Управление инвестиционной и инновационной деятельностью

Государственное регулирование иностранных инвестиций: российские реалии и мировой опыт

ВАЛЕРИЙ КАРАВАЕВ
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН

• Россия занимает крайне скромные позиции на международном рынке инвестиций
• Правовое регулирование иностранных вложений следует довести
до уровня мировых стандартов
• Необходимые условия прихода серьезных инвесторов – дебюрократизация и прозрачность административных процедур
• Территориальное распределение прямых иностранных инвестиций страдает серьезными диспропорциями

Сегодня мир переживает бум зарубежного инвестирования. Совокупный объем прямых иностранных капиталовложений достиг в 2000 г. 1,1 трлн долл. (рост по сравнению с предыдущим годом на 26%), а их накопленный объем приблизился к 6 трлн долл.

Россия же по данному показателю занимает более чем скромные позиции (42-е место в мире), уступая, например, Китаю в 18,5 раза, Польше – в 1,8 раза, Венгрии – на 15%. Объем иностранных инвестиций в России соответствует примерно уровню Чехии, которую она многократно превосходит по величине территории, численности населения, природным богатствам и научно-производственному потенциалу. Лишь среди государств СНГ Россия в этом плане лидирует, но это никак не меняет общей ситуации.

Недостатки и “белые пятна” инвестиционного законодательства

Россия вышла на мировой рынок предпринимательского капитала лишь в период рыночных реформ 90-х годов, т.е. довольно поздно, как и другие страны с переходной экономикой, занимающие на этом рынке скромное место (их доля в общем объеме вывезенного капитала равняется всего 5%). Удельный вес России в общем объеме прямых иностранных инвестиций в мире составил в 2000 г. лишь 0,4%, что не соответствует ни ее потребностям, ни реальным возможностям.

Анализ привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику в 90-е годы заставляет согласиться с оценкой специалистов Бюро экономического анализа, что Россия проиграла 10-летний период конкуренции с соседями за “культурного западного и восточного инвестора”¹. Во многом это связано с недостатками ее инвестиционного законодательства в области иностранных капиталовложений, слабостью их правового регулирования.

Если рассматривать процесс законотворчества в России в области иностранных капиталовложений за период реформ с количественной точки зрения, может создаться впечатление некоего прорыва. Приняты федеральные законы об иностранных инвестициях от 1991 и 1992 гг., о соглашениях о разделе продукции от 1995 г. (с изменениями и дополнениями 1999 г.), а также о свободных экономических зонах (последний не подписан президентом и до сих пор не вступил в действие). Однако их содержание и особенно результаты исполнения оставляют желать лучшего. Проигрывают они и при международных сопоставлениях.

Так, федеральный закон “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации” (как и одноименный закон РСФСР 1991 г.) предусматривает предоставление иностранным вкладчикам капитала национального режима, т.е. равных прав с отечественными инвесторами, тогда как во многих зарубежных государствах они имеют право выбора между национальным режимом и режимом наибольшего благоприятствования, т.е. равных прав с инвесторами из любой третьей страны. Очевидно, что право выбора режима выгодно иностранному инвестору и он скорее всего вложит капитал туда, где такое право ему предоставлено.

Международным стандартом в области правового регулирования иностранных инвестиций странами-реципиентами выступает наличие в их законодательстве стабилизационной, или “дедушкиной”, оговорки (Gross Father Clause). Она предполагает сохранение для иностранного инвестора на срок окупаемости его капиталовложений или иной период тех условий хозяйственной деятельности (включая ставки налогов и других платежей), которые существовали на момент начала инвестирования.

Хотя в законе об иностранных капиталовложениях 1999 г. стабилизационная оговорка имеется, однако ее применение значительно ограничено, обусловлено многими факторами и носит, по сути, избирательный характер. Она предоставляется не всем иностранным инвесторам, а зависит от их доли в капитале создаваемых совместных предприятий и совместных вложениях, суммы их инвестиций, приоритетности проектов, которая устанавливается специальными решениями правительства. Стабилизационная оговорка не распространяется на такие важные платежи, как НДС, таможенные пошлины, отчисления в пенсионный фонд. В некоторых отношениях закон 1999 г. уступает закону 1991 г., где был специальный раздел о льготах иностранным инвесторам в свободных экономических зонах.

Серьезные проблемы существуют в связи с применением закона “О соглашениях о разделе продукции” даже после внесения в него в 1999 г. изменений и дополнений. В принципе он выгоден иностранным инвесторам, так как существенно упрощает их взаимоотношения с федеральными и местными органами власти, облегчает налоговую нагрузку и расчеты по платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Однако реально закон работает только по сахалинским нефтегазовым проектам. Более широкое применение его по-прежнему сдерживается бюрократическими препонами, сложным механизмом согласования, в том числе на уровне федеральных законодательных органов.

Сохраняются и некоторые “белые пятна” в законодательстве об иностранных инвестициях. В этой связи представляется необходимым серьезная доработка и быстрое принятие законов о концессионных договорах и свободных экономических зонах, застрявших на разных стадиях рассмотрения и утверждения. В отечественной практике имеется позитивный опыт использования концессий как формы привлечения иностранного капитала (например, в 20-е годы в период НЭПа). На наш взгляд, они будут полезны и сейчас при подведении необходимой правовой базы.

Не менее актуальна задача развития свободных экономических зон (СЭЗ). Вряд ли можно признать оправданным, что эта хорошо зарекомендовавшая себя в мировой практике форма привлечения иностранных инвестиций слабо приживается в России. Сейчас реально работают (хотя и с серьезными сбоями) Калининградская и Сахалинская зоны. Между тем в дореволюционной России успешно функционировали открытые порты в Одессе, Батуми и Владивостоке, являвшиеся прообразом современных СЭЗ. Широкое признание получил опыт создания и функционирования СЭЗ в Китае, где они стали окном в мировую экономику, крупным каналом притока в страну иностранного капитала, во многом благодаря подведению под них прочной правовой базы.

При доработке закона о СЭЗ важно не ограничивать диапазон используемых форм, а найти применение многим из них, получившим апробирование в мировой практике (например, технополисам).

Большую работу предстоит провести и по актуализации действующих законов, а главное по обеспечению их безусловного выполнения, что представляется слабым местом российской экономики и общества, не изжившего правовой нигилизм. Ожидаемое в недалеком будущем вступление России в ВТО еще более обостряет данную проблему. Необходимо многое сделать по встраиванию российской экономики в формирующийся мировой инвестиционный порядок. Для этого придется привести инвестиционное законодательство России, в том числе касающееся иностранных вложений, в полное соответствие с международными стандартами и требованиями ВТО.

Прежде всего необходимо укрепить правовые гарантии для внешних инвесторов, в частности путем введения порядка рассмотрения инвестиционных споров с их участием в международном арбитраже. Такая норма предусмотрена в двухсторонних договорах России со многими государствами, но отсутствует в ее внутреннем законодательстве, включая закон об иностранных инвестициях 1999 г. Без этого России будет трудно конкурировать за привлечение иностранных вложений даже со своими ближайшими соседями по постсоветскому пространству. Нельзя не учитывать, что современный мировой рынок капитала – это рынок инвесторов, арена острого соперничества стран – реципиентов инвестиций. Для достижения успеха необходимо обеспечить иностранным инвесторам либеральный, стабильный, предсказуемый правовой режим, соответствующий стандартам ВТО, куда входят более 140 стран мира и недавно принят Китай.

В связи с предстоящим вступлением России в ВТО особого внимания требует либерализация правового режима для иностранных вложений, связанных с внешней торговлей и непосредственно входящих в компетенцию этой организации. В рамках ВТО по данному вопросу имеется специальное соглашение о ТРИМС (Trade Related Investment Measures), где речь идет о требованиях к размеру национальной составляющей при производстве продукции предприятиями с иностранными инвестициями, об ограничениях на использование в расчетах иностранной валюты, об особых требованиях к доле экспорта в продукции этих предприятий. В российском законодательстве, по крайней мере на федеральном уровне, таких требований не содержится. Однако государства с федеративным устройством, вступающие в ВТО, должны в обязательном порядке привести в соответствие с ее стандартами и свое региональное законодательство.

С целью обеспечения в соответствии с принципами ВТО более свободного доступа иностранных инвесторов на внутренний рынок России следовало бы, на наш взгляд, постепенно сокращать перечень закрытых для них отраслей и производств. В этой связи целесообразно не принимать до официального вступления России в ВТО (т.е. в ближайшие 2-3 года) давно находящийся в Государственной думе проект федерального закона “О перечне отраслей, производств, видов деятельности, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов”.

Административные барьеры
и высокие риски

Серьезным тормозом на пути притока иностранных вложений в российскую экономику помимо недостатков в законодательстве являются административные барьеры и высокие риски. По оценкам экспертов, полное прохождение процедуры регистрации, согласования и экспертизы проекта на федеральном и региональном уровнях из-за ее предельной усложненности, запутанности и забюрократизированности занимает у иностранного инвестора не менее 9 мес., при этом требуется собрать 50-90 разрешительных документов, а также получить резолюции в 50 инстанциях.

Из-за недостаточно четкого разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти в области регулирования иностранных капиталовложений, дублирования функций между самими федеральными ведомствами, слабой координации их деятельности ввиду отсутствия единого авторитетного органа по этим вопросам прохождение административных инстанций нередко превращается в хождение по мукам. Дело не только во времени. Коррумпированность чиновничьего аппарата практически на всех уровнях вынуждает иностранного вкладчика капитала нести непомерные трансакционные издержки, особенно на прединвестиционной стадии, на которую падает до 70% их общего объема и приходится основная часть разрешений и согласований.

Именно эти факторы во многом определяют крайне неравномерную и разнонаправленную динамику прямых иностранных инвестиций в российскую экономику во второй половине 90-х годов (табл. 1).

После достижения пикового значения в предкризисном 1997 г. последовало их резкое снижение и достичь предшествовавшего кризису уровня не удавалось вплоть до 2001 г. Положительным фактом можно считать повышение доли прямых иностранных инвестиций в их общем объеме с самого низкого уровня кризисного 1998 г. (28,6%) до 44,6% в 1999 г.

В России, как и в других странах, пораженных финансовым кризисом 1997 – 1998 гг., именно прямые иностранные капиталовложения показали наибольшую устойчивость в период потрясений. В то время как портфельные инвесторы и кредиторы несли многомиллиардные убытки вследствие колебаний конъюнктуры, падения фондовых индексов, девальваций валют и дефолтов, прямые инвесторы, особенно вложившие свой капитал в реальный сектор экономики, продолжали получать прибыль.

Для привлечения масштабных иностранных инвестиций в российскую экономику в форме предпринимательского капитала предстоит еще многое сделать. Речь идет прежде всего о дебюрократизации административных разрешительных и согласительных процедур, сведении их к необходимому минимуму. В частности, назрело сокращение сферы лицензирования инвестиционной деятельности и упрощение его процедур, а также регистрации предприятий с иностранными инвестициями.

Позитивную роль могло бы сыграть введение в работе с иностранными инвесторами принципа “одного окна”, позволяющего им иметь дело с одним уполномоченным органом или даже его представителем, берущим на себя сопровождение проекта с их участием (включая обеспечение контроля за прохождением в компетентных инстанциях необходимых согласительных и разрешительных процедур, получением требующихся резолюций). Роль такого “окна” могло бы взять на себя Агентство по иностранным инвестициям, создание которого при Министерстве экономического развития и торговли РФ предлагают эксперты Бюро экономического анализа, а также его отделения на местах.

Это сыграло бы позитивную роль и с точки зрения уменьшения рисков, значительно сдерживающих приток иностранных вложений в российскую экономику. Исследования показывают, что иностранные инвесторы готовы брать на себя страновой риск России при условии достижения дополнительной доходности их инвестиций в 10 – 12% годовых и общей доходности на уровне 35 – 48% в зависимости от типа проектов, куда они собираются вложить свой капитал. Однако обеспечить такую сверхдоходность инвестиций достаточно сложно.

Проще, вероятно, добиться снижения странового риска России. Одним из путей могло бы стать формирование действенного механизма государственного страхования некоммерческих инвестиционных рисков, возможно, путем создания за рубежом страховой организации под эгидой российского правительства.

Таблица 1

Источник: материалы Госкомстата РФ за соответствующие годы.

И все же главным, на наш взгляд, является последовательное и неуклонное приближение переходной российской системы управления предприятиями и инвестициями с присущими ей изъянами к нормальной рыночной модели корпорационного управления, успешно функционирующей в наиболее развитых странах. Для достижения этого необходимы введение эффективной процедуры банкротства, обеспечение финансовой прозрачности отчетности на всех уровнях управления, надежная защита интересов и прав миноритарных акционеров, а также решительная борьба с экономической и уголовной преступностью, коррупцией, отмыванием грязных денег и нелегальным вывозом их за рубеж.

Ситуация на региональном уровне

Государственное регулирование иностранных инвестиций в России ведется не только на федеральном уровне, но и органами власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

Органы власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование иностранного инвестирования на своей территории. В настоящее время примерно в 50 российский регионах действуют специальные законы об иностранных капиталовложениях, в остальных они регулируются общими инвестиционными законами, принятыми практически повсеместно.

Однако пока еще не все принятые в регионах законы об иностранных инвестициях приведены в полное соответствие с федеральным законодательством. Имеется разнобой в законах и между самими регионами. В некоторых из них пытаются зарегулировать деятельность иностранных инвесторов наделив местные органы власти избыточными бюрократическими прерогативами и осуществляя излишний административный контроль. Так, в г. Санкт-Петербурге прохождение только первой стадии согласования инвестиционного проекта занимает у солидного иностранного инвестора, обладающего нужными связями, не менее 8 мес.

Наряду с этим имеются и положительные примеры. Так, аналогичные процедуры в соседней Новгородской области занимают всего 3 мес. Благодаря продуманному законодательству, отлаженному административному механизму, построенному по принципу “одного окна”, Новгородская область, не располагающая ни природными богатствами, ни крупным производственным потенциалом, сумела создать благоприятный инвестиционный климат и войти в число ведущих российских регионов по привлечению иностранных инвестиций. Позитивных результатов в этом направлении добились также Республика Татарстан, Самарская, Нижегородская, Сахалинская области.

В целом же территориальное распределение прямых иностранных инвестиций в стране остается крайне неравномерным. Примерно половина их общего объема концентрируется в городах-мегаполисах и прилегающих к ним областях, свыше одной трети – в Москве (табл. 2). Что касается восточных (зауральских) регионов, располагающих наиболее значительными природными ресурсами и одновременно остро нуждающихся в инвестициях, то, несмотря на определенные сдвиги, они до сих пор получают менее 1/5 поступающего в страну иностранного капитала, что, на наш взгляд, является серьезной диспропорцией.

Таблица 2

Источник: материалы Госкомстата РФ за соответствующие годы.

Вопрос об оптимальном распределении полномочий в области регулирования иностранных инвестиций между федеральными и региональными органами управления, отвечающем как интересам страны в целом, так и отдельных территорий, сохраняет актуальность. Важно избегать крайностей, перекоса как в одну, так и в другую сторону. Очевидно, что регионы и территории должны располагать достаточными полномочиями в данной сфере.

С одной стороны, мировой опыт показывает, что чем больше полномочий передано местным администрациям, тем легче привлекать иностранный капитал. В этой связи вряд ли можно считать оправданным сохранение в законе об иностранных инвестициях 1999 г. нормы, согласно которой непосредственно на местах могут регистрироваться лишь те предприятия с иностранными инвестициями, где вклад зарубежного партнера не превышает 100 тыс. руб. (порядка 3 тыс. долл. по нынешнему валютному курсу). Это мизерная величина, и данный лимит, бесспорно, занижен (тем более что в отраслях ТЭК все предприятия с иностранным участием регистрируются только в центре).

В то же время предпринятая в ходе реформ попытка передать регионам “столько суверенитета, сколько они смогут проглотить” привела к негативным последствиям и в сфере привлечения иностранных инвестиций. Некоторые регионы, став на путь привлечения иностранных инвестиций в форме выпуска еврооблигационных займов, испытывают серьезные трудности с их погашением и попали в тяжелое финансовое положение, например Московская и Нижегородская области. Очевидно, что со стороны федерального центра необходимо усиление финансового контроля в этой сфере, а со стороны регионов – проявление большей осмотрительности.

В последние годы в России отмечается оживление экономики, рост производства и инвестиций. Приняты Налоговый и Земельный кодексы, ряд других важных законов рыночной направленности. Это способствует улучшению инвестиционного климата, повышению рейтинга страны как реципиента иностранного капитала. Однако задача укрепления инвестиционной базы экономического роста, в том числе путем привлечения иностранных инвестиций в масштабах, определяемых потребностями национального хозяйства, пока еще не решена.

¹Бюро экономического анализа. Политика привлечения прямых иностранных инвестиций в российскую экономику. М.: ТЕИС. – 2001. – С. 27.