Система защиты от безработицы в России нуждается в реформировании

ТАТЬЯНА ЧЕТВЕРНИНА
кандидат экономических наук,
заведующая сектором Института экономики РАН

• Построение системы защиты от безработицы в России изначально ориентировалось на социальную модель европейских стран
• С середины 90-х годов эта система стала давать сбои, во многом
из-за несоответствия поставленных целей финансовым возможностям государства, а также идеологической несовместимости социальной модели и либеральных реформ
• Предпочтительным сценарием реформирования системы защиты
от безработицы является изменение ее основ, переосмысление подходов
к ней, принципов и источников финансирования

Политика защиты от безработицы  – неотъемлемый элемент государственной политики в рыночной экономике. Она направлена на решение важных социально-экономических задач: с одной стороны, сохранение и возможно более полное использование трудового потенциала, с другой – снижение социальной напряженности, связанной с наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает содействие занятости, материальную поддержку соответствующих групп (компенсацию определенной доли потерянного дохода), а также вывод с рынка труда отдельных категорий безработных. В странах с развитой рыночной экономикой политика защиты от безработицы проводится уже в течение почти целого столетия. Степень и формы участия государства в решении проблем, сопряженных с безработицей, характеристики институциональной базы, набор применяемых инструментов и методов в разных странах неодинаковы, однако во всех случаях это направление политики является важнейшей частью деятельности государства.

Одной из основных составляющих экономических реформ 90-х годов в России явилось рыночное преобразование сферы занятости. В результате феномен безработицы занял прочное место в российской экономике, став ее неотъемлемым атрибутом. В начале реформ в ожидании массовой безработицы была оперативно создана институциональная инфраструктура системы защиты от нее. На базе Федеральной (Государственной) службы занятости в течение первой половины 90-х годов развернулась система пассивных мер помощи безработным и активных программ содействия занятости, финансируемая из государственного внебюджетного Фонда занятости. Все это сыграло позитивную роль в первые годы реформ.

К середине 90-х годов, когда стало очевидным, что прогнозы чрезвычайно высоких темпов высвобождения рабочей силы и массовых банкротств предприятий не оправдываются, тревожное ожидание катастрофы на рынке труда сменилось привыканием к безработице. Постепенно данная проблема была оттеснена из разряда наиболее животрепещущих и требующих неотложного внимания в разряд второстепенных. Между тем именно в этот период проявились первые реальные признаки кризиса системы защиты от безработицы (СЗБ): устойчивый дефицит источника ее финансирования (Фонда занятости), снижение размеров пособий по безработице, нарастание задолженности по их выплате, сокращение охвата безработных услугами служб занятости. Следствием явилось снижение влияния государства на рынок труда. За развитием кризиса СЗБ последовали ликвидация в 2000 г. государственного внебюджетного Фонда занятости и переход к бюджетному финансированию основных компонентов СЗБ.

Изменение источника финансирования можно рассматривать как попытку реформирования СЗБ в целом. Вместе с тем его стратегия еще не определена, равно как и концепция новой СЗБ, которую государство намерено реализовать в ближайшем будущем. Чтобы понять, чем вызвана необходимость реформирования СЗБ, рассмотрим систему, которую пытались внедрить в России в 90-е годы, и факторы, в силу которых она смогла продержаться лишь в течение ограниченного периода; причины кризиса политики защиты от безработицы и формы его проявления на практике; альтернативные варианты реформирования СЗБ и их последствий.

Какую систему хотели построить?

Изначально построение СЗБ в России ориентировалось на социальную модель европейских стран (Франции, Германии, Швеции, Дании, Австрии, Бельгии). Цель данной модели – плавная адаптация населения к переменам на рынке труда и реинтеграция безработных в сферу оплачиваемой занятости через участие в активных программах. Важным компонентом СЗБ является материальная поддержка безработных, осуществляемая на основе тесного взаимодействия двух систем – страхования от безработицы и социальной помощи. Законодательные правила предоставления права на пособие по безработице гораздо мягче, а продолжительность выплат пособия выше по сравнению с преимущественно либеральной североамериканской моделью.

Так, размер страхового пособия по безработице составляет 60% и более от среднего заработка, а продолжительность выплаты варьируется по странам и категориям безработных от 1 года до 5 лет. При отсутствии или исчерпании права на страховые выплаты безработный становится объектом системы социального вспомоществования, но может получать материальную помощь и через систему службы занятости (социальное пособие по безработице)¹. Отсюда – широкий охват занятого населения (60 – 80%) СЗБ. Кроме того, эти системы дополняются строгим законодательным регулированием, направленным на повышение защиты занятости и обеспечение ее стабильности, и включают различные аспекты трудового законодательства (продолжительность установленного периода уведомления об увольнении, процедура увольнения, размер выходного пособия, способы законодательной защиты от несправедливого увольнения).

Комбинации различных характеристик действующих развитых СЗБ позволили ОЭСР сделать вывод о “щедрости” европейской модели по сравнению с североамериканской².

Основные принципы данной модели в России закреплены в Законе о занятости, принятом до начала рыночных преобразований (июль 1991 г.), но действующем и в настоящее время.

В законе содержатся основы существования двух систем материальной поддержки безработных – страховой и социальной помощи. В соответствии со страховой системой пособие по безработице увязывается с размером получаемого заработка и периодом оплачиваемой занятости, предшествующим безработице. Система социальной помощи предусматривает несколько видов социальных пособий по безработице. Во-первых, для тех, кто не обладает или исчерпал право на страховые выплаты (лицам, впервые выходящим на рынок труда или выходящим после длительного перерыва, а также длительно безработным). Во-вторых, семьям безработных в форме ежемесячных доплат на иждивенцев, находящихся на их содержании. Размер этих доплат также привязан к минимальным социальным стандартам (минимальной заработной плате или прожиточному минимуму).

Выбор такой модели в начале 90-х годов в значительной мере обусловлен не столько осознанием необходимости СЗБ, сколько, с одной стороны, опасением социальных потрясений в связи с прогнозами массовой безработицы, а с другой – “подталкиванием” международных финансовых институтов (прежде всего, МВФ и Всемирного банка) к ее созданию. Это происходило как посредством установления порядка и процедуры финансирования (размер очередного транша зависел от выполнения определенных для каждого конкретного этапа обязательств), так и в результате деятельности многочисленных специалистов и консультантов из развитых стран, связанных с работой служб занятости.

Внедрение в практику уже готовой модели имело свои преимущества. Так, в относительно короткие сроки (2 – 3 года) сложилась законодательная база СЗБ и образована национальная структура служб занятости, представляющая собой сеть региональных и местных подразделений, управляемых центральным органом (как правило, Министерством труда), но достаточно самостоятельных в определении методов работы и решении конкретных задач. Создание инфраструктуры рынка труда сопровождалось формированием нового поколения служащих, деятельность которых нацеливалась на решение и экономических, и социальных проблем. Совместная работа российских специалистов со специалистами развитых стран, их стажировки за рубежом позволили быстро освоить и успешно использовать методы работы, апробированные на Западе в течение десятилетий.

Почему задуманная система не сработала?

В первые годы становления новой СЗБ возник ряд принципиальных проблем, значительная часть которых обусловлена не только объективными трудностями переходного периода, но прежде всего “механическим наложением” западной модели службы занятости на российскую действительность. Главные из них – несоответствие поставленных целей финансовым возможностям государства, идеологическая несовместимость социально ориентированной модели защиты от безработицы и начавшихся с 1992 г. либеральных реформ.

Во-первых, не было принято во внимание, что построение любой модели защиты от безработицы требует значительных финансовых затрат. Расходы на ее обслуживание в развитых странах несопоставимы с Россией ни по совокупной величине, ни по доле в ВВП.

В европейских государствах доля расходов на СЗБ в ВВП составляет 3 – 4% во Франции, Германии, Испании, 4 – 7% в Швеции, Бельгии и Дании. В США данный показатель значительно меньше (0,6% в 1996 г.), хотя по абсолютной величине затраты не уступают европейским странам.

Что касается России, то эти расходы на протяжении 90-х годов не превышали 0,3% ВВП, а затем снизились до 0,16%, что вдвое ниже по сравнению со многими переходными экономиками, также взявшими на вооружение построение развитой СЗБ. Так, в первые годы внедрения такой системы в странах с высоким уровнем безработицы затраты на защиту от нее составляли 2,79% ВВП в Венгрии, 2,25 – в Польше, более 1% в Болгарии³.

Во-вторых, разработчики модели защиты от безработицы в период перестройки не могли предвидеть, что она будет “наложена” на либеральные реформы в их худшем варианте шоковой терапии и через определенный промежуток времени объективно не сможет сглаживать последствия резкого роста безработицы, ухудшения положения работников в сфере оплачиваемой занятости, расширения бедности среди семей работающего населения.

Система, закрепленная в Законе о занятости 1991 г., могла относительно успешно функционировать до середины 90-х годов. Ее устойчивость обеспечивалась низким уровнем регистрируемой безработицы в большинстве регионов (ниже среднероссийских показателей); изменением уровня безработицы под влиянием естественных в переходный период структурных (а не кризисных) колебаний спроса и предложения труда; значительными объемами финансирования из внешних источников (целевые кредиты Всемирного банка и МВФ); достаточными финансовыми средствами в государственном внебюджетном Фонде занятости; существенным превышением числа регионов-доноров (41) над количеством регионов-реципиентов (12), что позволяло своевременно и в полном объеме решать проблемы регионов с кризисной ситуацией на рынке труда.

Признаки сбоя в СЗБ возникли в 1994 – 1995 гг., когда стало очевидным, что шоковая терапия не задействовала рыночные “естественные” механизмы в деятельности предприятий.

Несоответствие СЗБ экономической ситуации отчетливо проявилось в середине 90-х годов в связи с исчерпанием источников ее финансирования, с одной стороны, и обострением положения на рынке труда, с другой. Именно в этот период государство должно было определиться, следует ли менять ориентиры системы в целом и если да, то в каком направлении, или нужно, сохранив ее общую направленность, реформировать отдельные компоненты, усилив их экономическую и социальную отдачу.

Однако к середине 90-х годов государство утратило интерес к проблеме безработицы, переведя ее в плоскость второстепенных и передав решение на уровень Государственной службы занятости. Статус последней на федеральном уровне был понижен с самостоятельного государственного института до структурного подразделения Министерства труда и социального развития. На практике это привело к постепенному уходу государства из сферы социальной защиты безработных, потере идеологической и координирующей роли федерального центра в осуществлении государственной политики на рынке труда и ее переключению на региональный уровень, возникновению стихийных процессов в методах проведения политики на региональных рынках труда.

В таких условиях задуманная в 1991 г. социально ориентированная модель защиты от безработицы сдавала свои позиции: сокращались совокупные затраты на ее финансирование, в том числе по причине снижения в 1996 г. страховых сборов с работодателей; уменьшался федеральный централизованный источник финансирования программ на рынке труда, который по закону был нацелен на сглаживание межрегиональных диспропорций; падал уровень охвата безработных государственными услугами и материальной поддержкой.

Ситуация быстро ухудшалась, и уже к концу 1996 г. кризис принял устойчивый, затяжной характер, продлившись до осени 2001 г. Его основные характеристики – длительные (до двух лет) задержки выплат пособий по безработице и сокращение их размера; увеличение разрыва между начисляемыми и выплачиваемыми пособиями; широкое распространение практики выплат пособий в форме товаров и услуг, притом их денежная форма во многих регионах стала редкостью и практиковалась лишь в экстренных случаях в виде единовременной помощи; сведение до минимума программы досрочных пенсий и “компенсация” сокращения числа досрочных пенсионеров расширением их участия в общественных работах (более чем в 3 раза за 1996 – 2000 гг.); увеличение масштабов и глубины бедности семей безработных.

Попытки реформирования СЗБ, предпринятые в 2001 г., не изменили ее основы, затронув лишь финансовую составляющую. Поэтому сегодня она по-прежнему носит суррогатный характер: из социально ориентированной по законодательству системы изъят основной компонент – страхование от безработицы, существующее в развитых странах вне зависимости от модели и доказавшее свою состоятельность в условиях рыночной экономики. Проводимая политика по идеологии и предпринимаемым государством шагам представляет набор хаотичных действий, заимствованных отчасти из либеральных систем, отчасти из неразвитых систем стран “третьего” мира.

Какие меры нужно предпринять,
чтобы изменить систему?

В условиях России представляются вероятными два сценария реформирования СЗБ. В соответствии с оптимистичным вариантом в течение переходного периода государство не только определится с концептуальной стратегией в сфере занятости, но и переосмыслит подход к СЗБ, принципам и источникам ее финансирования. При этом будут приняты во внимание некоторые положительные сдвиги (в части системы выплат пособий по безработице и др.) в последние два года в связи с переходом на единый централизованный источник финансирования и восстановлены позитивные составляющие первоначальной системы, не получившие по различным причинам должного развития. По пессимистичному сценарию реформирование СЗБ будет осуществляться в сторону чрезмерной централизации, перехода к системе чистой социальной помощи безработным, свертыванию активных программ содействия занятости и ослаблению роли региональной политики.

Представляется, что предпочтительным является первый вариант, и для его реализации целесообразно, на наш взгляд, уже сейчас предпринять следующие конкретные шаги.

n Отказаться от единственного источника финансирования СЗБ, будь то Фонд занятости (как это было в 90-е годы) или федеральный бюджет (как это имеет место сейчас).

Наличие единственного источника ведет к прямому противопоставлению двух составляющих СЗБ, различных по своему содержанию и целям, – материальной помощи безработным и активной политики на рынке труда. В случае сокращения расходов на СЗБ в целом расширение одного из направлений возможно лишь за счет урезания финансовых ресурсов на развитие другого. На практике это приводит к углублению противоречия между социальной и экономической функциями СЗБ, снижению государственного воздействия на рынок труда. Поэтому финансирование материальной поддержки безработных и активных программ должно осуществляться из различных, не пересекающихся друг с другом источников.

Необходимо также установить четкие и прозрачные критерии финансовых взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации при финансировании программ содействия занятости из средств федерального бюджета. Их отсутствие приводило на практике к усилению неравенства регионов в доступе к финансовым ресурсам (до 2001 г. – Фонда занятости, с 2001 г. – федерального бюджета), а также зависимости регионов от взаимоотношений с центральной властью и выполнения предписанных им контрольных показателей по регистрируемой безработице.

n Ввести систему страхования от безработицы, в основе которой лежат три фундаментальных принципа: 1) решение такой острой общенациональной проблемы не может быть отдано в компетенцию области, района или города, а требует политики, скоординированной на федеральном уровне; 2) безработные как граждане России нуждаются в защите государства на период поиска работы независимо от места проживания и семейного положения. Необходимой составляющей такой защиты служит обеспечение им достойного страхового пособия по безработице; 3) страхование от безработицы должно занять одно из ключевых мест в системе социальных амортизаторов рыночной экономики.

Практические шаги по внедрению такой системы – принятие Закона о страховании от безработицы и образование Фонда страхования от безработицы.

В отличие от положений действующего Закона о занятости мы предлагаем определить в качестве объектов страхования работающих по найму граждан, плативших взносы в страховой фонд, которым в случае наступления безработицы выплачивается соответствующее страховое пособие.

Определяющий критерий его получения – наличие оплачиваемой занятости в период, предшествующий безработице. При этом из объектов страхования исключаются следующие категории: не работавшая ранее молодежь; домохозяйки; беженцы из других стран; лица, возвратившиеся из мест лишения свободы; длительно безработные. Это не означает, однако, что категории безработных, не включенные в страховое поле, лишаются доступа к активным программам содействия занятости.

В основе финансирования системы страхования от безработицы лежат два базовых принципа: обязательность участия в формировании доходов Фонда страхования от безработицы и финансовая солидарность. В соответствии с первым взимаемые страховые взносы рассчитываются исходя из индивидуального заработка независимо от уровня индивидуального риска или личных обстоятельств (состояния здоровья, уровня дохода семьи, наличия иждивенцев). Реализация принципа солидарности обеспечивает доступ к социальной защите наименее защищенных категорий населения, т.е. тех, кто из-за социально-экономических рисков потерял рабочее место и заработки.

n Обеспечивать финансирование активных программ за счет множественных источников всех уровней. Такими источниками являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, а также средства негосударственных и общественных организаций, внебюджетных фондов, работодателей. Это позволит увеличить объем средств, используемых на осуществление государственной политики защиты от безработицы; повысить адресность финансирования активных программ; расширить круг их участников, том числе из числа занятого населения (через программы повышения квалификации работающих, расширения их специализации, переобучения работников, намечаемых к высвобождению и т.п.); усилить самостоятельность субъектов Федерации в проведении государственной политики на региональном уровне.

Участие государства в прямом финансировании активных программ из федерального бюджета даст возможность, с одной стороны, обеспечить принцип равной доступности к государственным программам для всех безработных, независимо от места проживания, пола, возраста, семейного положения, а с другой – повысить адресность активных программ и увеличить объем средств на реализацию государственной политики помощи безработным.

Участие субъектов Федерации в финансировании активных программ позволит сочетать приоритеты государственной политики занятости с особенностями региональных рынков труда, самостоятельно выбирать методы ее осуществления, направлять ресурсы в наиболее перспективные сферы с точки зрения развития региона.

Участие местных бюджетов в финансировании активных программ усилит ответственность местных органов власти за состояние рынка труда (до сих пор такую ответственность несут региональные органы власти), а также прикладной характер вложений средств и их эффективность.

n Неотъемлемой составляющей национальной СЗБ является укрепление статуса Государственной службы занятости, а не его понижение, как это имело место в России начиная со второй половины 90-х годов. Мировой опыт показывает, что компетенция данного института выходит далеко за пределы “защитной” социальной функции, распространяясь и на государственную политику занятости в целом.

Укрепление статуса Государственной службы занятости должно происходить наряду с реформированием СЗБ в целом, включая ее финансирование, и изменением подходов к реализации основных программ на рынке труда. Без такого условия преобразование службы не даст ожидаемых результатов и приведет либо к ее постепенному отмиранию, либо к трансформации ее функций в гибридную государственную структуру, выплачивающую социальные пособия и обслуживающую “незатратные” с точки зрения государственных финансов категории населения (занятые, подростки, пенсионеры).

Во-первых, необходимо отказаться от действовавшего до настоящего времени порядка формирования штата службы (в зависимости от численности проживающего в регионе населения или зарегистрированных безработных) и перейти на иной критерий – рассчитываемый по методологии МОТ показатель реальной безработицы в регионе (для региональной службы) и районе (для районной службы).

Во-вторых, нужно придать основному персоналу службы занятости всех уровней статус государственных служащих и одновременно перейти к программному построению работы службы. Стабильно финансируемые программы, связанные с гарантиями государства безработным гражданам, предполагают наличие постоянно занятых работников, имеющих такой статус. Специальные программы, реализуемые государством и органами исполнительной власти субъектов Федерации в ограниченный период времени, могут управляться и осуществляться на срочной основе. Это предполагает либо привлечение дополнительных кадров для осуществления конкретной программы, либо других государственных и негосударственных организаций. При этом выбор исполнителей программ целесообразно производить на конкурсной основе комиссией, в состав которой входят представители служб занятости, органов исполнительной власти субъекта Федерации (или местного самоуправления), работодателей и профсоюзов.

n Если в тактическом аспекте важнейшей задачей является внедрение страхования от безработицы, то в стратегическом плане ключевая роль принадлежит активной политике, направленной на адаптацию различных категорий безработных к требованиям рынка труда. Ввиду ограниченности средств государство должно разработать общую концепцию политики занятости и стратегию на долгосрочную перспективу, определив на этой основе приоритетные программы на рынке труда, подлежащие финансированию из федерального бюджета. При этом необходимо учитывать, что активные программы требуют значительных финансовых средств, в то время как отдача от них, как показывает мировой опыт, далеко не всегда соответствует затратам.

¹Unemployment and social protection. Ж In: Social protection in World labour report 2000: Income security and social protection in a changing world. Chapter 7. Ж Geneva: ILO, 2000.
²Степень строгости СЛ¤ оцениваетсё на основе специального индекса, разработанного в рамках ОКСР. См.: The adjustment potential of the labour market. Ж In: The OECD job study: Evidence and explanation. Part II. ЖParis, 1994; OECD Employment Outlook. Ж OECD: Paris, 1999, June.
³См: Прокопов Ф. Т., Малева Т.М.; Политика противодействия безработице. Бюро эконом. анализа. – М.: РОССПЭН, 1999, С. 160 – 163; Неспорова А. Занятость и политика на рынке труда в некоторых странах с переходной экономикой. – МОТ: Москва,2000. Выпуск 5. С. 22, 23, 59; O'Leary Christopher, Nesporova Alena, Samorodov Alexander. Manual on Evaluation of Labour Market Policies in Transition Economics. – ILO: Geneva, 2001, pp. 18, 43.