной инструмент модификации госсектора

Приватизация практически завершена. На первый план выходит задача качественной трансформации госсектора на фоне незначительных колебаний масштабных характеристик. Масштабы госсектора определяются финансовыми возможностями как его самого, так и госбюджета, а “качество” зависит от организационных мер по улучшению работы, с одной стороны, и объема финансовых средств (с учетом помощи из бюджета), находящихся в его распоряжении, с другой. В настоящее время трансформация госсектора предполагает пока только использование организационного фактора. Никакой устойчивой, продуманной связи между политикой его развития и бюджетной политикой не просматривается. В лучшем случае эта связь реализуется стихийно.

Таблица 3

Источник : рассчитано на основе официальных данных Госкомстата России (исх. № 808 от 30.12.1998 г.), полученных Институтом макроэкономических исследований при Министерстве экономики РФ в соответствии с запросом.

Представляется, что сложившееся положение следует изменить путем разработки краткосрочных бюджетных программ по поддержке госпредприятий. Такая разработка должна базироваться на прогнозе состояния бюджета страны и развития самого госсектора, включая показатели масштаба и эффективности (именно для составления подобных прогнозов необходима вся та информация, о которой говорилось выше). Зная ретроспективные тенденции прибыльности (убыточности) госсектора и экстраполируя их на будущий период, можно определить его потребности в дополнительных бюджетных средствах. Полученную величину нужно сопоставить с прогнозными оценками будущих доходов бюджета, прежде всего с объемом средств, выделяемых на нужды госсектора.

Если получается их избыток (по сравнению с потребностями госсектора), его можно либо перераспределить в пользу других бюджетных статей, либо направить в приоритетные отрасли госсектора для ускорения их развития. В случае же выявления дефицита бюджетных средств, его необходимо ликвидировать за счет урезания других статей бюджета или сокращения масштаба госсектора путем закрытия самых нерентабельных предприятий. Разумеется, на практике могут возникнуть многочисленные нюансы, однако это не должно менять общей схемы.

***

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что сегодня отсутствует элементарная информационная база для принятия рациональных решений по развитию госсектора промышленности и разработки бюджетных программ по его поддержанию и модификации. Восполнение данного пробела, на наш взгляд, является первоочередной задачей ведомств, ответственных за осуществление этой реорганизации. Представляется, что расширение информационного поля должно идти по двум направлениям – совершенствование статистики существующих (традиционных) индикаторов и построение системы дополнительных (нетрадиционных) показателей.

В первом случае речь идет о восстановлении ретроспективных рядов по таким показателям, как выручка от реализации, объем основных фондов, фонд заработной платы, объем прибылей и убытков в государственном и негосударственном секторах, при повышении качества и достоверности собираемой информации.

Второе направление предполагает мониторинг показателей объема бюджетных дотаций, направляемых в госсектор, дебиторской и кредиторской задолженности госпредприятий, величины бюджетных доходов от их деятельности.

Только при наличии такого информационного массива органы исполнительной власти получают реальную возможность определить направления развития и масштабы госсектора. Это в свою очередь позволит ему гармонично вписаться в общенациональный производственный процесс.

¹В качестве показателя масштаба госсектора в промышленности использовался интегральный коэффициент, представляющий собой среднеарифметическое трех долевых показателей – удельных весов занятых, предприятий и произведенного продукта госсектора в соответствующих общеотраслевых показателях. К госсектору нами относились предприятия государственной и муниципальной форм собственности. Такой подход дает несколько заниженные оценки, однако из-за нехватки информации он практически безальтернативен. На наш взгляд, погрешность находится в пределах 3 – 4%.
²После 1995 г. в официальных изданиях Госкомстата РФ данные об объеме основных фондов по формам собственности в промышленности не публиковались.
³Так, по данным Госкомстата РФ, в 1996 г. для предприятий смешанной формы собственности с участием иностранного капитала показатель прибыли был отрицательным (при отсутствии данных за 1994 и 1995 гг.), а в 1997 г. норма прибыли иностранного сектора в промышленности составила 71,2% (сразу после “убыточного” года!) при показателе для 1993 г. в 0,7%. Такие количественные перепады вряд ли отражают какие-то реальные процессы, скорее они являются результатом ставшей уже традиционной “игры” используемых Госкомстатом методик.