Управление на основе закона

ЮРИЙ ТИХОМИРОВ
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
первый заместитель директора
Института законодательства
и сравнительного правоведения

• Закон – важнейший источник права и одно из главных его проявлений
• Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал
• Острая проблема – соотношение подзаконных актов с законом

Общественная жизнь – многогранная и противоречивая – требует гибких рычагов воздействия на ее различные стороны. Поэтому нужны устойчивые государственные институты, способные обеспечить стабильность власти, умелое управление государственными делами и отдельными отраслями, наладить регулирование подвижных сфер экономического, политического и социального развития. Несомненно, при этом должны учитываться механизмы как саморегулирования, так и проявления стихийной регуляции. Картина сегодняшней России в этом убеждает.

Но есть своего рода “общий знаменатель” у названных “числителей”. Это – право как система устанавливаемых и охраняемых государственной властью норм и правил, регулирующих общественное поведение людей и многообразную деятельность организаций, предприятий и учреждений. Закон – важнейший источник права и одно из главных его проявлений.

Закон – основа устойчивого развития

Закон нельзя путать с другими правовыми актами, ибо именно он регулирует важнейшие общественные отношения и обладает высшей юридической силой. Для него характерны следующие признаки:

выражение воли народа и общих социальных интересов;

принятие законодательным органом или путем народного голосования;

регулирование основных сторон жизни общества, государства и граждан;

принятие посредством специальной процедуры – законодательного процесса;

обладание высшей юридической силой и соответствие ему всех иных правовых актов;

наибольшая стабильность.

В каком соотношении находятся между собой управление и закон? К сожалению, в понимании и взаимосвязи этих явлений допускается немало ошибок. Парадокс заключается в стремлении их развести – дескать, верховенство права и закона позволяет сузить поле государственного управления, которое способно с помощью правовых норм действовать самостоятельно. Если с этим согласиться, то не стоит удивляться, что в РФ ослабла государственная власть и дело, по сути, сводится к противоборству ее органов, что почти исчезла управляемость в важнейших секторах экономики. Кризис во многом порожден этими причинами.

Между тем с созданием законодательной базы управление в государственном масштабе, в рамках комплексов, отраслей и регионов, корпораций, не исчезает, а только видоизменяется. Закон служит основой устойчивого управления на всех уровнях, что выражается в регулировании самих систем управления и сфер их применения на основе системы законов.

Система управления экономикой

Система органов исполнительной власти РФ ныне устроена далеко не лучшим образом. Многие специалисты отмечают, что частые перестройки на федеральном уровне объясняются задержкой принятия закона о федеральных органах исполнительной власти. Отсюда неизбежные разногласия в понимании ее структуры, приведшие, в частности, к рассмотрению Конституционным судом спора по поводу трактовки пункта “г” статьи 71 Конституции РФ об установлении федеральным законом системы (подчеркнуто мною. – Ю.Т.) федеральных органов исполнительной власти, а их структуры – указом Президента РФ (там же, пункт 1 статьи 112). Принятие указанного закона, несомненно, позволило бы скорректировать положения о министерствах и ведомствах и таким образом устранить разногласия.

В статутных законах и иных актах устанавливаются задачи, функции и полномочия государственных органов. Таковы, например, федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, областной закон “Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области”. Так, законом “О Правительстве Российской Федерации” установлено, что кабинет министров организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ и международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти, а также принимает меры по устранению нарушений законодательства.

В положениях о федеральных министерствах закрепляется правовая основа их деятельности. Например, в Положении о Министерстве общего и профессионального образования, утвержденном Правительством РФ 5 апреля 1997 г., установлено, что министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также положением об этом ведомстве. Министерство выполняет функции (их 77) в соответствии с законодательством и использует для этого предоставленные ему права на издание обязательных актов, создание, инспектирование и реорганизацию учреждений отрасли, получение информации, необходимой для выполнения своих функций, и т.д.

Свою специфику имеет аппарат управления в субъектах Федерации. В частности, она определяется тем, что на территории республик, краев и областей действуют 50-60 структур федеральных органов, что серьезно искажает представление о вертикальных функциональных связях. Проблему помог бы снять федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Задача усложняется еще и потому, что федеральный закон “Об общих принципах организации ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации” позволит создавать своего рода новые совнархозы как продукт самоорганизации регионов, а, следовательно, появится основа для децентрализации функции управления.

Не вполне ясен механизм обеспечения правопреемственности в деятельности исполнительных органов. Подчас рвутся их функциональные связи между собой, с предприятиями и организациями. Важно в ходе преобразований министерств и ведомств точно решать вопросы передачи функций и прав, имущества, ассигнований, круга подведомственных организаций, а также персонала и его обеспечения.

Уместно подчеркнуть: в иностранных государствах уделяется серьезное внимание регламентации органов управления. Назовем в данной связи закон “О федеральных министерствах, сферах их деятельности и структуре” (Австрия), Общий регламент федеральных министерств (ФРГ), Стандарты обслуживания потребителей (клиентов) органами федерального правительства (утверждены распоряжением президента США), Министерский кодекс (Великобритания).

В российском законодательстве определяются легальные рамки деятельности исполнительных органов. Анализ федеральных законов позволяет выделить, во-первых, разграничение компетенции Федерации и ее субъектов в тех или иных сферах. Таковы нормы законов о недрах, культуре, охране здоровья и др.

Во-вторых, в отраслевых кодексах регулируется государственное управление и устанавливается система органов исполнительной власти в соответствующих областях, сферах. Например, в Водном кодексе РФ раздел III посвящен государственному управлению в области использования и охраны водных объектов, включающему полномочия Федерации и ее субъектов. Он разграничивает полномочия федеральных и региональных государственных органов, органов местного самоуправления, определяет основные принципы государственного управления в данной области. Статьи 70-74 посвящены исполнительным органам, осуществляющим государственное управление, и очерчивают круг прав и обязанностей специально уполномоченного государственного органа.

В-третьих, в законодательных актах определяется порядок разрешения споров и разногласий, применения мер ответственности за нарушение законов. Так, в статьях 81-85 закона РФ “Об охране окружающей природной среды” установлены виды ответственности за экологические правонарушения, в статьях 78-80 – порядок разрешения споров.

Слабым местом остаются неопределенные и подчас расплывчатые юридические характеристики функций и полномочий государственных органов, а также их взаимоотношений. Чему же удивляться, если дублирование и снижение ответственности, с одной стороны, и “выпадение” актуальных дел – с другой, столь характерны для нашей управленческой практики. Такая картина наблюдается применительно к проблемам собственности, научных технологий, экологии, образования, а также к отношениям между уровнями власти.

Для устранения этих недостатков полезны научные исследования. Одно из них связано с подготовкой в Институте законодательства и сравнительного правоведения схемы типового положения о федеральном министерстве, в котором строго увязаны цели, функции, полномочия, взаимоотношения, ответственность и формы организации работы этой управленческой структуры. Эта схема внедряется в федеральных органах.

Другая разработка представляет собой многоуровневый классификатор функций государства, государственного управления в системе исполнительной власти, функций и подфункций органов управления и их структурных подразделений. Взаимосвязь и “дробление” этих функций позволяют точно определить предметную долю участия каждого органа в решении общих задач и его партнеров.

Имущество страны – не бесхозное

Управление государственными делами в широком смысле слова охватывает деятельность многих структур и включает в себя ряд элементов прямого и косвенного воздействия субъектов управления на объекты управления. Это – определение целей, правовое регулирование, управленческие решения, распорядительные действия в области ресурсов, кадров, иерархические команды в системах управления, контроль.

Комбинация этих элементов в разных отраслях – неодинакова и к тому же меняется. Государственное управление в экономической сфере теперь более узкое по объему, но шире дополняется государственным регулированием – утверждением общих правил поведения субъектов хозяйствования, установлением правовых режимов для групп субъектов, индивидуальными административными актами управления.

Как и кто распоряжается государственной собственностью? Ведь имущество казны – не бесхозное или ничейное. Ему необходим четкий порядок управления, при котором разграничение функций разных органов способствует согласованному решению общих задач.

На федеральном уровне управление государственной собственностью возложено на правительство РФ, которое обязано выполнять эту работу согласно Конституции и федеральному конституционному закону “О Правительстве Российской Федерации”. К сожалению, пока это делается не столько планомерно, сколько “выборочно”, “по ситуации”. К тому же немало вопросов решается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости. Главная же задача кабинета – выработка курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственное достояние. Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким.

Конституционное признание равенства государственной и иных форм собственности (статья 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (статья 72). А пункт “д” статьи 71 Основного закона относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею. Содержание права государственной собственности определено в статьях 113, 124-125, 214 Гражданского кодекса РФ. Оно распространяется, во-первых, на объекты собственности, которые закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями или составляют средства бюджета и иное государственное имущество, включенное в казну Федерации и ее субъектов; во-вторых, на осуществление прав собственника от имени Федерации и ее субъектов соответствующими органами государственной власти; в-третьих, на унитарные предприятия, которым принадлежит государственное имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Эти основополагающие нормы конкретизированы в целом ряде федеральных законов – о естественных монополиях, железнодорожном транспорте, приватизации, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли, Воздушном кодексе и др.

Но вот что примечательно. Одновременно появлялись многочисленные указы Президента РФ, с помощью которых решалась судьба государственной собственности – вопросы акционирования, порядок участия представителей государства в правлениях АО, организация управления АО. К тому же и в субъектах Федерации начали создаваться собственные нормы, касающиеся государственного имущества. В итоге получилось, что республиканские конституции и областные уставы стали по-разному определять не только содержание понятия “объект госсобственности”, но и режимы ее использования. Более того, в ряде областей приняты отдельные законы, касающиеся казенного имущества или устанавливающие порядок управления и передачи данных объектов в ведение муниципальных органов.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник в лице государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. Отсюда оправданы предложения о принятии трех федеральных законов – об управлении государственной собственностью в Российской Федерации, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, о порядке отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Эту же цель преследует и проект федерального закона “О государственных и муниципальных землях.

Важным каналом влияния государства на деятельность акционерных обществ является участие его представителей в управлении АО. Для этой цели указами главы государства или постановлениями правительства образуются коллегии представителей для обеспечения интересов государства по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности. Как правило, в состав таких коллегий входят руководители федеральных министерств и ведомств, региональных комитетов по управлению госимуществом, специалисты, главы администраций. Таково, к примеру, постановление правительства от 7 апреля 1998 г. “О назначении представителей государства в открытых акционерных обществах оборонопромышленного комплекса”. Таких чиновников несколько сот, и все они обязаны действовать в соответствии с единой позицией, выработанной большинством членов коллегии и оформленной протоколом. Но так бывает не всегда. Происходит это как из-за пассивности самих представителей, так и вследствие их неумения проводить государственную линию.

Своеобразным режимом использования госсобственности является управление пакетами акций, принадлежащих Федерации. Оно создает рычаги для участия государства в управлении прежде всего предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их использовать в интересах не только предприятий, но и отраслей всей экономики.

Собственность меняет владельца

Есть один аспект – передача права распоряжаться федеральной собственностью на своей территории органам субъектов Федерации. Начало положено соглашением между Мингосимуществом и администрациями г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Передача в регион прав владения госсобственностью расширяет возможности последнего влиять на развитие промышленности, оценку деятельности директоров предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают распространение.

Непростым делом оказалось разграничение объектов государственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Первым нормативным актом в этой сфере стало Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной, региональной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ 18 марта 1992 г. Затем вступил в силу Гражданский кодекс, в котором содержится ряд норм, регулирующих порядок продажи предприятий – статьи 559-566. В частности, по договору продажи продавец обязуется передать в собственность покупателя предприятие в целом как имущественный комплекс, а сам договор подлежит государственной регистрации, процедура которой также определена соответствующим законом.

Однако следует учитывать и такой нюанс. Федеральное правительство довольно часто принимает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов Федерации. Но здесь не меняется собственник – государство, поэтому изменение отношений собственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаях же передачи объектов госсобственности муниципальным образованиям согласно статье 295 ГК, разрешающей эту процедуру, смена собственности очевидна.

Заметим, что круг объектов федеральной собственности определен Конституцией РФ, а объектов собственности регионов – в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмерно широк. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать и обратный процесс, и поэтому оправдана подготовка федерального закона “О национализации”.

В субъектах Федерации по-разному определяются состав и перечень объектов государственной собственности. В одном случае для этого принимается соответствующий закон, в другом – постановление или даже решение. Например, в г.Санкт-Петербурге 28 июня 1995 г. принято постановление Законодательного Собрания “О разграничении государственной собственности в г.Санкт-Петербурге”, а спустя два года законодатели утвердили перечень объектов федеральной собственности, передаваемых в государственную собственность города, предложенный Комитетом по управлению городским имуществом

В законе “Об управлении государственной собственностью Воронежской области” (20 февраля 1997 г.) есть статьи о казне области, создании и управлении государственными унитарными предприятиями, управлении долями хозяйственных товариществ и обществ, находящихся в областной собственности, управлении переданными объектами федеральной и муниципальной собственности. А в документе “Организационно-правовые основы управления собственностью в Нижегородской области: региональный опыт”, разработанном с участием губернатора И. Склярова, не только сформулированы и обоснованы способы управления недвижимостью, государственными предприятиями и учреждениями, долями и пакетами акций, находящимися в собственности субъекта РФ, имущественными комплексами, но и сделан акцент на моделях стимулирования региональной промышленности и фондового рынка, инвестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты, рекомендации – вот что подкупает в этом документе.

Управление на основе закона включает в себя и такой важный элемент как принятие управленческих решений в соответствии с законодательными нормами. Пока же соотношение подзаконных актов с законом остается острой проблемой, поскольку нормы законов часто нарушаются и игнорируются. Между тем речь должна идти о строгой системе действий, означающей ориентацию всех государственных и иных структур на выполнение законов и организацию контроля за этой деятельностью, принятии решений в рамках законно установленной компетенции органов, отмене и изменении управленческих актов в соответствии с вновь принятым законом. Пока же этого нет.

Довольно часто федеральные министерства и ведомства в своих инструкциях и разъяснениях допускают отступления от установленных норм, вторгаются в компетенцию региональных органов, а губернаторы издают постановления, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. Примером может быть решение ряда областных администраций о запрете вывоза продукции за пределы своих регионов, хотя Гражданский кодекс защищает права собственников. Очень распространены случаи непринятия решений и должностного бездействия. Административное усмотрение, особенно на “нижнем этаже”, часто ведет к нарушениям прав граждан и предпринимателей. Показательны данные опроса политической элиты, работников министерств и региональных структур об исполнении федеральных законов. В соответствии с их оценками эти законодательные акты в экономике выполняются на 14,1%, 11,5, 16,3%, в социальной сфере – на 6,5%, 8,4, 10,6%. Далеко не всегда государственные органы считаются с правами местного самоуправления и понуждают его действовать вопреки законному статусу или ограничивают бюджетную самостоятельность.

Полезно исходить из таких критериев законности, как правомочность субъектов, соответствие содержания решения полномочиям органа, правильный выбор формы акта, соблюдение процедуры подготовки и принятия акта. В коллизионных ситуациях надлежит обращаться в Конституционный суд, арбитражные суды и суды общей юрисдикции, в которых заметно увеличивается объем управленческих споров. В повестке дня – постепенное формирование административной юстиции.

Таким образом, обеспечение правильного соотношения управления и закона является важным условием устойчивого развития экономики и социальной сферы, управления законности и правового порядка в стране.