Управление естественными
монополиями

Реформирование электроэнергетики в Российской Федерации

КИРИЛЛ АСТАПОВ
кандидат экономических наук,
консультант Аналитического  управления аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ

• Рыночные преобразования естественных монополий нужно проводить только после учета трансформационных издержек
• Основная цель реформирования электроэнергетики состоит в повышении экономической эффективности, т.е. в минимизации издержек предложения электричества и соответствии цен издержкам
• Наилучший способ достижения цели – создание конкуренции на этом сегменте рынка
• Критерием реформирования может быть рост оцененной стоимости отрасли до и после трансформации

Электроэнергетика – базовая инфраструктурная отрасль практически любой экономики, продукцией которой пользуются все остальные отрасли и население. В России ее стержень составляет Единая электроэнергетическая система (ЕЭС).

В плановой экономике размещение электростанций и пропускная способность линий электропередачи во многом обусловливались нерыночными факторами. Кардинальная трансформация, произошедшая в стране в последние годы, сопровождалась и реформированием энергетики. В этих целях учреждено РАО «ЕЭС России» как холдинг с контрольным пакетом акций у государства, владеющий АО-энерго (региональные электроэнергетические системы) и АО-электростанциями. На основе объектов, принадлежащих холдингу, создан федеральный рынок электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), разделенный на семь тарифных зон в соответствии со структурой диспетчерского управления. Его участниками являются АО-энерго, АО-электростанции, АЭС и ограниченное число крупных потребителей. На данном уровне реализуется около 30% электроэнергии. Остальная ее часть продается на региональных рынках, образованных АО-энерго. Государственное регулирование тарифов на электроэнергию и мощности на ФОРЭМ осуществляется Федеральной энергетической комиссией (ФЭК), на региональных рынках – аналогичными местными структурами (РЭК)¹.

Концепции реформирования естественных монополий

В настоящее время в стране сложились две альтернативные концепции реформирования естественных монополий. Сторонники первой предлагают отделить транспортные сети, сохранив их монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии и транспортных услуг, которые должны поставляться в условиях конкуренции. Вторая альтернатива заключается в том, что подобные преобразования нужно проводить только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнение крупнейших компаний, таких как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к появлению здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций².

Последний подход, на мой взгляд, в большей степени отвечает современным требованиям. Его претворение в жизнь даст мощный импульс развитию отечественного производства, позволит сохранить крупнейшие вертикально интегрированные компании, известные во всем мире, и активизировать конкурентные отношения в отраслях естественных монополий. При этом роль государственного регулирования возрастет, поскольку законодательно будут определяться условия недискриминационного доступа к инфраструктурным сетям.

Полагаю, что критерием реформирования в данной сфере может быть изменение оцененной стоимости отрасли до и после трансформации: если капитализация возрастает (при ее расчете следует делать поправку на внешние эффекты, в том числе связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправдана. В этом случае преобразования приведут к повышению капитализации в экономике в целом и ускорению роста. Определить влияние реформирования на другие отрасли можно с помощью моделей межотраслевого баланса.

Особенности электроэнергетики

Отрасль производит энергию и оказывает услуги по ее доставке, включающие передачу, распределение и администрирование. На последнюю функцию обращу особое внимание, так как из-за невозможности хранения энергии необходимо поддерживать системную надежность – постоянный баланс между ее производством и потреблением. Невозможность сохранения энергии означает, что объекты, производящие и передающие энергию, подвергаются неравномерным нагрузкам (предельные – в час пик). Изменения спроса на электричество характеризуются периодическими колебаниями в течение года, недели, суток и флуктуациями.

Следует различать транспортировку энергии по высоковольтным магистральным линиям передачи и линиям низкого напряжения (для конечных пользователей). Линии низкого напряжения фактически представляют собой естественные мини-монополии, поскольку количество конечных пользователей невелико, а из-за высоких издержек сооружать параллельно несколько сетей неэкономично. Высоковольтные линии также обладают специфическими экономическими характеристиками – сетевыми эффектами. Инвестиции в их сооружение повышают надежность всей сети и позволяют экономичнее транспортировать энергию по низковольтным линиям.

При передаче электроэнергии в сетях постоянно соблюдается баланс, обеспечиваемый системным оператором. Состояние равновесия подразумевает совпадение поставляемой и потребляемой мощности на каждом участке сети. Оно достигается посредством контролирования притоков и оттоков энергии и выполнением специальных служебных операций. Вне зависимости от структуры рынка (является ли он монопольным или конкурентным) функция системного администратора всегда представляет монополию.

Централизованное управление сетями повышает надежность и сокращает издержки. Однако это не означает, что собственником сетей должен быть системный администратор.

Некоторые аспекты зарубежного опыта реформирования электроэнергетики

Основная цель реформы в рассматриваемой отрасли состоит в повышении экономической эффективности, т.е. в минимизации издержек предложения электричества и соответствии цен издержкам. Наилучший способ достижения названных целей, как показывает опыт развитых стран, уже осуществивших подобную перестройку своих энергосистем, – создание конкуренции на этом сегменте рынка. В ее условиях возрастает производительность, снижаются издержки и цены, ускоряется разработка и внедрение инноваций. В то же время уменьшение прибыли заставляет генерирующие компании отказываться от неэффективных инвестиций. Отмечу, что если в странах Европы наблюдается переизбыток капитальных вложений в электроэнергетику, то в России картина иная – успех реформы во многом зависит от привлечения инвестиций в данную отрасль.

Обращу внимание еще на один момент. Интеграция национальных рынков способствует развитию конкуренции, поскольку на укрупненном рынке количество игроков увеличивается, а их относительный размер уменьшается. Поэтому в ряде стран производится горизонтальная реструктуризация через интеграцию национального либо регионального рынка электроэнергии.

Вертикальное отделение производства энергии от ее передачи и системного администрирования устраняет диктат монополиста, но разделение не должно быть слишком сложным. Здесь предлагается четыре подхода:

бухгалтерское разделение – введение двойной финансовой и управленческой отчетности для производства и распределения энергии в рамках единой компании;

функциональное разделение. Оно включает бухгалтерское разделение, доступ к сетям на общих основаниях для всех продавцов и покупателей электроэнергии, фактическое отделение занятых в транспортировке энергии по высоковольтным магистральным линиям от осуществляющих поставки и продажу электроэнергии конечным потребителям;

оперативное разделение. Оно возможно, если оперативное управление высоковольтными сетями и принятие инвестиционных решений осуществляется органом, не зависящим от владельцев генерирующих мощностей (независимым системным администратором). Сами сети при этом могут оставаться в собственности владельцев генерирующих мощностей;

разделение собственников. Оно подразумевает выделение производства и передачу электроэнергии в руки отдельных юридических лиц с разными управляющими функциями. Однако в некоторых странах (например, в Дании), несмотря на формальную независимость юридических лиц, осуществляющих производство и передачу электроэнергии, собственниками являются одни и те же персоны.

Отмечу, что разделение собственников снимает проблему дискриминации, поскольку нет стимулов для преференций. Функциональное и бухгалтерское разделение не страхует от возникновения конфликта интересов при доступе к инфраструктурным сетям. Исключить преференции возможно лишь посредством создания жестких контрольных органов и законодательной базы. Операционное разделение разграничит производство и транспортировку энергии, однако при этом существенно возрастет роль системного администратора, и структура энергетической отрасли значительно усложнится.

В большинстве стран, уже проведших реформы электроэнергетики, они были направлены на повышение эффективности данного сектора экономики. Однако формирование конкурентного рынка здесь началось не так давно, поэтому рано оценивать последствия – как по издержкам, ценам, так и социальным выгодам. Эти результаты из-за длительной окупаемости инвестиционных вложений находят полноценное отражение лишь в долгосрочной перспективе.

В краткосрочном плане преобразования в основном оправдали ожидания. Производительность труда в ряде государств возросла, что, вероятно, связано с приватизацией естественных монополий. Цены на электричество остались стабильными или несколько снизились. Правда, это наблюдалось и в странах ОЭСР, не проводивших аналогичных реформ, поэтому роль конкуренции в данном вопросе определить сложно³.

Реформирование электроэнергетики в России

Подходы к реорганизации отечественной электроэнергетики заложены в Указе Президента от 28 апреля 1997 г. «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и Постановлении Правительства РФ от 11 июля 2001 г. №526 «Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации».

До настоящего времени отрасль представляла единую вертикально-интегрированную компанию с региональными подразделениями. Государственное регулирование ограничивалось тарифной политикой и некоторыми другими отдельными функциями (например, энергосбережением, защитой потребителя и ограничением естественно-монопольной деятельности). Единого комплексного закона, регулирующего деятельность отрасли, не существовало.

В 2003 г. принят пакет законов о реформировании электроэнергетики, основанных на либеральном подходе и исключающих вертикальную интеграцию в рамках РАО «ЕЭС». Позитивным результатом намеченных преобразований должны стать рост энергоэффективности и улучшение инвестиционного климата как следствие конкуренции и поэтапной трансформации сложившейся системы экономических отношений, проведения структурных изменений в электроэнергетике и тесно связанной с ней газовой отрасли.

Так, только переход от централизованного (отраслевого) способа проведения инвестиционной политики к частному (на уровне отдельных компаний) позволит, по мнению специалистов, привлечь в отрасль до 2020 г. от 50 до 70 млрд долл. Но возникает вопрос: из каких источников, внешних или внутренних, будут получены названные средства?

При этом либерализация рынка электроэнергии приведет к повышению тарифа до 2,6-2,8 центов за кВт-ч (сейчас средний тариф – 1,7 цента). Однако в условиях регулируемого ценообразования, по расчетам правительства, неизбежен более существенный рост – до 3-3,4 центов за кВт-ч, поскольку при централизованном финансировании инвестиций и непроведении намеченных преобразований невозможно избавиться от нерациональных издержек и нерентабельных инвестиционных проектов.

В прогнозе социально-экономического развития страны на 2004 г. отмечается необходимость оптимизации цен и тарифов на продукцию естественных монополий. При этом параметры повышения тарифов должны соответствовать возможностям экономики и не приводить к резкому росту издержек потребителей и усилению инфляции на потребительском рынке. Для того чтобы обеспечить целевой уровень инфляции⁴ в 2004-2006 гг., их вклад в прирост потребительских цен не должен превышать 2,5-3,5% в год.

Реформа энергетики, как полагают ее инициаторы, позволит избежать негативного влияния отрасли на экономику в целом. Однако в представленной программе отсутствуют оценки ее возможного позитивного влияния на общие темпы роста. А такой анализ следовало бы провести в первую очередь. Необходимо оценить воздействие предлагаемых мер не только на эффективность отрасли, но и экономики в целом. Создание конкурентной среды и рост инвестиций в энергетику должны сопоставляться с издержками всей экономики от снижения конкурентоспособности отечественных товаров вследствие повышения тарифов.

Намеченные преобразования направлены на выделение собственно естественно-монопольного ядра – в данном случае магистральных линий передач и диспетчерской службы управления, а остальные процессы переводятся на рыночные принципы функционирования. Производство электроэнергии будет осуществляться независимыми генерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых, атомных и гидроэлектростанций.

На первом этапе каждому такому поставщику обеспечивается равное право продажи на торгах одинаковой для всех доли электроэнергии (5-15% выработки) с целью отработки конкурентных механизмов, формирования инфраструктуры рынка, определения реальной стоимости этого товара. На большую часть электроэнергии распространяется государственное регулирование тарифов.

Итак, крупные генерирующие компании будут создаваться на базе электростанций РАО «ЕЭС России» и впоследствии станут самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. Нужно способствовать максимальному выравниванию стартовых условий их хозяйствования (в первую очередь в отношении себестоимости генерации электроэнергии), а также прозрачности функционирования. Причем следует избегать появления монополистов в данной сфере.

Однако открытыми остаются вопросы: как обеспечить равные начальные условия для гидроэлектростанций и, например, ТЭЦ, кто будет владеть гидроэлектростанциями и др.? Упор на гидроэлектростанции здесь сделан потому, что они оказывают существенное влияние на инфраструктуру и окружающую среду. Мне думается, что необходимы ограничения на их приватизацию.

Преобразование энергетики – сложное и дорогостоящее мероприятие. Образуется несколько крупных компаний и нельзя исключать дублирования хозяйственных функций. Кроме того, в результате их проведения усилится контроль над платежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии, возрастут издержки по бухгалтерскому и управленческому учету в отрасли.

Итак, несмотря на возможность осуществления реформ простым способом, скажем по принципам функционального или оперативного разделения, в России выбран более сложный подход – разделение собственников (фактически это означает, что вертикальная интеграция в электроэнергетике запрещена). Насколько он экономически оправдан, покажет время, но, на мой взгляд, такой подход достаточно рискован.

Функционирование национальной электроэнергетической сети происходит через систему магистральных линий электропередачи (объединяющую большинство регионов, объекты электросетевого хозяйства и т.д.). При этом собственники ограничиваются в осуществлении своих прав. В частности, при заключении договора оказания услуг на передачу электроэнергии они не могут определять его условия, выводить из эксплуатации объекты без согласования с организацией по управлению национальной сетью. Данная норма необходима для сохранения ее единства.

Государство контролирует управляющую компанию, его доля участия в ней не может быть менее 52% и по завершении реформирования должна увеличиться до 75% плюс одна акция. Целесообразность выкупа государством дополнительных акций вызывает сомнения, так как без оценки стоимости подобных сделок создается благоприятная почва для обогащения за казенный счет.

Еще одна компания занимается оперативно-диспетчерским управлением, т.е. выступает системным оператором – проводит комплекс мероприятий по централизованному управлению технологическими режимами работы объектов электроэнергетики, составлению и исполнению балансов производства и потребления, обеспечению надежности и показателей качества. Системный оператор также является открытым акционерным обществом с аналогичными требованиями к доле участия государства.

Идея разделения собственника объекта и управления интересна с теоретической точки зрения. Однако при практической ее реализации сразу возникают различные ограничения. Кроме того, нет четкого доказательства эффективности разделения собственника сетей и управляющей компании, а сама конструкция управления становится более сложной и бюрократической.

По мнению советника президента А.Илларионова, описанная реформа приведет к недоинвестированию в сети вследствие концентрации прибыли в сбытовых организациях. В самом деле, в электроэнергетике важнейшую роль играет специфика доставки энергии до конечного потребителя. Недостаточные инвестиции в мощности по передаче электроэнергии, особенно в такой большой стране, приведет к локализации рынков. Уже сейчас в отдельных субъектах сложились избыточные мощности, а в других – их нехватка.

Цены на оптовом рынке определяются спросом и предложением по специальной схеме администратором торговой системы. В свою очередь розничная цена обусловливается суммой оптовой цены, затрат по оплате услуг за передачу и распределение электроэнергии и регулируемой сбытовой надбавки.

Итак, акционерным обществам энергетики и электрификации после их реформирования и передачи соответствующей деятельности в ведение региональных сетевых компаний будет присвоен статус гарантирующих поставщиков, обязанных заключить с каждым обратившимся к ним потребителем договор на энергоснабжение в закрепленной за ними зоне.

На втором этапе реформы любая коммерческая организация, удовлетворяющая заданным требованиям, получит право заниматься сбытовой деятельностью. Потребитель может выбирать обслуживающую сбытовую организацию.

На переходный период правительство устанавливает предельный объем электрической энергии, продажа которой осуществляется по свободным ценам на оптовом рынке, для остального ее объема до завершения данного периода сохраняется государственное регулирование цен (тарифов).

* * *

Российский энергетический рынок реформировать по европейскому образцу сложно – в Европе конкуренция обеспечивается большим количеством энергетических компаний разных стран. Там для образования конкурентной среды и выполнения основных задач по трансформированию энергетики оказалось достаточным выделить управляющую компанию и создать благоприятные условия для появления новых генерирующих компаний. Насколько целесообразно в наших реалиях разделять собственников для предотвращения дискриминационного доступа к инфраструктурным сетям, сказать сложно. Географическая отдаленность ряда субъектов Федерации и невысокая плотность населения в них являются аргументами в пользу функционального или оперативного разделения отечественной электроэнергетики.

Реформирование естественных монополий напрямую связано с развитием промышленности, экономики регионов и страны в целом. Поэтому для достижения высоких темпов роста и улучшения благосостояния населения необходимо продолжить поиск стратегии преобразования электроэнергетики.

¹Некрасов А.С., Синяк Ю.В., Узяков М.Н. Электроэнергетика России: экономика и реформирование. – Проблемы прогнозирования. – 2001. – №5.
²Городецкий А., Павленко Ю. Реформирование естественных монополий – Вопросы экономики. – 2000. – №1.
³Energy market reform. International Energy Agency. Competition in electricity markets. OECD. – 2001.
⁴Предполагается последовательное снижение инфляции с 13,7% в 2003 г. (оценка) до 10,4% в 2004 г., 8,6% в 2005 г. и 7,6% в 2006 г.