Адаптация Болгарии к европейскому экономическому и валютному союзу

ТАТЬЯНА ХУБЕНОВА-ДЕЛИСИВКОВА
доктор экономики, доцент,
директор Агентства внутреннего финансового контроля Республики Болгария

• Эффективность присоединения стран ЦВЕ к ЕС зависит от того, насколько быстро уровни экономического развития стран-кандидатов будут приближаться к показателям ЕС
• Для Болгарии отказ от режима валютного борда мог бы стать не только мощным импульсом, но и шансом для подключения к инструментарию Европейского центрального банка
• Страны – кандидаты на членство в ЕС уже в подготовительный период обязаны выстраивать макроэкономическую, бюджетную, кредитно-денежную и валютную политику в таком векторе, чтобы она соответствовала европейским тенденциям

Трансформация механизма функционирования экономики и внешнеэкономических связей Болгарии, происходившая в 90-е годы под влиянием рыночных реформ и глобальных перемен в регулировании финансовых отношений, породила сложные проблемы в развитии финансового сектора. Опыт нашей страны подтверждает закономерность смены парадигмы регулирования финансового сектора в странах с возникающими рынками и взаимосвязанность глобализации, регионализации и локализации. Перемены в этой области в конечном счете свидетельствуют о большой зависимости национальной экономики от международных финансовых организаций, ее либерализации и открытости мировому хозяйству. Что же касается Болгарии, стремящейся к более тесной интеграции с европейским рынком, то для нее приоритетное значение имеют гармонизация национальной экономики и ее адаптация к требованиям Европейского Союза.

Плюсы и минусы валютного борда

Прогностические оценки альтернатив кредитно-денежной стратегии, которые Болгария может использовать в ходе присоединения к Европейскому Союзу, основываются на том, что несмотря на жесткие условия вступления в ЕС, у руководителей болгарской экономики и банковской системы, представленной Болгарским народным банком, сохраняется свобода выбора решений и способов достижения поставленных целей. Эффективность присоединения в целом зависит от того, насколько успешно и согласованно будут реализованы требования по номинальному и реальному сближению уровней экономического развития стран-кандидатов с соответствующими показателями ЕС, что является одним из главных критериев будущего членства в Евросоюзе, сформулированных в Копенгагене в 1993 г.

В денежно-финансовом секторе речь идет, в частности, о двух наиболее важных условиях, предъявляемых кандидатам, – нормальном функционировании рыночной экономики и способности отечественных товаропроизводителей противостоять конкурентному нажиму на рынке. Поэтому непосредственное значение будут иметь, с одной стороны, формирование национальных инструментов валютного регулирования в направлении европейских нормативно-правовых стандартов, с другой – эффективное применение этих регуляторов внутри страны с целью достижения реальной интеграции с единым внутренним рынком ЕС.

Предоставление странам-кандидатам на членство в ЕС свободы в принятии решений является не только закономерным следствием различия в уровнях развития и специфики их кредитно-денежной системы. Возможность такого подхода определена конкретным экономическим и политическим выбором, который уже реализуется в отдельных странах-кандидатах “первой волны”. Более того, допустимость выбора методов адаптации воспринимается в обществе как одно из направлений подготовки претендентов к работе в условиях единого европейского экономического пространства.

Для успеха этого дела особенно важно четко сформулировать конкретные направления развития финансовых систем присоединяющихся стран. На первом семинаре, организованном в ноябре 1999 г. Европейским центральным банком и Национальным банком Финляндии и проходившем с участием центральных банков стран-кандидатов, сформулирован важный тезис: “При наличии различных стартовых позиций в продвижении экономических реформ и учитывая трудности с определением оптимального срока номинального и реального сближения с ЕС, было бы полезно допустить приемлемый плюрализм в подходе (отдельных стран-кандидатов), не прибегая к поиску компромисса однозначного толкования этого принципа”¹.

С точки зрения специфики болгарской практики наиболее важным фактором, определяющим необходимость нашего собственного выбора механизма подготовки к работе в условиях единой Европы, является принцип привязки национальной валюты к марке ФРГ (теперь – к евро), получивший название “currency board” – валютного борда (комитета), действующий с июля 1998 г. Руководство страны осознает, что при подготовке Болгарии к номинальной и реальной конвергенции с Европейским Союзом валютный борд может иметь как важные преимущества, так и существенные недостатки. В частности, он ограничивает возможности маневра в сфере денежной и валютной политики, который может быть особенно полезен для преодоления трудностей в управлении платежным балансом, нестабильности банковской системы (например, при операциях Центрального банка по рефинансированию коммерческих банков) или адаптации экономики к форс-мажорным обстоятельствам (например, из-за изменения курса валюты, к которой привязана национальная денежная единица).

Режим “currency board” ограничивает также возможность правительства менять процентные ставки и курс национальной валюты для стимулирования экономики через инструментарий регулирования спроса и предложения денег. По словам экспертов МВФ Ч.Кинока и А.Гулда, в странах с валютным бордом в случае реструктуризации экономики “адаптация должна идти путем изменения зарплат и цен, которое может быть как более медленным, так и более болезненным"². В Болгарии в подготовительный период неизбежно произойдет структурная перестройка экономики, которая может вызвать серьезное волнение в финансовом и реальном секторах.

В период, предшествующий присоединению к ЕС, и после вступления в него Болгария должна сделать выбор направления экономической политики с учетом предстоящих изменений в финансовом секторе. И этот акт будет зависеть от совокупности факторов среднесрочного и долгосрочного развития экономики, которые будут диктовать свои условия перемен. Потребность в разграничении форм и методов решения этой задачи обусловливается значительной неопределенностью экономической ситуации за пределами страны, изменениями в международной хозяйственной конъюнктуре, а также внутренними проблемами ЕС.

Поэтому перспективы режима валютного борда и развитие финансового сектора Болгарии в связи с ее будущим присоединением к ЕС следует рассматривать в двух аспектах – среднесрочном и долгосрочном.

• Развитие финансового сектора в среднесрочном периоде

Сейчас валютный борд воспринимается как необходимый режим экономического развития страны на среднесрочную перспективу (от 3 до 5 лет) при условии, что в дальнейшем будет сохраняться самый важный его эффект – эффект сдерживания внутренней инфляции и стимулирования притока иностранного капитала. Однако в долгосрочном плане этот режим может оказаться помехой из-за его неадекватности номинальному и реальному сближению болгарской экономики с ЕС. Аргументы в пользу такого вывода могут быть сгруппированы по следующим принципам:

1. Поддержание доверия к режиму “currency board” особенно важно для эффективного управления государственным долгом. Валютный борд обеспечивает необходимую финансовую дисциплину, которая особенно важна для обслуживания внешних заимствований и повышения роли бюджетной политики при структурной адаптации экономики.

2. Стабильные нормы ограничения прямого кредитования Болгарским народным банком правительства и общественного сектора, регулирование денежного предложения и гарантированное управление валютным резервом могут иметь благоприятный результат за счет ликвидации валютного борда в условиях продолжающегося структурного кризиса экономики. При такой постановке вопроса более серьезные риски будут связаны с функционированием банковской системы и небанковского посредничества, а также состоянием рынка капитала и его мобильности.

3. Сохранение режима “currency board” при стабильном валютном курсе лева к евро и ограничении инфляции до 10% в год позволит провести необходимые реформы, связанные с большей открытостью болгарской экономики. В среднесрочной перспективе при условии “мягкого прохождения” кризиса американской экономики и снижения курса евро относительно доллара режим “currency board” будет и в дальнейшем стимулировать связанную, но дозированную уценку лева относительно доллара. Это даст возможность постепенно повышать реальный валютный курс лева за счет роста внутренних цен. Поддержание заниженного курса лева по паритету покупательной способности обусловливается и трудностями по обслуживанию внешнего долга.

4. Наиболее трудной проблемой в условиях борда окажется невозможность стимулировать хозяйственное оживление путем увеличения доли кредита в общей сумме инвестиций, что с учетом традиционных банковских операций может повлиять на совокупность прямых и косвенных инструментов денежной политики. Этот фактор в сочетании с замедлением адаптации цен и доходов к потребностям экономического роста может спровоцировать риск дальнейшего углубления структурного кризиса, а восстановление инвестиций и рост сбережений – породить опасность финансирования долгосрочных проектов. В этих условиях возможны или перемены валютного курса лева с целью некоторой девальвации в пользу стимулирования экспорта при сохранении правил валютного борда, или создание условий для выхода из его режима и возвращение к централизованным банковским операциям с выбором соответствующих форм управления денежной и валютной политикой.

• Развитие финансового сектора и денежной политики в долгосрочном аспекте

В случае выхода из режима валютного борда в болгарских условиях может быть сделан выбор между несколькими альтернативными формами планирования – денежным, инфляционным, валютно-курсовым, связанным с равенством процентных ставок и номинальных доходов, подбором соответствующих “якорю” показателей ЕС и т.д. При этом следует иметь в виду преобладающую в рамках ЕС практику определения целей финансовых операций, планирования инфляции и валютных курсов. Этот способ управления экономическими процессами сравнительно новый для развитых стран. На него ориентируются и некоторые восточноевропейские страны – кандидаты на членство в ЕС, в которых уже накоплен положительный опыт валютно-курсового планирования.

Для Болгарии переход к самостоятельной финансовой политике мог бы стать мощным импульсом, но одновременно и шансом для подключения на более позднем этапе (после присоединения к ЕС и еврозоне) к инструментарию и валютной политике Европейского центрального банка. Но из-за реальной опасности роста инфляции, связанной с отменой фиксированного валютного курса, Центральный банк из всех возможных вариантов может использовать только один – валютно-курсовое планирование. При этом управление финансами следовало бы напрямую связывать с эмиссией денег или с инфляцией. Хотя прямое планирование инфляции весьма затруднено по двум причинам. С одной стороны, оно связано с преодолением различий в уровнях внутренних цен и доходов в стране и ЕС, с другой – изменениями в спросе и в структуре денежных потоков внутри страны и за рубежом. Кроме того, планирование финансового оборота должно учитывать возрастающую роль рынка капитала в формировании процентных ставок и ликвидности банковских активов.

Адаптация болгарской экономики к европейским стандартам потребует повышения внутренних цен и доходов до среднего уровня ЕС. Этому интеграционному процессу могла бы способствовать и замена режима валютного управления на более гибкое использование инструментов Центрального банка.

Конвергенция и ее проблемы

После вступления в ЕС каждая вновь принятая страна должна будет дать ответ на вопрос: насколько ее экономика отвечает критериям, сформулированным в Копенгагене. Это означает, что новый член Евросоюза уже в состоянии поддерживать устойчивую стабильность макроэкономических параметров роста, инфляции и уровня доходов. При этом устойчивость цен в связи с созданием экономического и валютного союза и введение евро рассматриваются как главный приоритет, который следует в обязательном порядке достичь всем странам-кандидатам. Вместе с тем уже сегодня очевидно, что в ЕС от новых союзников не ожидают выполнения всех необходимых параметров макроэкономической конвергенции по Договору о Европейском Союзе 1992 г., известному как критерии Маастрихта.

В частности, для Болгарии, как и для других стран-кандидатов, особенно важно добиться снижения инфляции и фискальной консолидации, требования по которым не столь конкретны и не влияют на темпы экономического роста и достижение высокой конкурентоспособности. При реализации этой стратегии макроэкономическая политика, которая нацелена на номинальную и реальную конвергенцию с ЕС, на наш взгляд, неизбежно натолкнется на ряд трудностей.

Во-первых, структурные реформы потребуют более активной фискальной политики, тогда как дефицит текущего платежного баланса и сдерживание инфляции ограничивают налоговые поступления. Не следует пренебрегать и тем фактом, что для государственного бюджета Болгарии, как и любой другой страны-кандидата, последствия подготовительного периода очень важны и сложны, особенно если они касаются необходимости финансировать расходы по развитию инфраструктуры, охраны окружающей среды и проведения структурной адаптации в целом.

Трансферты, которые предусмотрены Европейским Ссоюзом в Программе 2000, сравнительно скромны, если иметь в виду потребности стран-кандидатов для финансирования операций, связанных с их подготовкой к работе по европейским правилам. Национальные бюджеты этих государств, по предварительной оценке, могут лишь частично и даже в ограниченных размерах справиться с этой задачей. Тем не менее от этих стран, в том числе и от Болгарии, в Брюсселе ждут принятия финансовой ответственности за реализацию программ подготовительного периода. Финансирование структурной адаптации к условиям ЕС может происходить также за счет кредитования, других форм займа, но инвесторы будут заинтересованы в получении государственных гарантий под крупные проекты и программы.

В целом финансирование подготовки к вступлению в ЕС может иметь для стран-кандидатов неблагоприятные последствия. Расходы на эти цели неизбежно приведут к увеличению дефицита государственного бюджета и снижению устойчивости государственных финансов, тогда как их стабильность является одним из основных критериев присоединения к ЕС, предусмотренных маастрихтскими соглашениями. Поэтому этот фактор для некоторых стран “первой волны” (например, Венгрии и Польши) стал не столько критерием, сколько ориентиром на одном из последних этапов присоединительного процесса.

Во-вторых, темпы снижения инфляции зависят от степени вмешательства государства в финансовую политику. В этом смысле замена режима “currency board” на полноценные операции Центрального банка позволит более гибко адаптироваться к изменениям на рынке капитала. В частности, процентные ставки, превышающие показатели ЕС, могли бы стимулировать дополнительный приток иностранных инвестиций. Но этот источник будет устойчивым, если риск потерять деньги будет минимальным для инвесторов.

В-третьих, выбор валютного режима и валютной политики после возможной отмены валютного борда в конечном счете зависит от способности государства регулировать уровень стабильности цен.

С точки зрения подготовки к вступлению в ЕС здесь важно оценить, какие требования ЕС можно будет реализовать в рамках валютного борда, а для каких необходимы перемены в этом режиме и даже возврат к нормальному функционированию Центрального банка с присущей ему самостоятельностью кредитно-денежной и валютной политики.

Что же касается подготовки финансового сектора стран Центральной и Восточной Европы к условиям европейского экономического и валютного союза, то известно, что ЕС не допускает использования так называемого казуса об “устранении от участия” (оpt out clause) в применении евро как единой валюты. Другими словами, страны-кандидаты не имеют права, которое было предоставлено Дании и Великобритании, сохранить свой национальный валютный суверенитет, национальную финансовую политику и отказаться от участия в Европейском центральном банке и общей политике еврозоны. Поэтому Болгария, как и остальные страны-кандидаты, на более позднем этапе обязаны ввести на своих территориях евро в качестве расчетной денежной единицы. Следовательно,  согласно Договору о ЕС у них появляется шанс достичь маастрихтских критериев и тем самым выполнить условия вхождения в экономический и валютный союз, стать частью евросистемы

Мы думаем, что важным аспектом анализа является и исследование последствий для новых членов ЕС участия в европейском валютном механизме (ЕВС II), которое также служит непременным условием членства в Евросоюзе. При этом следует помнить: ЕВС II предусматривает, что по крайней мере два года до вступления в экономический и валютный союз новые страны – члены ЕС не будут проводить девальвацию своей валюты относительно евро и валюты стран – членов ЕС, а после вступления в евросистему откажутся от своего валютного суверенитета путем принятия евро и единой денежной политики Европейского центрального банка.

Отказ ЕС применить казус “устранения от участия” в отношении стран-кандидатов означает лишь одно: сразу после вступления в ЕС они примут обязательства по подготовке к исполнению маастрихтских критериев как условия членства в экономическом и валютном союзе, где они могут участвовать на условиях известной дерогации, т.е. отступки на переходный период. Все это означает, что Болгария и другие страны-кандидаты уже в подготовительный период начнут выстраивать макроэкономическую, бюджетную, кредитно-денежную и валютную политику в таком векторе, чтобы она соответствовала тенденциям и требованиям, доминирующим в ЕС и, в частности, в экономическом и валютном союзе. После же нашего вступления в ЕС и Болгарский народный банк также будет включен в евросистему центральных банков.

Реформирование национальных
валютных систем

Анализ стратегического подхода ЕС к присоединению стран Центральной и Восточной Европы к евросистеме позволяет сформулировать следующий основной вывод.

Маастрихтские критерии не являются условием присоединения к ЕС. Известно также, что на основе критериев, выработанных в Копенгагене, Европейская комиссия дает известные рекомендации относительно укрепления способности стран-членов присоединиться к целям экономического и валютного союза на более позднем этапе, а не исполняет критерии для приема евро во время присоединения. Ситуацию с приемом евро в качестве единственной денежной единицы можно рассмотривать как часть процесса, который включает четыре этапа:

подготовка к присоединению к ЕС;

членство в ЕС с установлением для новых участников переходного периода и допуском некоторых исключений из общих правил;

выполнение маастрихтских критериев и участие в европейском валютном механизме (ЕВС II) с целью удовлетворения процедур по вступлению в экономический и валютный союз;

полноправное членство в экономическом и валютном союзе.

Такая поэтапная подготовка к полноправному членству в экономическом и валютном союзе и принятию евро в качестве единой валюты ставит перед Болгарией задачу правильного выбора приоритетов развития финансовой сферы и ранжирования их во временном горизонте. Поэтому дискуссия о том, какая стратегия в этой ситуации является наиболее подходящей для стран с валютным бордом, приобретает возрастающее значение для формирования политики в сфере финансов, кредитов и денег.

Альтернатива выхода из режима валютного борда в подготовительный период все еще возможна, если переговорный процесс затянется. В этом случае должны быть восстановлены нормальная деятельность центрального банка и денежная политика со всеми их инструментами. Актуальным станет вопрос о режиме валютного курса и его регулировании. Все это потребует высокой ответственности правительства и центрального банка за последствия валютных интервенций и поддержание финансовой стабильности.

Как известно, официальная позиция Европейской комиссии в отношении участия стран ЦВЕ в экономическом и валютном союзе состояла в следующем. Во-первых, до вступления стран-кандидатов в ЕС не допускается их влияние на работу механизма ЭВС. Во-вторых, от новых членов ЕС ожидают, что в подготовительный период в своих странах они самостоятельно будут поддерживать денежную и валютную стабильность.

Однако анализ показывает, что дальнейшая либерализация потоков капитала и введение евро в качестве параллельной валюты внутри страны непременно создадут трудности в управлении платежным балансом и валютным курсом, а использование евро вытеснит лев как более слабую валюту из внутренних расчетов. Все это, несомненно, потребует более высокой цены интервенции и адекватных перемен в денежной политике, которая должна будет взять ответственность за несколько типов интервенции – ограничение инфляционного напряжения, стабилизацию валютного курса, состояние капиталообмена с зарубежными партнерами.

Трудно оценить, насколько цена ограничений, налагаемых на национальную экономику в условиях валютного борда, окажется ниже той, которую придется заплатить за интервенции на поддержание денежно-валютной стабильности при ликвидации этого режима. Возможно, что для достижения целей подготовительного периода будет полезно выйти из режима валютного борда и предложить более гибкие финансовые инструменты.

При выработке альтернативных подходов, которые в долгосрочной перспективе возникнут перед валютным бордом, следует иметь в виду, что даже крайние приверженцы точного использования этого режима не пропускают возможности отметить вызовы и проблемы, которые он может создать. Это, бесспорно, вносит известную неопределенность при оценке возможности этой системы адекватно реагировать на возникающие проблемы, в особенности решать задачи гибкой адаптации денежно-стоимостных и валютных отношений в ходе присоединения страны к еврозоне.

С одной стороны, в условиях борда и в долгосрочной перспективе стране самой не придется выбирать пути и сроки возможных решений, связанных с адаптацией национальной экономики к условиям ЕС. Можно, конечно, оспорить именно эту чрезмерную консервативность финансового сектора, которому в адаптационном процессе предстоит выполнять новые важные функции. В этом случае нельзя рассчитывать на нормальные операции Центрального банка, использование всего набора банковских инструментов, что, безусловно, является серьезным недостатком.

С другой стороны, возможность выхода из режима валютного борда в долгосрочном аспекте следовало бы рассматривать как часть широкой программы присоединения к ЕС и еврозоне, в которой выбор временного горизонта дает возможность эффективнее трансформировать финансовый сектор страны. Успешные реформы и последовательный выбор приоритетов и целеустановок позволят лучше управлять присоединением к ЕС и реальной конвергенции с европейскими структурами.

Если в долгосрочной перспективе валютный борд может быть заменен нормальным функционированием Центрального банка, то в этом случае следует добиваться усиления в экономических процессах роли финансового посредничества. Сближение регуляторов и практики в области банковского дела может стать одним из приоритетов более позднего этапа конвергенции, когда выход из борда будет подкреплен успехами реальной экономики и развития рынка, в том числе и в сфере финансов.

На наш взгляд, главной проблемой адаптации болгарской экономики к требованиям ЕС может стать усиление зависимости денежно-финансового сектора от стабильности банковской системы в целом и мобильности международных капиталов после введения полной конвертируемости лева на основе нового валютного закона. Важную роль в поддержании такой стабильности будет играть успешная гармонизация национальной и европейской экономик, последовательная реализация международных правил движения капитала, надежность банковской и финансовой системы. В этих областях требования ЕС обязывают страны-кандидаты добиваться полного соответствия директивам и распоряжениям ЕС (acguis) еще до того, как будет достигнуто их полноправное членство в Евросоюзе.

Значительные трудности на пути к ЕС, несомненно, создает и непрерывно развивающееся законодательство европейского сообщества. Поэтому для успеха существенное значение будет иметь реальная подготовка к работе по стандартам ЕС. В докладе Европейской комиссии о стратегии подготовки к присоединению, сделанном в ноябре 2000 г., подчеркивается, что “на долгом пути к присоединению странам-кандидатам следовало бы сконцентрировать свои усилия на продолжении структурной перестройки и экономической реформе, развитии своего административного и институционального потенциала. Участие в еврозоне может быть конечным шагом на том пути, которым является успешный процесс экономической интеграции с Европейским союзом”.

Реальная оценка предстоящей работы подтверждает необходимость конкретного выбора форм и методов конвергенции национальных и общеевропейской экономик, правильной ориентации во временном горизонте. Это позволяет сформулировать наиболее важные направления реформирования денежно-финансовой сферы:

1) регулятивные перемены в связи с гармонизацией национальных финансов к требованиям ЕС с целью достижения необратимости трансформации и модернизации денежно-финансовых отношений;

2) развитие конкуренции и повышение конкурентоспособности денежно-финансового сектора в ходе сближения с ЕС;

3) перераспределение денежно-кредитных ресурсов и внутреннего кредита в пользу их большей увязки с достижением целей и требований переходного процесса;

4) повышение инвестиционной активности внутри страны за счет привлечения иностранных капиталов и ограничения утечки капиталов за рубеж;

5) принятие национальным бюджетом обязательств по финансовой поддержке и гарантированию кредитов на инвестиционные проекты в связи с подготовкой к присоединению к ЕС.

Как видим, финансовому сектору предстоит активно включиться в оборот капиталов с зарубежными странами. На деле это будет налагать дополнительные ограничения на фиксирование валютного курса, но при нарастающей относительной инфляции. Для целей экономического роста и улучшения конкурентоспособности болгарской экономики необходима более гибкая реакция денежного сектора и денежных властей, сообразующаяся с приоритетами и требованиями Европейского Союза.

¹ECB Monthly Bulletin, February 2000, p.24.
²Enoch, Ch.,A.-M.Gulde, &Are Currencey Boards a Cure for All Monetary После Problems&, in. Finance and Development. IMF, December, 1998, p.41.